环境诉权主体视角下公众环境权益的保障论

秦周权

(西南政法大学 行政法学院,重庆 401120)

党的十九届五中全会把“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”纳入《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》之中,强调要“强化绿色发展的法律和政策保障”,建设人与自然和谐共生的现代化。推动绿色发展离不开生态文明法治体系内法律与政策的有机协同,环境司法作为生态文明法治体系的重要一环,是当前我国生态文明法治转型中一个重要、关键的内容。[1]环境司法制度框架下的环境公益诉讼制度是环境治理法治化司法功能的体现,是有效规范环境权保障的制度实践。[2]环境公益诉讼制度内环境诉权主体的环境诉权行使更是保障公众环境权益的重要方式,我国《环境保护法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律都直接或间接规定了环境诉权相关制度。

1 基于环境公益诉讼制度的环境诉权

1.1 环境诉权概念“新解”——环境公益诉讼原告享有的诉权

《联合国人类环境会议宣言》形成的首要共同原则便是人的环境权利和保护环境的义务,我国三大诉讼法涉及的相关环境诉讼制度,就是用来解决环境民事侵权、环境刑事犯罪、环境行政执法过程中的环境权利义务纠纷。诉权是权利受到侵害的主体请求国家司法机关公正裁判解决权利义务纠纷并保护其合法权益的权利。本研究对诉权基本概念采广义诉权学说[3],并将诉权与起诉权、诉讼权利相区分,进一步将环境诉权解释为环境诉权主体向行使审判权的法院行使的解决环境权利义务纠纷并提供公众环境权利保护的请求权,权利辐射范围延伸到起诉、审判和执行各个环节。环境诉权概念的提出,一开始主要是为了解决大量出现的环境纠纷中原告起诉权的问题,对于环境诉权内容的理解并未严格区分。此后,学界将环境诉权以法益为基础划分为环境私益诉权和环境公益诉权[4],并且部分学者认为两种诉权存在于单独的环境诉讼形态之中。后来随着生态中心主义的发展,认为环境本身拥有和人类同等存在和发展的权利,衍生出了环境生态诉权或环境自身诉权的提法。

环境诉权具有一般诉权的特性,也应当体现自身的特殊内涵。当环境私益诉权能被环境民事侵权制度体系囊括并得到充分救济时,环境私益诉权就可以被排离出环境诉权的视野。至于环境生态诉权的主张,是为了更好保护生态环境,在人与自然和谐共生理念下,环境公益诉权的行使若能达成这一目标,环境生态诉权的概念便可以被环境公益诉权吸收。且法律调整的对象是社会关系,是人和人之间的问题,环境生态诉权最终也要依靠“人”来行使。环境诉权的基础是环境诉讼制度,就目前我国的法律制度而言,如要保持环境诉权的纯度,环境诉权的概念界定应同现有规范确立的环境公益诉讼制度结合起来。环境民事诉讼、环境刑事诉讼和环境行政诉讼这类“有关环境的诉讼”能够提供对公民环境权的保障,但也能通过其他类型的基本权利或者程序性权利得到表达,将环境诉权同环境公益诉讼联系,是最能体现环境权自身特质的选择。因为环境权最核心的概念表达为公民在健康美丽的环境中生存的权利,其具有强烈的整体性,是通过个人权利形式体现的真正公共权利[5],环境权同其他基本权利的特殊性在于其强调公益性。随着生态文明理念的提出,优先保护生态系统整体性的价值追求在环境法体系内也日益清晰[6],环境诉权就是要实现对公众享有整体环境权益的维护。环境权是环境法的核心问题,是环境诉讼的基础[7],环境诉权的出现源于环境权,环境诉权不具备学界所讨论的诉权作为公民基本权利的高度价值,环境诉权的行使是要提供对作为基本权利的环境权的保障,其作为实现环境权的工具而存在。故无论环境诉讼是否具有独立于民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的地位,抑或是三者之下的特例,环境诉权目前应当定位于只是环境公益诉讼制度内的诉权。

