制度化解、场域融入、情感嵌入：嵌入理论视角下驻村工作队的实践逻辑

黄 改，李 斌

（中南大学公共管理学院社会学系，湖南 长沙 410083）

一、问题的提出：驻村帮扶何以造就减贫奇迹

经过全党全国各族人民共同努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的壮举。“中国速度”“中国样本”“中国方案”使得“中国减贫成就何以取得”成为各界的热点议题[1][2][3]。中国减贫治理成效取得的关键，归根结底在于“中国之治”的制度优势[4][5]。2013年，习近平总书记提出“精准扶贫”思想理念；2014年，国务院扶贫开发领导小组办公室等七部门联合下发《建立精准扶贫工作机制实施方案》，明确了精准扶贫的目标任务，同时还要求建立驻村工作制度；2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室三部门共同印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，要求向党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村选派驻村第一书记；2015年11月，中共中央、国务院下发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中再次明确要选派优秀干部到贫困村驻村工作，并精准选派第一书记及驻村工作队；2017年，为进一步加强对驻村工作队伍管理，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》。顶层设计为驻村工作队功能的发挥奠定了政策基础。

下派工作队对于农村革命、建设和发展意义重大[6]。历史地来看，选派党政系统中具有丰富工作经验的人员进驻农村指导工作，是党和政府与农村保持联系的重要工作举措。无论是土地改革工作队，社会主义教育工作队（也称“四清工作队”），还是上山下乡知青工作队，他们都在协助农民进行乡村改造和农村建设的过程中发挥了重要作用，是国家联结农村的生动实践。驻村工作队是农村贫困场域中的关键力量。组织力量尤其是人才投入是扶贫成效取得的关键所在[7][8]。借助于强大的国家力量和组织动员能力，现代国家完成了从制度优势到治理效能的转变[9][10]。现代国家的重构也得益于精准脱贫攻坚战中政治队伍和政治力量到乡土社会的“围观”和“扎根”。这支审慎选派的精壮的驻村帮扶力量是现代国家的微观缩影，代表着国家的意志和国家权力，通过其与乡土社会的互动形塑着现代国家的治理体系，也承担着完成着国家政权合法化的政治目标。这种将中央权威直达乡土社会的治理力量本身就是理解国家—社会关系的生动实践。作为扶贫帮扶组织动员的关键群体——驻村工作队，是将国家制度优势转变为治理效能的实践主体。

二、驻村帮扶工作队的功能取向与理论根基

（一）作为国家基层治理的实际代理人，重塑村庄治理格局

通过采取政治力量向村庄派驻扶贫工作队，国家得以直接参与村庄治理工作，一定程度上改变了传统乡政村治格局[11]。基层扶贫行动是国家与社会进行互动的重要舞台。国家通过指定其“代理人”身份，与作为国家引路人的基层施政者一道，将国家的关怀和温暖送至具体的民众，使国家与基层社会建立了较为深厚的互动基础[12]。在革命战争年代，中国共产党高度重视与农民之间的情感联结，如成立帮扶小组帮助和教育农民，并由此获得了广泛的群众支持[13]。如果将精准扶贫比喻为“滴灌”，则驻村干部和工作队便是“滴罐”任务得以完成的“管道”。

