档案行政监督改革的方向和路径

阴志芳 秦 敏

(1.呼伦贝尔学院 内蒙古 海拉尔 021008； 2.内蒙古师范大学 内蒙古 呼和浩特 010022)

在“依法治国”战略实施的大背景下，贯彻依法治档方针，引领新时代档案发展。当前，我国档案行政监督主要依据《档案法》行使权利。档案行政监督管理，既是法律的要求、社会公众的需要，也是推动我国档案工作规范化、法制化发展的重要途径。从内容上看，档案行政监督包括对档案行政工作，国家机关和各级政府、社会组织处理档案事务，档案管理和监督。但随着档案业务领域多元化发展和档案管理方式的变化，档案行政监督也亟需改革。当前，我国档案行政监督还存在着监督主体缺乏、监督机制和程序不完善等问题，这也给我国档案行政监督改革的方向和路径提供了新的思考。如何更好地发挥档案行政监督的效力、充分贯彻《档案法》的法律精神、强化行政监督主体和客体的认识，应成为档案行政管理部门着力解决的问题。

一、档案行政监督概述

我国对档案行政监督的内容在总体上做岀了规定，但要做好档案行政的监察督促工作,必须要清楚具体操作内容。就我国目前的档案工作实际而言，档案行政监督具体内容是指以档案行政机关为监督主体对被监督客体所进行的行政监督。主要包括以下几个方面：

(一)对档案行政工作的监督

档案行政工作的监督，包括档案行政机关的内部监督和外部监督。内部监督就是对其自身各职能部门、工作者以及所属单位的监督；外部则包括对下级档案行政部门的监督。在一定意义上说，对档案行政工作的监督是纵向的监督。这种监督内容主要包括政治、业务和机关管理方面。

在政治方面，一看其是否认真贯彻执行党的路线、方针、政策；二看其是否认真贯彻执行相关法律、法规、规章；三看其是否加强思想政治工作，在档案工作的党性、政治原则和政治方向、专业方向和服务方向能否保持正确的坚持。

在业务方面，一看是否贯彻执行档案工作“统一领导、分级管理”的基本原则；二看是否将档案工作列入本单位工作规划；三看档案事业系统内部各方面是否和谐,与外部各有关方面的关系是否协调。

在机关管理方面，一看档案行政机关的枢纽部门是否工作有序；二看在人事管理方面是否正确贯彻我党的选拔任用干部政策，正确执行国家公务员和技术人员的有关政策；三看在财务管理方面是否有健全的财务制度，制度执行情况如何。

(二)对国家机关和各级政府、社会组织处理档案事务的监督

档案行政部门对同级国家机关、社会组织和下级党委、人民政府等进行检查，或向被监督客体通报其检查情况，提出意见和建议，为横向的监督。这种监督包括两方面，一是本地区、本部门、本单位的档案工作是否以法制建设为基础，并严格执行政策法规；二是档案工作的内部建设和外部工作条件。内部建设着重点在档案工作领导体制和管理体制是否理顺，档案工作所必需的机构和人员是否列入机构设置和人员编制方案，以及档案工作开展的物质条件是否列入财政预算；外部的工作条件则包括档案工作是否能够有效协调，档案工作人员是否参加与档案工作有关的业务活动的控制环节，比如在工程验收阶段、设备开箱过程、项目洽谈等环节。

(三)对档案管理工作的监督

1．对文件材料工作监督的重点着眼于本单位的文件材料管理的组织领导工作网络、组织形式、控制措施、工作计划和规章制度等能否与档案管理平稳衔接；文件材料的编制、制作材料与制作技术是否符合档案工作规范要求；文件的形成程序和规律是否与产生它的职能活动程序相符；文件材料的形成、积累、立卷和归档工作是否有章可循，对业务规范和规章制度的执行情况如何；在机构改革和产权转制过程中的文件材料管理是否齐全完整等。

2．对单位档案管理工作的监督主要是指档案业务工作的相关制度、标准是否建立健全并得到有效执行；各环节档案业务工作是否符合相关标准和要求。在收集环节着重其归档的完整率、准确率；在整理环节看其全宗内分类、案卷排列、编目、零散文件的整理、案卷调整等是否符合要求；在鉴定环节，看其归档案卷保管期限的检查与调整、期满档案的鉴定与销毁是否符合标准；在保管环节，看其档案上架排列与案卷排列是否一致，档案库房与装具管理、日常档案保护技术设施是否有利于档案的保存条件。