1.2 环境诉权的主体

环境诉权作为一项法律上的权利,具备利益、权能和自由等三大要素,而这三大要素都与环境诉权主体紧密相连,不可分割。利益是指环境诉权主体的诉权行使目标是为了生态环境利益,权能是环境诉权主体行使此项权利的资格和能力,自由是指环境诉权主体行使此项权利的自由意志性;环境诉权主体即谁有权行使环境诉权,维护公民“良好环境权”[8]的诉求。环境公益诉讼制度保障环境权利受到侵害的公众的环境权益,环境诉权主体作为权利受到侵害的公众事实上的“代理人”而拟制为原告,维护公众享有的整体环境权益。传统诉讼法上的诉权主体依据具体诉讼制度而有所不同,主要包括原告、被告和第三人等,本研究基于我国法律规范的实际和环境司法实践中环境公益诉讼原告的主要诉讼目的,并且为了强调环境公益诉讼原告在环境治理法治化进程的重要地位和环境公益诉讼制度中当事人身份的特殊性,将环境诉权主体特指环境公益诉讼原告。因为在环境公益诉讼中,法律拟制的原告代表的是公众享有的环境利益,而环境公益诉讼的被告及第三人的诉权仅为传统意义上的诉权,即依照诉讼法上的规定应当享有的程序性权利,并非环境诉权。

1.3 环境诉权的规范体系

我国环境诉权在以宪法为核心的实体法规范和以诉讼法为核心的程序法规范中产生。宪法序言中的生态文明条款和正文的环境条款为环境诉权行使提供了宪法指引,部门法在此基础上展开具体诠释。《民法典》写入“绿色原则”,并在物权编、合同编、侵权责任编得到贯彻。《环境保护法》第六条规定了公民、企事业单位和政府的环境保护义务;第五章规定了公民参与到环境管理的具体制度,铺展了环境权利实现的具体道路;第五十八条更直接规定了依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可作为原告提起环境公益诉讼,是环境诉权的直接实体法规范。此外,《水法》《海洋环境保护法》等环境法律规范也都从公民环境义务角度阐释了环境诉权。我国的法律规范,基于原告主体资格、被诉对象及诉讼目的等标准,将环境公益诉讼划分成环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼,环境诉权也由此可划分为环境民事公益诉权和环境行政公益诉权。环境诉权伴随着环境公益诉讼制度的确立而确立,环境诉权最直接的程序法规范便是《民事诉讼法》中第五十五条公益诉讼条款和《行政诉讼法》中第二十五条第四款的规定,《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020 修正)和《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020 修正)对环境诉权主体如何行使环境诉权进行了具体规定。

1.4 环境诉权主体视角完善环境公益诉讼制度的现实需要

从我国环境司法审判实践出发建立的环境公益诉讼制度,充分发挥了环境司法对于环境法治的推进功能。但就目前公益诉讼的实施现状而言,只能称之为“有”,而不能唤作“有力”。之所以强调从环境诉权主体视角出发完善环境公益诉讼制度,是源于环境治理法治化的现实需要。一是能够提供环境治理法治化的权利保障,推动环境治理法治化的民主参与。环境诉权主体通过请求环境权利的司法保护,公众可以通过一定形式参与环境公益诉讼,参与到环境治理之中,同时也达到维护公众环境权益的效果,形成生态环境多元共治模式,不断推进环境民主,最终形成环境治理程序法治和实体法治的接续。二是能够加强环境治理法治化的执法自制。无论从权力分立学说出发,还是基于现有法治实践,环境治理法治化都需要环境诉权的行使作为环境执法环节的补足,这一现实呼唤是相对于环境诉权背后代表的司法整体功能而言。环境诉权的事后监督性质能够促使行政机关更好履行环境保护职责,更好维护环境公共利益。三是能够发挥环境治理法治化的司法效能。环境诉权本身属于环境司法制度的内容,要想运用法治思维和法治方式在环境治理方面更进一步,就要解决目前环境法治化治理中公众参与不足、社会力量发挥不充分的问题,以保障从环境诉权主体环境诉权实现的视角不断完善环境公益诉讼制度。

2 环境诉权主体视角下保障公众环境权益的完善进路

基于我国环境司法审判实践建立的环境公益诉讼制度,对环境诉权行使提供了充分保障,目前,环境司法领域各项改革有序推进,司法实践不断创新摸索,环境治理法治化的司法功能发挥一片向好。回顾环境法研究的权利本位和义务本位之争,其均未对环境法的实践性这一根本要求给予应有的重视[9],而环境诉权融于“权利—义务”规范之内,既做到了对公民环境利益的确认和维护,也是解决环境问题的重要方式,能在环境司法实践中发挥显著作用。未来,环境公益诉讼制度的进一步完善要围绕环境诉权保障进行,作出一定新的设置和调整,实现既符合既有的法律制度框架,又能回应社会各方面的压力,作出环境司法对于美丽中国建设的更积极回应,真正维护环境正义。