就工作队的研究而言，较早的研究学者如严国方和肖唐镖[14]，通过实地研究发现，下派工作队呈现出高度制度化的形态，但实际运作中则迫于政治考核压力，转而采取“非制度化”的形式，希望在短期内取得显著扶贫效果[15][16]，以完成党和国家交予的“政治性任务”，而从长远来看，这不利于乡村的长远发展。目前各级党委和政府向贫困村派驻的工作队，队员来自省市县机构的比例依次下降，而且驻村工作队员存在年龄偏大[17]、缺乏地方性知识等问题[18]。与此同时，作为外来力量的驻村人员，在具体的工作开展中，既受到上级政府和原有单位的掣肘，又面临着被乡镇干部和村干部所形成的利益闭环排挤的现实窘境[19]。不同于上述观点，部分学者认为驻村工作队在动员社会资源、拓展农村公共产品和公共服务的供给主体等方面发挥积极作用。如通过帮扶，第一书记和工作队重造了新的村庄治理格局[20][21]，并且通过组织再造，显著增强村庄在资源分配方面的能力[17][22][23]，加强了农村的反贫困治理能力[24][25][26]。工作队凭借其拥有的不同资本类型[27]，成为国家基层治理权威的实际代理人[28][29]。随着村庄双轨治理格局的逐渐形成，党建与脱贫的耦合性治理成为村庄治理的主要内容[30][31]。而作为工作队后盾的派出单位，其协助治村效果愈加凸显[32]。学界有关驻村工作队驻村帮扶实践的研究多从其承担的角色入手，归纳起来主要有“链接资源者”“政府代理人”“村庄合作者”“压力承担者”和“实践嵌入者”等。“实践嵌入者”认为，工作队驻村是嵌入于村庄治理当中的，包括科层制身份的嵌入、社会资本和行动网络的嵌入，并且这种嵌入能够带领村庄走向脱贫致富。工作队通过组织再造，使得村庄在资源分配方面的能力显著增强。

（二）制度、场域和情感：嵌入理论的多重面向

本文以卡尔·波兰尼[33]（P37-48）和格兰诺维特[34]对“嵌入性”理论的探讨作为理论根基。人的所有行为无不包含在社会关系网络之中。“嵌入性”概念的提出及理论内涵的扩展，对研究人类行为提供了有益的分析视角。“嵌入治理”“嵌入式扶贫干部”“嵌入式扶贫模式”[35][36][37]等被用于解释驻村工作队的具体实践，进一步拓展了“嵌入性”理论的内涵和外延，亦为本文分析框架的建构提供了重要的借鉴。

其中，制度嵌入主要指驻村工作队带有浓厚的“国家色彩”，拥有获取扶贫资源的“先天优势”，并依赖强大的“政治强度”获取治理绩效[38]。因此，在将国家扶贫制度与所驻乡村进行对接时，工作队便借助自身对国家政策的理解和掌握，将国家政策“翻译”成民众可以“领会”的日常表述，以传达国家意图。工作队凭借制度安排，得以将政治帮扶力量和社会帮扶资源进行整合，以缓解村庄脱贫过程中所遭遇的人才和物质资源层面上的压力。场域嵌入主要指驻村工作队作为外来力量，在介入乡土社会时，与村庄精英阶层所采取的互动策略。工作队若想完成国家、上级交予的扶贫重任，需要与既有的村庄治理精英保持良好的互动关系，以缓解因外来身份所造成的被动工作局面。驻村工作队通过将私人关系选择性嵌入至村治精英的私人场域之中，与村庄治理精英进行适度融合，这为工作队顺利开展工作、保质保量完成驻村任务奠定了基础。情感嵌入主要指工作队为了最大限度地与被帮扶群体达成一致并获取他们对帮扶工作的认可，需要采取多种策略与帮扶群体建立情感联结。

由此，无论是将扶贫制度的宏观性政策语言进行在地化翻译,还是与村庄精英社会关系网络进行场域性融入，抑或是采取情感策略与贫困和非贫困群体进行联结以获其认可，均可称之为“嵌入”理论的本土化、在地化的具体实践。

三、驻村工作队的实践主张及其运作机制

（一）驻村工作队政策安排及落实

随着中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》的出台，我国中部山地丘陵地区的H省于2018年制定下发了《H省关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，为打赢脱贫攻坚战提供了有力的人才保障。H省在组建派遣驻村工作队时突出强调帮扶人员与被帮扶村庄“专业对口”要求。对于基层党组织软弱涣散、战斗力不强的贫困村，选派党群党建工作比较扎实的干部，如有组织部工作背景的干部；对于产业基础薄弱、集体经济脆弱的贫困村，派驻发展经济经验比较丰富的干部，如有发改委工作背景的干部；对于矛盾纠纷突出、干群关系紧张的贫困村，选拔擅长与群众打交道、有丰富矛盾调处经验的干部，如有政法委工作背景的干部。工作队的任务包括贫困人口的精准识别、指导扶贫产业的生产经营、发展村级集体经济、法制宣传教育、推动基础设施建设等多个方面。在工作队员的选派资格上，着重考虑其在原单位的既往表现。