3．对档案开发与利用工作的监督。档案开发与利用涉及到多个主体，因此监督工作的内容和对象也较为繁杂。从对象上看主要包括三个方面：一是对单位档案利用的监督。这主要是单位档案利用工作有无相关制度、条件和组织落实情况如何，档案利用手续是否完善并且对于利用的效果、反馈有无完整的记录；二是对档案馆的监督。主要包括档案馆是否有开放利用档案制度，档案馆公布档案权限管理是否明晰，档案利用的环境条件及组织落实如何，公民利用档案的权利是否得到保障，开放利用档案的收费是否符合有关规定；三是对个人和集体所有档案的监督，监督重点在于对利用过程的监督。

二、档案行政执法监督存在的问题

(一)行政监督主体方面

表现在行政监督主体上的问题主要包括三个方面：一是执法监督主体不明确、不清晰，根据《档案执法监督检查工作暂行规定》对档案行政执法监督主体的规定，县级以上档案行政管理部门是监督执行档案法规的机关。但在实际工作情况中，由于区域间的不平衡性和档案管理体制的不完善，很多县级档案行政管理部门缺乏行政执法部门，这也导致行政监督主体缺位的情况；二是存在多头执法的情况。上文中提到，档案行政管理部门有权进行横向监督，既对同级国家机关、社会组织和下级党委、人民政府等进行检查。但从现行的运行机制上看，执法监督的客体也有权进行档案行政监督与处罚，如卫生部门、财务部门等都能够在本系统内进行档案行政监督。同时，又由于同级部门间的信息壁垒和沟通不畅，在执法监督中各自为政，容易出现重复监督与监督缺位的情况，大大降低了档案执法监督的效率。

(二)监督机制和程序方面

监督机制存在的问题主要包括内部和外部两个方面。内部监督主要表现为对同级部门的监督不力。档案行政执法的监督还要接受外部监督，包括人大、司法、社会和公众等；在所有外部监督中，人大应是最权威和最有效地监督，但由于缺乏明确的监督内容程序，人大更多的是扮演执法者的角色，监督职能被弱化；司法监督方面也缺乏监督内容，同时档案行政执法机关也缺乏接受司法监督的意识；在舆论监督方面，由于档案工作长期处于封闭管理的状态，产生的社会影响较小，新闻媒体对档案监督执法的情况也缺乏相应的报道，又由于档案工作具有滞后性，舆论监督能起到的作用极为有限；社会和公众的档案行政执法监督意识较为薄弱。一方面，除民生档案外社会大众的档案利用率较低，日常生活中接触到的档案种类和内容极为有限，在利用过程中发生的问题会直接向所属部门进行反馈；另一方面，传统档案的行政管理执法体制给公众留下了较为“神秘”的印象，公众不会监督、不知监督的情况普遍存在，这使得社会公众监督效果不佳。档案行政监督过程中“重实体、轻程序”的思想还普遍存在，现行法律、法规中对执法监督程序方面的规定不清晰、不完善，这使得在实际监督工作中缺乏正规、完善的程序指引，执法监督过程中的人为主观因素影响较大。

(三)执法监督环境方面

在内部环境上，档案工作者执法监督观念保守，执行力不强。从档案行政管理部门的领导到基层工作人员，对于档案执法监督的重视不够。在实际的监督工作中，档案行政执法存在着“刚性不足、柔性过度”的情况，这使得行政监督的效力弱化，久而久之就产生思想上的懈怠，认为档案行政监督工作可有可无。而对于行政相对人来说，执法监督的疏忽也导致他们置档案法律法规的威严性于不顾，在日常工作过中不照章办事；在外部环境上，社会档案意识还较为薄弱，民众对于《档案法》的知晓度不高，对自己在档案方面享有的权利和应尽的义务不够了解，更不知道运用《档案法》维护自身的合法权益。社会档案意识的缺失，既使得档案行政监督中社会公众监督的缺位，也使得档案行政监督缺乏良好的环境和群众基础。