2.1 环境诉权主体的原告资格

2.1.1 环境诉权主体视角环境公益诉讼合格原告的成立

前文论及,环境诉权主体特指环境公益诉讼原告,而环境诉权即是环境公益诉讼原告的诉权,且不论环境民事诉讼或行政公益诉讼。环境诉权主体的原告资格判断就是谁能够成为行使环境诉权的权利人的判断,即在环境公益诉讼中是否有权提起诉讼,请求公正裁判以保护公众环境权利。我国关于环境公益诉讼原告资格的问题一直以来都存在着巨大争议,学界对于环境公益诉讼原告资格的研究可谓孜孜不怠,总体研究方向为借鉴国外经验谈环境公益诉讼原告资格的扩张,此举显然超越了已有法律框架,需要漫长的修法来实现。而学界很少从环境诉权主体的视角并基于现有规范寻求方法,出现此种情况很大程度上是源于对环境诉权规范内涵的固定印象。纵观世界各国,被赋予提起环境公益诉讼原告资格的主要包括公民个人、社会组织、行政机关、检察机关甚至自然物本身,而我国立法逐步确定了环保公益组织和检察机关具有行使环境诉权的主体资格,极大增强了各界参与环境保护的积极性和主动性,但效果有限。从环境诉权主体视角判断环境公益诉讼原告资格,应考虑两方面问题:一是谁能成为行使环境诉权的主体;二是具备此种资格的原告达到何种标准或者履行何种程序才能成为合格的原告。此项判断在于充分发挥人民主体作用参与环境保护。

2.1.2 法定环境诉权主体范围的合规扩张

诉讼法中主要围绕“利害关系”判定原告资格,我国《民事诉讼法》第一百一十九条中的“直接利害关系”与《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的”,二者的规定都依据原告对于诉求是否享有利益展开,民事诉讼作为私益诉讼对原告资格的争议较小,而行政诉讼中被诉的行政行为会存在涉及公共利益的情形,对于原告资格的判断可谓言人人殊,包括司法实践已经确立的保护规范理论也难以获得普遍的认同。《行政诉讼法》第二条认定的行政诉讼原告资格标准难以把握,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》列举了可以认定为“与行政行为有利害关系”的六类情形。“保护规范理论”将前述“利害关系”理解为公法上的利害关系,将行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范是否要求行政机关考虑和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的标准。这解决了利害关系标准模糊性与司法确定性之间的矛盾,有利于强化对权利尤其是司法权利的保护。[10]这一理论虽然存在种种争议,但学者都表示应当在制度规则允许范围内提供法官在审判实践中判定原告资格更广阔的选择空间,行使实质意义的自由裁量权[11],这一难得的一致性观点为环境诉权主体合规扩张提供了重要借鉴意义。

回归环境诉权的视角,我国《民事诉讼法》规定“对污染环境此类损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”,进一步的立法确认了环境诉权的行使主体,“机关和有关组织”主要限于检察机关和环保公益组织,这回答了环境公益诉讼原告资格判断的第一个问题,即谁能成为行使环境诉权的主体。基于此借用保护规范理论在审判实践的运用和学界的相关观点回答第二个问题,即具有原告资格需达到何种标准或者履行何种程序才能成为合格原告。《环境保护法》对提起公益诉讼社会组织的标准进行了严格限制,检察机关则基本作为最后的环境诉权行使者出现,在满足一定标准之后,具有提起环境民事公益和环境行政公益诉讼的主体资格。依照保护规范理论,如果行政机关依照的行政实体法律需要考虑公民诉请保护的权利,那么便具备了公法上的利害关系,但由于立法对于环境诉权主体身份明确的规定,公民也不能基于此提起环境行政公益诉讼。从保护规范理论适用实践来看,除了更加明确法律规定的适用条件外,应通过制度设计或已有案例给予法院判定环境公益诉讼原告资格更广的裁量权。

在中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称“绿发会”)诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案中,一审、二审均未认定绿发会作为原告的资格,最高院再审审理肯定了其原告资格,从此案的裁判结果可以窥探人民法院对于环境公益诉讼原告资格判断享有自由裁量权,且判断时应当注重社会组织起诉事项与其宗旨的关联性特征,人民法院可以认定起诉事项与其宗旨相符的社会组织具有环境公益诉讼的原告资格。从此指导案例可知,人民法院在环境司法实践中应当充分运用自由裁量权逐渐扩大环境公益诉讼的原告资格范围,例如更加明确村民委员会行使环境诉权的主体资格,鼓励村民委员会更加积极地代表村民行使环境诉权,参与到环境治理之中。我国《村民委员会组织法》第八条第二款规定了村民委员会依照法律规定引导村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境,可以明确保护生态环境是法律为村委会确立的宗旨,并由此可以推导出环境诉权为村委会应有权利,当然对此权利也不能完全放任,而是在环境公益诉讼范围内界定村民委员会享有一定类型诉讼请求的诉权。[12]社会公益组织之所以能够被赋予这样的原告资格,包括村民委员会可以被尝试性地赋予,是因为本身的公益性特征和群众基础,检察机关亦是,当然,其履行的前置程序也是必要的,是对公民权利和行政权力的尊重。

