居民社区垃圾分类治理困境与创新路径

□文/张德阳 王泽萍 张慧颖 魏连成

（山东师范大学地理与环境学院山东·济南）

［提要］垃圾分类是当今城市生态文明建设的重要环节，对实现《联合国2030年可持续发展议程》具有重要意义。通过实地调研、问卷调查、深度访谈等方法，分析垃圾分类工作在政策、监管、宣传等方面存在的问题。基于此，研究提出撤桶并站、创新宣传、社区融合、志愿存储、信用积分、监管协会等促进居民参与垃圾分类的多主体联动治理新路径，为促进山东省垃圾分类可持续发展及垃圾分类的全国性推广提供借鉴。

一、引言

面对人类资源消费迅猛增长，中国作为世界资源消耗大国，探寻有效的可持续发展路径是当前亟须解决的问题。社区是一定地域范围内的人们基于共同的生活空间、共享的文化观念以及社会关系纽带所结合在一起的人类生活共同体。城市社区居民作为生活垃圾分类的责任主体，其垃圾分类行为决定了垃圾治理的成败。

城市生活垃圾分类治理是一项政府推动、城乡统筹、全民参与、各方协同推进的重要任务。因此，探究社区居民参与垃圾分类的治理困境，推动居民垃圾分类行为，构建垃圾分类行为长效引导机制，对于推进城市生态文明建设、促进生态文明治理体系与治理能力现代化至关重要。

二、居民社区垃圾分类研究进展

为建设美丽中国，垃圾分类政策已经全面实施，并在46个试点城市采取了强制措施。但是，垃圾分类的实施过程中也存在着很多问题。

杨雪锋等学者以全国8个试点城市为实例，提出了垃圾分类制度在实行过程中的几个问题，如垃圾分类制度仍然覆盖面较小，居民参与率低，有效分类率不高；公众方面存在着“高认知、低行动”的矛盾；垃圾分类管理机制运行的过程中，“投、集、运、处”彼此脱节等。孟小燕以厦门市为例，对我国生活垃圾分类工作的主要做法及典型经验进行梳理，剖析现阶段垃圾分类制度面临的主要问题，并提出相应的对策建议；康玲等对德国PET塑料瓶押金返还制和垃圾双轨回收系统进行研究；吕维霞、杜鹃基于公共管理视角，在回顾日本垃圾分类管理历史发展进程基础上，提出了日本的垃圾分类管理机制是以公民参与为中心、各利益相关主体有效参与的协同机制。

根据上述研究现状和发展动态，学者围绕垃圾分类存在问题和现状、居民垃圾分类行为和政策等方面展开了较为详细的理论与实证探索，并取得了一系列丰硕成果，但还缺乏创新性的垃圾分类政策制度。从已经出台的地方性法规来看，存在垃圾分类标准不统一、管理体系不完善、信用机制和奖惩制度尚不成熟等问题。研究中大部分是对垃圾分类收集模式方法的研究、健全垃圾分类法律法规的建议、对垃圾分类回收利用的研究。因此，亟须在目前垃圾分类制度基础上，构建符合垃圾分类现状的创新性制度。

三、居民垃圾分类行为治理困境分析

（一）政策落实不具体。完善的政策体系是城市居民生活垃圾分类的基础与保障，对促进国家生态文明建设有重要作用。目前，山东省各地垃圾分类相关政策体系中缺乏配套的组织机构，且尚未建立完善的监督管理机制，相应的经济调节手段和方法也近乎空白。同时，各地根据实际情况制定了相应分类标准，但各地标准差异较大，随着垃圾分类工作持续推进，分类标准随之改变，居民难以了解分类动态变化情况，进一步限制了居民的垃圾分类行为。

