面向可持续发展的转型创新政策：理论与中国实践

杨欣萌，何光喜

(1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038;2.南开大学经济与社会发展研究院，天津 300071)

创新在明显改善人们生活质量与方式的同时，也产生了一系列的社会、环境问题，成为可持续发展必须面对的问题。这些问题无法通过进一步的创新解决，因此，必须寻求相应的科技政策给予支持。但是，“对症下药”式的创新政策解决上述问题日渐式微，新的行之有效的政策工具和治理手段尚未形成[1]。联合国倡导通过 “转型创新”来实现经济、社会和环境的可持续发展。那么，如何形成能够应对社会、环境问题，促进科技和社会协同演化以支撑可持续发展的转型创新政策，成为当前创新政策制定、实现面临的最主要问题。

基于社会-技术理论的创新政策框架介绍转型创新政策及其国外实践。本文尝试探讨我国建立面向可持续发展的创新政策实践，以创新政策的三个框架视角梳理我国的创新政策演变及当前趋势，并以转型创新政策视角解析新近的创新政策实践，总结我国面向可持续发展的转型创新实践类型及其面临的关键政策议题。

1 转型创新政策及国外实践

为了更好地实现创新支撑可持续发展，学者对创新政策在其中的作用进行了广泛探讨。Schot等从历史和发展的视角对创新政策演变进行了总结，提出创新政策的三个框架[2]，如表1所示。

表1 转型创新政策的三个框架

框架1和框架2均以创新的 “正外部性”为前提，认为科技进步必将带来经济增长。基于 “发明—创新—扩散”线性逻辑的框架1认为，创新政策的核心是增加基础研究投入和供给。框架2以 “创新链模式”取代 “线性模式”，认为创新政策的核心是要提升国家或区域的创新体系能力，产学研网络、产业集群和区域创新体系等成为重要的政策方向。在框架1和框架2下，创新带来经济增长的同时还导致 “市场失灵”和 “系统失灵”，社会、环境问题也逐渐成为创新驱动发展的掣肘。

所谓转型，是指框架3对创新理解的转型。框架3以创新的 “负外部性”为前提，认为创新本身和干预政策并非是中立的，倡导以系统性思路容纳创新的选择标准和所有的创新成果。其次，框架3的转型之处还在于其将可持续发展作为创新目标，认为经济增长不应该是创新的唯一目标，创新首先要解决当下的社会、环境问题，应将公共福利和环境清洁放置于比经济增长和商业机会更加重要的位置。转型是长期的、复杂的、开放的，涉及多个利益相关者的过程。新兴的创新政策范式形成是微观层的技术利基 (niche)、中观层社会-技术体制 (system)和宏观层大景境 (landscape)三个层面各自内部变化和互动的结果[3]。也就是说，新兴的创新政策首先应在微观层面为有利于可持续发展但尚处于市场边缘的创新成果创造利基空间，边缘创新孵化成活后，通过一系列的试验、评估、学习，以国家实施具体项目的形式平等地与现有主导范式互动[4]。随着更加多元的创新主体和创新网络参与，逐步推动中观层社会-技术系统的转型，进而推动宏观景境缓慢转变，最终实现整个社会以较高效率实现可持续发展的目标。

近年来，国际上转型创新国家越来越多地鼓励社区自上而下的 “自我试验”，越来越多的创业文化营造试验、生活实验室等是最明显的体现。按试验对创新政策的作用与结果，国际上把试验总结为5种模式：随机控制试验，政策工具和政策过程试验，创造政策空间的试验，支撑、连接和评估的社会试验和试验的治理文化生成[5]。这5种模式在试验过程中重叠或互补，政策制定者可能会在不同的试验阶段使用不同的模式。除了随机控制试验外，其他4种试验模式被一些国家证实在推进可持续发展过程中发挥了一些作用。比如，芬兰、哥伦比亚和挪威自下而上的城市生活实验室为一些新的创新行动者、政府组织等提供参与创新的试验平台；瑞典、挪威等就创新资助的调整由国家规划部门组织创新政策实验室进行试验。