2.1.3 法定环境诉权主体“诉讼代理人”的充当

当原告的资格和标准被严格限定之后,如何实现作为普通公民的环境诉权? 美国的环境公益诉讼原告范围相当广泛,除联邦政府以外的任何人、任何组织可以成为起诉主体,包括联邦政府在内的任何人、任何组织可以成为被告。那我国是否需要作出如此的规定? 有观点认为应当如此,并按照一定顺位确定主体资格序位。[13]但目前短期内很难修改法律,司法解释确立“弹性”标准也不能超越立法的实定标准,在这个前提之下,应将环境法的沟通与协调观念扩展到公民环境诉权的实现过程,建立公民和环保公益组织以及检察机关的沟通协调和衔接机制,让环保公益组织和检察机关成为公民环境诉权行使事实上的“诉讼代理人”。

当前,环境治理的主体责任体系与法律之间缺乏整合,出现了断裂问题,沟通与协调机制能为建立适应现代环境治理体系的法治实践提供理论支撑的工作[14],这样的机制延伸到环境司法环节,就要从法律保留原则出发,获得来自公民对于环境治理的积极参与。对于行政机关是否具备行使环境诉权的原告资格,学界、立法和司法实践莫衷一是。私以为,无论从行政权力的实现方式,还是行政权力的实质属性,完全没有赋予行政机关原告资格的必要,而是使其从权利与权力关系的重构角度,谋求不同利益诉求和不同价值取向的调和与兼容。环保公益组织接受民政部门的管理监督,在环保公益组织民主性建设中,应在法律规则层次允许的沟通与协调范围内,尊重社会团体自治,更加扩大社会公益组织的公众开放性,保证环保公益组织的民意基础。检察机关提起环境公益诉讼前,应通过一套沟通协调的程序机制听取受害主体和社会大众的意见和建议。我国尚未明确公民的环境诉权,很大程度上是基于可能导致滥诉的考虑,在避免这样的问题的同时,又要充分发挥公民保护环境的关键作用,最终保障公民环境权益,就要明晰社会环保公益组织和检察机关的“代理”资格,通过环保公益组织和检察机关让公民环境诉权得以实现。

2.2 环境诉权主体的生态恢复责任诉讼请求

2.2.1 生态和谐状态恢复责任诉讼请求的提出

诉权主体的可诉范围决定着法院的受案范围,同时影响着诉权主体诉讼请求的内容。环保公益组织和检察机关作为法定的环境诉权主体,其提起环境公益诉讼的可诉范围既统一又相对区分,环保公益组织可诉范围主要包括污染环境、破坏生态的行为,而检察机关则以生态环境和资源保护的相关违法行为为主要可诉范围,两者又集中表达为“污染环境、破坏自然资源、损害生态系统”的侵害行为。[15]从可诉范围的扩大,结合生态环境的公共利益属性,可知人们所追求的人与自然和谐相处要求的是绿色发展、和谐可持续的稳定状态。风险预防原则是环境法治的最基本原则,要求人类在通过获取和排放两种方式利用环境资源时,保持自然生态环境的和谐状态。环境公益诉讼本身的预防性和补救功能,使得环境诉权主体提起环境公益诉讼并不要求实际存在对环境的损害行为,而当有人破坏了这一和谐状态时,便要求其承担相应的环境法律责任。保持此种和谐状态,需要相关主体履行环境损害事实发生之前生态平衡维持的预防义务和损害事实发生之后的生态和谐状态的恢复责任。需要指出的是,学界有“生态恢复”和“生态修复”两种指称,但实际上二者的内涵是一致的,均表达出了采取积极有效措施和利用生态系统的自我恢复能力,使受到干扰或破坏的生态环境回归到和谐状态,实现可持续发展的意指,内涵的一致性并不会对诉权主体诉讼请求以及最后权益实现结果产生实质影响。

环境公益诉讼的诉讼请求是原告基于相关环境法律规范对责任主体提出的具体请求,传统诉讼法依据原告的诉讼请求将诉分类成了确认之诉、给付之诉和变更之诉,环境公益诉讼可以表现为三者的任何一种形态甚至是混合形态,但通常表现为给付之诉[16],既包括责任主体财物的给付,也囊括了行为的给付。环境诉权主体可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的责任,基于生态系统的整体利益,需要注重生态环境本身损害的救济转向责任主体生态环境恢复责任的承担。责任主体履行的生态恢复责任,不仅是针对某个具体的物品实现物理意义的形态或性状恢复,而是针对一个由多种环境要素组成的动态系统,是对被破坏的生态系统稳定、平衡状态的恢复。[17]

