国有企业党的领导与公司治理相融合的“大党建”工作格局浅析

文｜蒋艳飞

党的十八大以来，国企改革步入新阶段，实现党的领导和公司治理结构相融合成为现阶段国有企业改革发展的重要内容，面对融合过程中产生的问题，国有企业要从顶层设计、协调决策权限、强化监督体系、发挥民主监督等方面构建企业“大党建”工作格局。

全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记提出两个“一以贯之”：坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。本文通过分析国有企业党组织（本文“国有企业党组织”泛指国有企业党委（党组），或不设党委的独立法人企业具有决策把关权的党总支、党支部）参与公司治理的历程和方式，阐述新时代国有企业如何通过党的领导与公司治理相融合构建企业“大党建”工作格局。

一、国有企业党的领导与公司治理相融合的历史沿革

（一）从“一长制”到“党委领导下的厂长负责制”阶段

第一个五年计划时期，我国学习并实行了苏联国营企业的“一长制”管理模式，实施厂长对生产行政工作专责管理，厂长是企业的总负责人，有“单一指挥权”，当时的企业党组织对厂长只有监督权没有领导权。短期内，“一长制”保障了国有企业生产管理的有效决策，但是厂长个人大权独揽，削弱了党对国有企业的领导。1956年起，国有企业探索出“党委领导下的厂长责任制”，开启国有企业党组织领导企业和工团妇等群众组织的序幕，党组织开始借助参与民主管理的工人阶级力量，加强党对国有企业的领导，解决了厂长独断专行的问题。

（二）从“厂长（经理）负责制”到“发挥党组织政治核心作用”阶段

传统计划经济时期，国有企业实际上是政府手段干预企业管理。十一届三中全会后，我国开启了“改革开放”的伟大历程，国有企业开始“放权让利”，步入“内部人”主导治理阶段，1984 年推行股份制试点，1986 年推行生产经营承包责任制，1987 年推行“厂长（经理）负责制”，理顺国有企业党委与行政管理层和职代会之间的关系。1989 年，国有企业推行“充分发挥党组织政治核心作用，坚持完善厂长（经理）负责制，全心全意依靠工人阶级”的“三句话”指导方针，明确党组织在国有企业中的政治核心、领导地位。

（三）大力推行现代企业制度阶段

党的十八大后，我国进一步强化党对国有企业的全面领导，把党的领导融入公司治理改革环节，中共中央先后下发多份文件强调党组织在国有企业中的地位。2015年再次明确“双向进入、交叉任职”，要求“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位”。2016 年全国国有企业党建工作会议上，习近平总书记提出加强党的领导和建立现代企业制度的两个“一以贯之”。2019 年《国有企业基层组织国有企业基层组织工作条例（试行）》完善了“双向进入、交叉任职”领导体制，把党组织嵌入公司治理结构的方式合法化。

二、现阶段国有企业党的领导与公司治理融合过程中存在的问题

（一）经济责任和政治责任的实现不平衡

国有企业肩负着经济责任、政治责任和社会责任，因此党的权力有两种实现途径，即政治优先的实现路径或经济优先的实现路径，两种路径协调发展才能使国有企业党的领导和公司治理的优势互补、作用叠加。然而，部分国有企业处理不好政治和经济两种实现路径的关系，就会导致两种倾向：一是以实现政治目的的方式解决经济问题。由于对重大问题“前置研究”缺少规范化机制，党组织和董事会、经理层的权限关系没有明晰，导致有的党组织过多参与“三会一层”的正常事务性工作，用政治思维和手段干预公司生产经营管理，造成权力的越位。二是以实现经济目的的方式解决政治问题。部分国有企业存在唯盈利性的意识，只注重企业的经营利润和资产扩充，忽视了企业的政治建设。国有企业目前仍保留的传统“老三会”（党委会、职代会、工会）职能，发挥的作用也十分有限，工会深受出资人控制和影响，大部分变成给职工搞活动、发福利的平台，职代会与现代企业制度缺少衔接渠道，职工没有有效参与民主管理的途径，这些问题都需要进一步探索。

（二）党组织自身建设和生产经营“两张皮”