总体来说，人们对当下整个创新系统认识还不够清楚，如何建立转型创新政策也是模糊的。目前，许多国家或地区现有的创新政策体系和结构仍有利于传统的研发筹资方式。创新政策制定者可以通过发起、支持、动员或评估一些社会实验，为决策提供信息、启动社会学习过程、开发替代路径和制定理想的未来，以更好地参与可持续转型社会实验过程。

2 中国创新政策演变与当前趋势

以创新政策的三个框架梳理我国的创新政策演变，发现新中国成立后至1980年代科技体制改革期间主要以框架1为主，20世纪90年代末期开始了以框架2为主的国家创新体系，以及当前逐渐显现的以框架3为主的转型创新政策趋势。

2.1 以框架1为主的科技体制改革

新中国成立后，我国沿袭了苏联计划经济体系下的科技体系，即企业、高校和科研院所相互独立，以计划手段下达研究任务，带动技术应用和转移。其突出特点是带来 “科技与经济两张皮”的现象，且科研机构和科研人员缺乏足够的动力和积极性[6]。鉴于此，1980年代，我国展开了以框架1为主的科技体制改革，此后政策的重点是 “放活科研机构、放活科技人员”和 “稳住一头、放开一片”。国家通过加大R&D投入稳住科研机构，另一方面通过给予税收减免、知识产权保护、科技成果转化等政策工具鼓励开展以市场为导向的产业化活动。据统计，有数百家中央政府部门开发类科研院所通过企业化转制直接成为市场竞争主体。

以框架1为主的科技体制改革目的是通过增加R&D供给促进科技成果转化。科技与市场两个子系统逐步协同演化， “科技与经济两张皮”的状况有了根本改变。但是，其带来的问题是国家宏观科技管理体系尚未形成，科技资助分散管理，科技政策和计划项目的联系性和协调性较差。

2.2 以框架2为主的国家创新体系建设

为了解决上述问题，我国从20世纪90年代末开始以来的创新政策主要着眼于完善国家创新体系建设。2006年 《国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006—2020年)》为我国全面展开以框架2为主的国家创新体系建设提供了体制保障。这一时期的政策工具主要是通过政策优惠提升各种创新主体的创新能力，推进高校、科研院所合作模式改革，强化创新主体的网络联系；推进科技成果转化和人才队伍建设，进一步完善创新治理机制。

目前，我国已经形成以企业为主体的创新体系，以及涵盖创新要素、创新主体、创新网络、产业创新、区域创新和创新环境等的创新政策体系[7]。同时，在以框架2为主的国家创新体系建设时期，我国还进一步加大了R&D经费投入量。据统计，我国R&D经费投入量和占GDP比例呈逐年上升趋势，2019年R&D投入首次突破2万亿元。这主要是因为我国仍然处于 “追赶”发展期，经济建设在相当长时期内仍将是各项工作的中心任务。因此以框架1、框架2为代表的创新政策框架仍将是未来一段时期内我国创新政策的主流。但近年来，我国也兴起了一些创新服务社会和环境可持续发展的实践，创新服务可持续发展的政策导向更加明显。

2.3 面向可持续发展的转型创新政策趋势

自党的十八大创新驱动发展战略提出以来 (2012年)，我国现阶段的创新政策探索开始直接以促进可持续发展为目标，这在理念和实践上与转型创新政策 “防范科技创新的负外部性、有效指向可持续发展和应对社会问题”相吻合。

创新驱动发展的目标从单纯的经济发展向 “五位一体”的全面发展转变，创新的内涵趋向全面。创新政策理念由创新系统向创新生态系统 “升级”，强调用户需求，以及产、学、研、用 “四螺旋”关系为核心，以创新 “生态”营造为重点[8]。