（二）公共服务不到位。政府对于垃圾分类工作所需的基本公共服务设施供给缺口严重，从而造成垃圾分类工作成效不显著，垃圾分类整体进展受阻。团队成员实地走访，多数社区内并未配备垃圾分类专用垃圾桶、四分类收集点、生活垃圾分类投放点等垃圾分类基础设施。此外，部分老旧小区垃圾分类回收桶与垃圾分类回收处理机器设备等投放量不足、空间布局的不合理等问题导致部分居民垃圾投放距离增加，严重影响了居民垃圾投放的便捷程度，降低了居民垃圾分类积极性，基本公共服务设施缺乏、垃圾投放点布局不合理等因素已经成为影响居民垃圾分类行为的重要因素之一。

（三）责任主体不明确。政府作为基层社会治理主要实施主体，承担着供给基本公共服务的重要职责，但尚未明确垃圾分类过程中监管、运输、宣传等工作责任主体，导致垃圾分类活动缺失保障，基本公共服务供给缺位。主体之间相互推诿，缺乏共同监管的合力，无法形成长期有效的良性管理机制，导致垃圾分类工作难以实施。一是政府对垃圾分类管理部门没有建立明确的责任主体制度。二是在社区环节，居委会与物业分工不明确，双方缺乏沟通交流，没有具体的管理责任制度。三是社区居民没有明确自己的主体责任，依赖其他群体的主导和监督进行垃圾分类，导致居民对垃圾分类没有主体意识。

（四）社区监管不充分。由于多数社区缺乏公共治理经验和监管动力，导致垃圾分类的开展存在监督失范、管理松散等问题。在调查过程中发现，社区基层环保人员管理尚有欠缺，难以做到监督全覆盖；许多社区存在缺失对垃圾分类成效的监督制度，依赖于居民的自觉；部分试点小区实行垃圾定时投放，但垃圾投放时间不合理，对居民投放垃圾造成影响；监管体系尚不健全，监管主体权责不明确，同样造成了社区监管困境。

（五）宣传教育不深入。当前对山东省垃圾分类重点地区的调查显示，政府宣传教育不到位仍是造成居民实施垃圾分类困难的原因之一。宣传短板问题主要突出表现在以下四个方面：一是垃圾分类缺乏持续深入的宣传教育机制；二是宣传工作侧重于垃圾分类重要性的介绍，缺少现身说法；三是分类宣传仍处于初级阶段，没有制度机制保障其发展，宣传力度和深度都不够；四是垃圾分类宣传教育主体之间未形成有效联动，宣传教育碎片化、单一化严重。

（六）社区融合待增进。社区作为居民主要的生活空间以及产生家庭垃圾的主要场所，社区居民的集体行为和自我组织能力成为社区垃圾分类治理的决定性力量。社区融合将影响社区信任，并将直接影响到邻里关系，进而影响垃圾分类成效。从国内垃圾分类经验来看，部分居民由于多种原因出现了“为分类而分类”、“假装在分类”的现象，有悖垃圾分类的初心，使居民社区信任感降低，社区融合推进缓慢。此外，随着工业化和城市化转型的进一步深入，居民对社区与街道参与感降低，最终导致居民垃圾分类“搭便车”现象突显。

四、山东省垃圾分类多主体联动治理路径

综合山东省多个地市社区居民垃圾分类治理困境，研究从社会管理学角度出发，创新性地提出了社区垃圾分类多主体联动治理模式。在政府相关部门的指导下，以社区为阵地，业委会、居委会以及相关社会组织在履行特定职能的同时相互协作，共同构建起垃圾分类信息反馈平台，并最终通过志愿服务活动对于平台所反馈的信息进行落实与解决。多主体共同协作的垃圾分类治理模式能够最大限度弥补各个环节存在的漏洞，进一步提高居民参与垃圾分类的行为。

社区垃圾分类多主体联动的治理模式聚焦居民的垃圾分类行为，以社区为主要阵地展开分类工作，由政府部门、居委会、物业、志愿管理小组、市场、监管协会六大责任主体实行多维联动以引导、激励居民的垃圾分类行为，保证垃圾分类工作的各个环节有序开展。