（二）驻村工作队的实践样态及策略逻辑

自上而下向帮扶地区派驻工作队，构成了党和国家参与乡村建设发展的重要渠道[39]。随着工作队的下派，国家和村民直接进行关联，国家力量得以渗透到村民日常生活的方方面面。工作队在具体的脱贫实践中对原有乡村场域的政治舞台及新的互动格局的解构和重组起着至关重要的作用，形塑着既有的村庄秩序和权威，不断完善村庄治理结构。

就实际工作中工作队所扮演的角色而言，应星将其称之为“捉摸不定的庇护者”“使人紧张不安的调查者”“恩威并施的教育者”“让人热泪盈眶的解放者”等[40]（P387-389）。扶贫领域中的工作队则在村庄中承担“事务决策者”“纠纷仲裁者”“矛盾解决者”等多种角色。角色属性赋予了工作队不同的工作职能。

1.制度化解与身份具象化：驻村工作队与国家的互动逻辑

驻村工作队的身份之一便是代表国家和政府，由此国家的形象具象化了，由抽象的政治意涵变成了一个实实在在的“人”的形象。由于其身份特殊，驻村工作队被称之为国家和农民的中介层和缓冲层，亦是国家政权向下渗透并在场的代表。工作队将国家的扶贫意志传达给基层，推动基层按照国家的指示和精神将相关政策落到实处，驻村工作队实际上起到了承上启下的作用，其身份随之也具备了双重功能，即“化解员”和“驱动员”。一方面，由于驻村工作队的作用之一便是协助国家实施政策下乡，即把党的各项方针政策用乡土话语进行转换，使之符合基层社会运作的逻辑，把来自国家层面的话语、指令、意图、目的操作化为可以实施的日常事项，以便被基层民众接受和领悟，从而确保政策能够得以落实；另一方面，虽然代表国家形象出现在乡土场域，但驻村工作队是由一个个具体的、有血有肉的“人”组成的，他们借助于自己丰富的情感，使“国家”表现出“温情”的面向，从而消解政策实施过程中可能面临的潜在阻碍，将基层社会的反应“恰当而又正确”地传达给“国家”，使“国家”能够“看见”基层社会的具体治理实践。至此，驻村工作队既代表国家完成了对乡土社会的政策规训，又使得民众获得了向国家表达诉求的平台。

2.社会关系建构与融入：驻村工作队与村庄既有治理权威的互动逻辑

众所周知，我国村级组织是实施村民自治的组织，但在具体实践中，村庄治理事物繁杂且其工作待遇普遍较低，导致其管理村庄的积极性大打折扣，期待尽快完成驻村帮扶任务的工作队与追求稳定目标的村两委之间的张力由此显现。然而，即便如此，村干部仍具有自身优势，如“地方性知识”这一内在文化资源使其更容易介入村民日常生活。作为外来力量渗入村庄权力组织关系网络的工作队需要依靠村两委的“地方性知识”开展村域摸排行动。驻村工作队本身是肩负着国家的使命到基层工作的，其初心是要完成党和国家赋予的重大历史使命，帮助村庄获得发展，脱离贫穷，故而工作队积极主动采取措施以便完成党和国家交代的任务，如完成贫困成因的精准识别、协助上级有关部门对村庄进行督导检查等工作。因此，从这个层面来讲，驻村工作队与村两委是一种合作的关系，其合作不仅体现在对村庄及其成员整体情况的了解和摸底方面，也体现在共同执行乡镇、区县省乃至国家政策的“合作”上。