三、我国档案行政监督改革的方向和路径

(一)完善档案立法，强化内部监督

1.着力加快档案行政监督相关法律法规“立改废”进程，解决不同层面行政法规相抵触的问题。对档案行政监督的主体问题进行明确的说明和规定，同时，重点关注相关法律法规的实施和执行情况，对于尚未建立行政监督队伍的档案管理部门加紧督促、实时追踪。理顺监督主体，首先要从立法层面进行。通过基层行政监督主体的落实情况来建议立法的质量。此外，还要建立常态化的持续改进制度，对于不适应当前档案行政监督实际情况与《宪法》冲突、实际执行可行性不强的法律法规及时的修改和补充。

2.针对重复监督和监督缺位的问题，应进一步理顺内部监督体制。首先应进一步明确各个监督主体的行政权力清单，让各个部门的监督权公开运行，同时也能够直观的了解各个垂直体系下的重复监督和监督缺位问题，提高监督和运作效率。在管理模式上，可改革探索垂直管理模式，即在不改变国家档案局归属的前提下，将各级档案局独立出来，行政标准统一的监督管理模式，同时在监督过程中还能够有效的避免地方政府和同级部门的干扰，真正的做到监督的公平公正。此外，这种管理模式还能够优化资源配置，有利于档案行政执法监督与其他工作的均衡发展。

(二)强化外部监督，完善监督程序

强化外部监督机制，要着力发挥人大、舆论和社会公众的监督作用。

1.强化人大监督作用。在很多情况下，档案行政监督与执法中通常与人大进行“联合执法”，借助人大的影响力来实现行政执法监督目的。在行政监督改革中，应强调人大的监督职能。人大应督促档案行政管理部门解决行政监督中发现的各项问题并持续追踪问题落实情况。在二者联合执法中，应明确职责划分，各司其职，分别当好自己的执法者、监督者角色。

2.在舆论监督方面，档案行政执法部门要转变工作风格，主动与媒体接触，不能单方面的封锁负面消息，而是要始终遵循真实性的原则，如实的展现行政监督的过程和情况。媒体应把握分寸，谨防“媒介审判”，要坚持自己的立场和原则，通过对典型案例的报道对个人和单位起到警示作用。

3.社会公众监督方面，一方面，社会公众要主动了解档案行政监督的相关知识，明确自身的权力和义务；另一方面，档案行政监督部门也要加强普法知识宣传，拉近与公众的距离。

监督程序的完善，要建立在立法和守法的基础上。档案行政监督部门应加强法治观念和程序意识，严格遵守相关法规和条例。在监督程序改革上，可尝试建立循环监督系统，形成监督闭环，对未解决的问题持续监督直至解决为止。最后，加强行政监督的效果评估，以监督效果为依据结合档案行政监督权力清单，发现档案行政监督工作的薄弱点和空白点。

(三) 增加干部考核评价内容，加强监督力度

在干部选拔任用和年度考核、任职考核、换届时，加强监督管理的基础环节，建立多维度考核体系。由于档案工作的滞后性，实时考核并不能完全体现档案管理工作情况，所以不仅在德、勤、绩、能、廉等方面对干部进行考核外，而且应增加档案工作的量化考核项，来完善干部考核评价机制，加强档案行政监督工作的力度。

(四)加强普法宣传，提高档案意识

对于外部监督缺失和档案行政监督不足的问题。首先，应加强档案行政监督普法宣传。普法宣传工作，要立足于社会公众的需求，将档案行政监督的法律知识与档案实际工作相结合，通过生动的案例展示和情景再现，让社会公众真正的了解档案行政监督工作的内容、价值和意义，进而将档案行政监督的场景延伸到公民的生活中，让社会公众认识到档案行政监督对其日常学习、生活和工作的深远影响和实际价值；其次，树立良好的公众形象。开展多渠道的宣传工作，融合线上线下模式，以电视、广播等传统媒体为平台开展科普性宣传，以微信、微博等新媒体为平台增强与公众的互动，拉近距离、消除神秘感。此外，加强与其他单位的合作，合力举办主题展览，发挥群众的主体传播作用，进一步扩大档案普法宣传的覆盖面和影响力。

公众档案意识的提高，要在档案利用中潜移默化的施加影响。在公众档案内容中尤其是加强关注大众自身相关利益的档案，要对档案利用的流程进行全面优化简化，突出利用服务的规范性和严谨性，进而提高档案行政管理部门的权威性。严格执法，对于行政执法中发现的违规行为，应落实严格的执法监督程序，办好典型案例，让行政相对人能够正确的认识到档案行政监督的权威性，促使其在工作中照章办事，遵守法规。