（一）推进社区撤桶并站，引入智能分类设施。一是合理规划投放点数量、位置及开放时间，社区根据小区空间布局和设计户数及原有垃圾房位置、便于投放、利于收运等因素，由街道社区、管理责任人和业主委员会共同商定。二是加强分类指导工作，在投放点开放时间段安排垃圾分类指导员，现场指导居民进行分类，对垃圾分类相关知识进行讲解，增强居民垃圾分类意识。三是创新智能垃圾分类设备，基于“互联网+技术”，利用物联网、大数据等手段开展信息采集、信息处理、数据分析、流向监测，改进传统垃圾桶。

（二）创新宣传教育机制，提高居民行为认知。一是遵循因时制宜原则，将垃圾分类的宣传教育融入到不同学段的学习生活中，针对不同年龄段人群的心理特征选择不同的宣传手段，力求提高全民环境责任感。二是基于因地制宜原则，将垃圾分类宣传根据地区特点进行分类教育，系统性阐释垃圾分类标准以及操作流程，形成垃圾分类知识网络。三是形成垃圾分类知识网络，在短期密集宣传的基础上，实现分类知识宣传常态化，环境保护教育持久化。

（三）创新志愿存储模式，开辟循环参与路径。一是政府注重党建引领，将垃圾分类工作与基层社会治理、住宅小区垃圾治理相结合，成立党员志愿者队伍，形成居委会、物业、志愿者等“多位一体”宣讲模式，提高居民垃圾分类意愿。二是设立垃圾分类信用积分制度，对居民采用奖惩结合的方法，规范居民垃圾分类行为。三是建立垃圾分类志愿服务时长存储模式，依据个人志愿服务时长存储相应志愿积分，将志愿服务时长与中小学课外活动等各类组织活动相联系，增强居民参与垃圾分类志愿服务的积极性。

（四）主导信用积分制度，推行阶梯收费办法。一是建立垃圾分类信用联动奖惩机制，以社区为主体与征信机构签订合作协议，制定山东省垃圾分类家庭信用积分细则，将居民的垃圾分类信用积分与多个领域相联系，营造出良好的社会信用环境。二是推行阶梯收费制度。社区设立评优机制，对各家庭的垃圾分类情况进行评估，并根据社区居民垃圾分类信用积分及居民志愿者时长设置垃圾处理费等级。三是完善物业管理体系，对各个物业公司的垃圾分类情况进行评估，并将考察评估结果作为物业公司投标的参考依据，强制各物业公司严格监控垃圾分类情况。

（五）针对社区属性特征，分类推行治理措施。由于城市内部不同社区属性特征各有差异，且居民行为特征不尽相同，对不同特征的社区实行个性化治理措施。一是在商品房社区开展多元化社区活动，发挥社区融合对垃圾分类的导向作用。二是重视老旧社区基础设施的配套与完善，政府注重加强对于老旧小区外在监管压力，引起居委会对于垃圾分类推行的重视，破解老旧社区“分类难”问题。三是发挥城中村社区中房东的管理效能，城中村社区治理难度大，在分类政策推行过程中，注重发挥社区的属地管理职责，社区应健全工作机制，发挥社区网格员的工作能动性，通过宣传等手段助力相关主体责任意识的提高。四是在产业型社区开创社区-物业-企业多维宣传模式，同时落实此类社区中垃圾分类成果红黑榜公示制度，助推在群体中形成良好的分类积极性。

五、结语

全球资源危机的到来，使得如何平衡经济的高速发展和生态保护环境之间的关系成为研究热点，探究社区居民参与垃圾分类的行为治理困境及对策有助于为可持续绿色发展助力。本文通过对垃圾分类治理困境进行分析，创新治理路径，以期为垃圾分类的全国性推广提供可借鉴的新思路。