工作队“在村庄治理体系和能力现代化上下功夫，促进乡村本土性、内生性治理力量的发展”[41]。一方面，体现在增强了村两委的技术储备能力。“精准识别”和“精准施策”等技术性较强的工作，要求工作人员掌握必要的办公软件，如word文档、excel表格等。当牵涉到贫困户纳入和退出时，必须有相关人员信息汇总，并对相关信息进行上报公示，这对办公软件能力提出了较高的要求，而这一点，往往正是村两委干部较为缺乏的。目前村两委普遍存在年龄偏大、学历层次较低、电脑办公能力有限等问题，而工作队的下派和入驻恰恰弥补了村两委技术操作能力上的缺陷，尤其是在电脑使用方面，因此，需要电脑操作的扶贫事务，均由工作队代劳。另一方面，使村干部开阔了眼界和思维。相比生长于信息相对闭塞的农村地区的村干部，外来扶贫队伍有着丰富的连接城市信息的资源，如市场信息等，可以很好地将外部信息传达给村两委，帮助他们打开视野，解放思想，从而能够为村民脱贫致富出谋划策。

3.“动之以情，晓之以理”：驻村工作队与民众的情感互动

作为国家治理体系中的基本元素[42]，情感已经成为国家治理不可或缺的要素。情感在治理中具有重要的工具意义，对维护国家政权根基意义重大。裴宜理指出，在革命战争年代情感实践是共产党战胜国民党的一个关键性要素[13]。就我国基层农村的扶贫实践而言，随着情感性因素的注入，驻村工作队和帮扶对象之间私人化、非正式的互动，能够最大程度上获得被帮扶对象的情感共鸣，从而能够将精准扶贫政策在乡土社会得以贯彻实施，以便完成预期目标。

在压力型体制下，驻村工作队作为由党和政府派出的正式力量，其与原有村干部、村民、乡村组织之间的互动受结构性力量的牵制。由于工作任务繁重，考核类型多样，其压力不言而喻。工作队担负着国家各类政策落实到乡土社会的艰巨任务。作为国家指派的“正式代理人”，工作队代表着普通民众心目中“抽象”的国家形象，在具体扶贫实践中，重塑着普通人心目中的国家形象以及对国家的情感认同。

（1）动之以情：驻村工作队与贫困群体的互动逻辑

国家资源和力量不断下沉基层的实践表明了国家治理贫困的信心和决心。在扶贫场域中，工作队代表国家与贫困群体采取面对面方式直接进行接触。为尽早完成驻村帮扶工作任务，早日打开工作局面便成为具有国家代理人色彩的驻村工作队的首要任务。如采取“送温暖”的方式与贫困群体建立联系，国家和民众的政治意涵在此过程中被具有温情的民生意涵所取代，变成了一种情境化的社会交流，这为后续互动奠定了基础。

通过实地参与观察，驻村工作队通常采取两种方式与贫困群体进行互动。一种是，当工作队本身代表国家公权力履行其自身职责任务时，其通常是一种“正式化的沟通”，在正式化的沟通中，“国家”的形象被外显化，与村民口中的“上面来的人”相对应，这种从“上面来的人”，亦被村民认为是“有权力”的一群人，他们代表着国家，不但能够给本村发展带来一定资源，而且能够约束村干部滥用权力。另一种互动方式为“私人化接触”，即正式权力的非正式操作，最为直观的体现是工作队将情感因素用于对贫困户的帮扶当中，情感也由此成为了非正式互动最为直观的体现。这种非正式的互动，通过将面子、关系、人情等本土性文化资源进行充分的运作，从而为政治权力的运用和铺展提供了途径。随着我国制度化实践的推进和发展，正式制度与组织在正式的国家权力运行中起着至关重要的作用，但在熟人和半熟人场域中，私人化的、非正式的互动等本土性文化资源则能够有效弥合正式制度运行当中的裂痕，更有利于取得扶贫成效。由此正式化的“国家在场”在一定条件下能够被地方化的非正式互动所重塑。