科技创新支撑民生和可持续发展成为最重要的政策着力点之一，创新政策试验空间是最主要的政策工具之一。目前我国共有6个国家可持续发展议程创新示范区和189个国家可持续发展实验区，着力探索以创新为核心的可持续发展问题系统解决方案。此外， “双创示范基地”和 “众创空间”等也成为重要的政策实施平台和政策工具，这为支持鼓励弱势群体的创新创业以及支持农村和偏远落后地区的发展等方面取得了重大成就。这些创新政策和社会实验的探索虽然不能完全符合框架3对创新模式彻底转型和社会-技术系统自身的创新，但是很多政策实践是对既有创新体系的进一步完善，也是对创新活动新趋势、新特点的反应和推进。

3 转型创新政策视角下的中国创新实践

转型创新政策被视为一种新兴的政策范式，表示其并非完全取代早期的创新政策，而是存在重叠。为了以更加结构化的方式比较我国新近发生的创新实践，本文基于创新政策的两个维度构建分析框架，如表2所示。创新实践的两个维度分别是创新目标和创新驱动主体。创新实践目标包括经济目标和社会目标：经济目标是指创新能够刺激经济增长，促进消费和就业；社会目标则是指应对环境挑战、消除贫困和不平等，动员所有行动者创新等。创新驱动主体包括政府自上而下的驱动和基于社会需求的驱动。

表2 转型创新政策视角下的中国新兴创新实践

3.1 类型一：政府驱动的产业发展

这类案例的特点是：政府自上而下推动的技术和商业模式的协同创新，政府推动至关重要。其主要目的是发展国家或地方经济或提高清洁能源产业的竞争力，但在此过程中又表现出较强的社会或可持续发展的意涵。

(1) 案例1：光伏新能源产业。以光伏为代表的新能源产业一方面被认为是低排放、环境友好的产业选择，另一方面也被认为是发展中国家在能源领域实现 “弯道超车”、实现能源产业竞争力提升的重要产业[10]，因而得到从中央到地方政府的大力支持。光伏产业主要由中央政府借制度优势组织多部门协调，实现了有命必达、全国铺开的行政效率，同时依靠资源分配、行动激励等手段推动市场、鼓励企业共同推动参与。以青海省共和县光伏产业园为例，由国家电力投资集团引进企业建立光伏发电产业园区，开展光伏生态产业种植和光伏支架型研究试验等工作，形成 “牧光结合”模式。

在组合政策推动之下，我国光伏产业发展态势良好。光伏发电对我国居民贡献率由2014年的0.45%提升到2018年的2.5%， “光伏+”产业电动汽车、新能源汽车产销量和保有量均占世界50%以上。政府在新能源等战略性新兴产业的发展中扮演了重要角色，这也是本文把光伏产业发展视作自上而下、由政府驱动案例的原因所在。这并非否认企业和市场在该产业发展中的主导性和基础性作用，但在支持此类产业发展的过程中，政府更容易、也更有可能引入社会发展目标。中央政府在光伏产业 “科技+生态”共赢之下追加社会效益，在全国各地推进光伏扶贫。根据地方资金摊派方式不同，光伏扶贫探索出了 “金寨模式”和 “桑珠孜模式”[11]，即由地方政府、企业和用户共同出资购买光伏设备，但设备产权及发电量归贫困户。贫困户通过 “自发自用，多余上网”获得收益。截至2019年底，全国407万贫困户通过光伏扶贫获得稳定收益，涉及光伏扶贫规模1910万千瓦。

(2) 关键政策议题。

一是不同政府部门和各类政策目标的协调问题。光伏产业相关的政策设计经历了一个从基于行业策略到系统策略的学习过程，在这个过程中，如何协调不同层级、不同部门兼顾经济和社会发展目标，成为一个关键的政策问题。有研究证实各级政府参与对工业发展的考虑可能超过对社会发展的考虑，也可能存在一些时期或某些地区对社会发展的考虑超过对产业市场竞争力的考虑，这会带来产业本身的市场竞争力和经济可持续问题。因此，在强调我国制度优势的同时，也应给予地方性的社会实验空间保护。

二是产业本身发展的经济可持续性问题。在传统能源仍然占据主导范式的市场，新能源产业离开政府扶持是否可持续也成为重要政策议题。2019年有研究证实我国344个城市的工商业光伏系统能够以低于电网供电的成本发电，其中22%的城市并网光伏发电系统的发电成本也低于煤电[12]，这意味着光伏发电已经具备相当的市场竞争力。但是，财政补贴退坡或取消补贴后，弃光率又随之提升。因此，光伏产业发展的可持续性仍然是未知数。