国有企业党组织建设和党建工作与生产经营“两张皮”的现象是国有企业的普遍问题。目前体现党对国有企业全面领导的普遍做法是“双向进入、交叉任职”，党组织书记和董事长“一肩挑”，党建工作要求写入公司章程等，形式上实现了党组织与公司治理结构的融合，但是党的权力嵌入公司治理的效果有待考察。长期以来，国有企业党的领导主要集中在政治思想领域，党建工作与公司内控管理没有形成系统性操作机制，如何把先进的理论思想转化为实践效果依然是国企需要解决的重要问题。“两张皮”的问题让经营管理层和职工对党建工作产生“虚”的印象，造成忽视生产领域的党组织建设和党建工作，形成恶性循环。

（三）国有企业权力运行的监督机制有待强化

目前国有企业存在党内监督方法欠缺、党外监督合力不足的问题。党的十八大后，国有企业建立起全面从严治党党委主体责任、纪委监督责任的体系，并提出党组织书记“主体责任”和其他班子成员的“一岗双责”，但是其他班子成员往往会有全面从严治党是党委书记和纪委书记的责任，忽略了自身的“一岗双责”，对企业廉政建设重视不够，没能形成很好的监督合力。

三、国有企业党的领导与公司治理融合下的“大党建”工作格局的构建

所谓“大党建”工作格局，就是整合党组织资源，让企业各级党组织、党组织与公司治理各主体、党组织与工会、党组织与纪检组织等主体协作形成一个有效的、在党的领导下的公司治理工作体系。

（一）建立党的领导下公司治理结构的有效运行机制

明确党对国有企业全面领导的公司治理结构顶层制度设计，旨在保障党组织的领导核心作用，在公司治理结构中，党组织对重大事项应该有决定权、把关权及监督权，各治理主体必须维护党的领导，党组织也要尊重其他主体依法行使职权，双方做到不越位、不缺位、不错位。

运行机制要充分发挥党的理论优势、政治优势、监督优势、群众优势等，形成有效制衡的公司治理机制，提高企业决策的科学性；坚持“双向进入、交叉任职”的领导体制，持续推进“一肩挑”，保障党建工作要求写入公司章程，确立党组织在公司治理结构中的法定地位。

（二）明确党的领导与公司治理结构之间的决策权力清单

国有企业党组织要通过“前置程序”把党的意志融入公司重大战略决策之中，也要支持董事会、经理层依法独立、科学、规范地决策。这就需要建立党组织和公司治理各主体之间的决策权力清单，明确事权范围，权责边界清单化，防止因权力交错致使权责不清的问题发生。针对不同类型、不同股权的国有企业，根据实际情况制定不同的权力清单，塑造良性党企关系，既防止国企脱离党的控制，也避免国企失去经济组织的属性成为纯粹的政治组织。

（三）加强党内监督与党外监督的合力

首先要加强纪检监察专责监督机构的建设，增强纪检组织的力量，培养专职纪检工作者，保持纪检监督工作的独立性，提升纪检监督能力。通过上级主管单位纪检机构直接委派国有企业纪委书记（纪检组长、纪检专员）的方式，加强对下级企业的监督，避免同级党委推举产生的纪委书记在监督本级党组织的时候有所顾忌。同时，也要加强纪检监察组织的宗旨意识和专业化水平，探索多元监督方式，杜绝由“内部人控制”“寻租”等问题引发的腐败问题。

（四）新时代充分发挥“老三会”的优势

职代会和工会是国有企业民主管理和加强党对国有企业领导的重要载体。新时代如何发挥“老三会”的职能优势，需要党组织为职代会和工会提供参与民主管理的路径支持。必须健全工会组织，完善职代会制度，改变工会形同虚设、附属机构的现状，让工会真正成为职工权益的维护者和代表者，让职代会真正成为职工发表意见建议、参与民主管理的平台，让两者真正成为党组织团结工人阶级的纽带。

四、结语

国有企业党组织要把党的领导与“新三会一层”和“老三会”的工作进行衔接，促使三者形成联动效应，让党组织的先进性和“新三会一层”的经营管理能力、“老三会”的民主管理能力充分协作，把党的领导转化为公司治理优势，让现代企业制度反哺党的政治优势，让职代会和工会促进国有企业党的建设和现代企业制度的融合与共赢，切实把“大党建”工作格局落到实处、延续下去。