（2）晓之以理：驻村工作队与非贫困群体的互动逻辑

“悬崖效应”是指因帮扶力度失衡而形成的贫困村与临界贫困村、贫困户与临界贫困户之间的政策落差现象，突出表现为扶贫资源分配不当，贫困户享受叠加和累积福利效应。它会导致治理风险激增，影响既有扶贫成效。按照政策要求，只有建档立卡贫困户才能够获取各项扶贫资源，但事实上，同处于一个村庄，除个别极端贫困家庭外，大多数建档立卡贫困户与村庄非贫困群体的经济差距并不是很大，而随着扶贫资源持续不断地输送到建档立卡贫困户中，使得原本不大的经济差距得以弥合，甚至呈现出个别贫困群体的经济水平超过非贫困群体的现象，造成了新的“贫富差距”，引发了非建档立卡贫困群体的不满，驻村工作队也成为被指责的对象。正因此，驻村工作队的很大一部分精力需要投入到与非“政策意义上的贫困群体”进行日常互动。在与非贫困群体的日常联络中，工作队主要本着“讲道理”的原则开展工作，既讲自强奋斗和村庄发展的小案例，又讲子孙后代及国家伟大复兴的大道理；既摆出左邻右舍的小困难，又讲和谐发展的大格局。通过讲道理、摆事实、亮身份等策略，有效消解来自非贫困群体的怨气，进一步巩固了扶贫效果。

四、结论

税费改革后，汲取型政权逐渐退出历史视野，随之取代的是上级对下级的转移支付，国家与农民之间的关系由汲取型关系努力向服务型关系转变[43]，新时期的驻村帮扶实践，则进一步巩固了这种兼具情感意味的政治关系，并有力地促进了国家与社会之间的互见和连接[44]。这种具有情感因素介入的国家与社会关系，是形塑新时期国家—社会关系、国家—农民关系的转折点。

驻村工作队与所驻村庄呈现出多方互动的格局，分别为国家、村两委与村庄民众，生动展现了国家和社会之间的实际互动场景，国家与底层民众之间通过驻村工作队这一中介进行连接，使得民众被动员于村庄公共事务之中。针对不同的群体采取不同的互动方式，工作队通过非正式化的接触、正式权力的在地化运用，使得这种微观运作在日常私人接触中体现得淋漓尽致。

驻村工作队作为国家与基层民众之间的桥梁，弥合了二者因结构性位置悬殊所造成的隔阂与分化。在具体扶贫实践中，首先，工作队将国家涉农政策和制度性话语进行转换，即将悬浮于基层之上的正式的官方语言化解为老百姓自己的语言，这种在地化的转换有利于基层民众了解相关政策和制度，有利于国家的意图和意志被民众所接受，确保基层民众能够与国家之间保持同频共振。其次，驻村工作队深知村两委是治理村庄的首要依靠力量，是村治的关键群体，与村庄精英的社会关系进行场域性融入，是与其保持良好的关系并获其支持的关键，更有助于完成工作队的任务。最后，乡土场域中的民众是其帮助和扶持的直接对象，也是评价其工作成效的主要对象，因此，对于贫困群体，工作队通过拉家常、慰问、关怀等极具情感色彩的互动，配合以塑造生动的脱贫典型，引导其勤劳、奋斗，并参与到对美好生活的建设当中；而对于非贫困群体，工作队通过讲事实、摆道理，既要消除非贫困群体中边缘贫困群体的依赖思想（如争当贫困户），也要积极争取非贫困群体中自身经济生活水平较好但对村庄公共事务缺乏关心的这一群体的支持，既“动之以情”又“晓之以理”，这构成了工作队情感嵌入的关键所在。上述三种行动逻辑构成了本文的“制度化解——场域融入——情感嵌入”的三维分析框架。