生态恢复是一种普遍的环境损害者应当承担的责任形式,学界没有对环境诉权主体提出这一诉讼请求进行过多的研究,而是主要围绕这一责任如何承担即责任承担的形式方式进行探究。生态恢复理念往往在环境刑事司法实践中被谈及的更多,特别是恢复性司法在环境污染犯罪领域的运用,但只有面向环境民事侵权、环境行政司法以及环境公益诉讼的全面延伸,才能有效地实现司法对生态环境全方位的保障功能。[18]生态恢复理念向司法实践的全面引入,能很好凭借环境诉权行使过程诉权主体诉讼请求的内容发生效果,使生态修复成为实施违法行为的行政机关、公民、法人和非法人组织承担的专门环境法律责任。《环境保护法》第六章专章规定了环境法律责任,谈到法律责任就无可避免地会涉及民事责任、刑事责任和行政责任,环境法律责任也要依靠三大责任表现出来,生态和谐状态的恢复责任是责任主体通过三大责任类型表现出来的环境责任。我国《民法典》第一千二百三十四条规定:“违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。”这肯定了环境诉权主体的生态恢复诉讼请求内容。当然,在《民法典》正式施行以前,生态恢复责任也可通过现有法律规范恢复原状责任的扩大解释得出,虽然二者内涵有重合之处,但在目标法益、判断标准、责任形式及实际效果上有着本质的区别[19]。即使如此,环境诉权行使过程中生态恢复责任的诉讼请求依然能够得到充分保障,因为这不影响责任主体最后环境责任的承担。

2.2.2 环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的共同生态恢复目标

生态恢复责任同生态环境损害赔偿制度改革紧密联系,生态环境损害赔偿制度的改革目标之一就是实现修复有效。生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼在诉讼主体、适用范围和程序规则上有明显差别,但二者的总体目标都是为了推进生态文明建设,应做好两种制度的衔接与贯通。最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2020 修正)明确了两类诉讼的衔接规则,一定程度上解决了由于规范缺位导致理论和实践出现困惑和乱象的问题,学界也同样基于不同理论对二者的衔接问题提出了各类解决方案,此处主要围绕两者的生态恢复共同目标进行讨论。司法实践中,倘若环境诉权主体提出的诉讼请求包含了责任主体的环境恢复责任,人民法院对此应当予以支持,但当人民政府同时提起了生态环境损害赔偿诉讼,该项诉求也仅限此诉求的权利,应当让位于人民政府。当环境公益诉讼程序和生态环境损害赔偿诉讼程序的启动时间不一时,应当中止环境公益诉讼的审理,待生态损害赔偿案件裁判后,依法对公益诉讼中未被涵盖的诉讼请求作出裁判。为保障责任主体环境恢复责任的完全落实,法院应通过司法裁判选择合适责任承担方式,明确生态恢复责任,在具体案件中对损害客体进行考察认定,用以区分可恢复和不可恢复两种状态。[20]对可恢复内容,责任主体应制定可恢复方案,并报人民法院核准,人民法院和省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)当作为可恢复方案执行的监督主体。对于不可恢复内容,环境恢复责任主体以“替代修复”模式承担相应责任,《民法典》的第一千二百三十四条和一千二百三十五条也肯定了“替代修复”模式作为损害生态环境责任者的责任承担形式。

3 结语

环境权是公民的一项基本权利,若要真正地将该权利予以落实,仍需各方面共同发力。[21]而环境诉权则是实现这一基本权利的重要制度保障,环境诉权被赋予以及行使都是以公众享有的环境权益受到侵害或者发生环境权益纠纷作为前提。不论认为环境诉权是环境权的子权利,还是环境权的救济途径,如果将环境诉权定位于环境公益诉讼制度内的诉权,就能在一定程度上有效避免学界存在的理论争议,因为此时环境的公共权益和私权益都能在现有法律框架得到充分保障,便不用再讨论单独建立环境诉讼制度的必要性。用环境诉权来专门指代环境公益诉权,并不否定环境私益诉权,只是基于现有的法律框架将其归入民事诉讼制度的范围,环境权仍为其提供实体权利基础。重新界定环境诉权概念之后,才能实现从现有规范出发,在法律规范内从环境诉权保障的视角不断完善环境公益诉讼制度,维护公众享有的环境权益,发挥环境公益诉讼制度的实效,推动绿色发展。