三是终端用户和公众参与问题。创新产品的终端用户也应在创新中深度学习，从而对可能选择的发展路径做出更符合实际需求的修订。国外有研究证实基层社区是最容易被忽视的创新场所[13]，这主要是因为目前的创新是从供给端而不是需求端出发，这种情况在我国也存在。在推进光伏扶贫过程时，受助农户或社区是否需要以及对当地环境的影响等问题，是否充分吸纳了利益相关方的意见。除此之外，对具体项目的实施效果进行独立的第三方评估，并根据评估结果及时调整相关政策亦非常重要。

3.2 类型二：政府推动的社会发展

这类案例的特点是：由政府自上而下推动实施，目标是推动创新惠民和社会可持续发展，而非单纯的经济增长或产业发展。作为典型的 “大政府”国家，我国有很多此类实践案例。比如，截至2017年，几乎所有自然村都已经通了电话，通有线电视、硬化路、客运班车和宽带的自然村比例分别是86.5%、81.1%、51.2%和71.0%[14]，这对消除贫困有极大的助力，2019年农村贫困发生率下降至0.6%。除此之外，科技支撑社会发展的作用亦十分突出。国家科技支撑计划2008—2012年民生经费投入占总经费的40%。当前的13个国家重大科技专项中，社会民生领域项目占了6个。 “科技惠民计划”推动基层开展先进技术成果的转化应用、综合集成和示范应用取得了突出成绩。

(1) 案例2：科技特派员制度。 “大国小农”是我国基本国情，小农户对接大市场是我国长期存在的困难。科技特派员制度是我国政府启动农业技术培育农村市场、促进农村弱势群体发展的制度创新。目前，科技特派员制度在政府推动下全国推行已有20年，习近平总书记指出这一制度让 “广大农民有了更多获得感、幸福感”。

29世纪90年代，农民 “丰产歉收”，农村经济发展甚微。1998年，百年不遇特大洪灾袭击福建省，南平市是受灾最严重的地区之一。洪灾引发滑坡、泥石流等自然灾害加剧了农业、农村的损失。为了给予受灾农民帮助，提升农村市场内生动能，福建省南平市1999年选派首批225名科技特派员到215个行政村提供农业科技服务[15-16]。科技工作人员进驻农村，为农民提供科技咨询服务，有效地改善了下派村的农业结构。据统计，科技特派员下派村当年粮食作物与经济作物比例调到15∶85，特色种养殖业在农业中比例由52.2%提升到75.1%，销售率由下派前50%提高到70%。农民收入提高，农产品销售难问题得到一定程序的缓解。2000年，南平市科技特派员建立经济利益共同体155个，项目总投资3348万元，其中科技特派员个人投资190.35万元，创产值5822万元，科技特派员当年获利润151.23万元[17-18]。

2004年以来，国家部委联合推出组合政策在全国推行该科技特派员制度，见表3。科技特派员制度由在西部贫困地区推行向东部发达地区推广，从 “南平经验”一枝独秀到 “宁夏模式” “浙江模式”和 “广东模式”等遍地花开。科技特派员服务范围日趋丰富，由科技服务转向综合服务，从支持农民创业、参与农民创业到带头创业。目前，全国23个省267个县开展了试点工作，科技特派员规模不断扩大。截至2020年，全国共有90万科技特派员服务6500万农民，如图1所示，平均每年转化示范2.62万项先进技术，在特色种养、农产品精深加工、乡村文旅等方面培育了兴农富民的乡村产业[19]。

图1 科技特派员及其服务人群数量 (2005—2019年)

表3 科技特派员全国性政策一览表

(2)关键政策议题。政府举力推进脱贫攻坚、缓解城乡收入不平等，是创新服务可持续发展的理想路径，但对社会项目执行情况更是考验发展理念和制度优势的深度话题。

一是中央与地方政府协调问题。在经济领域行之有效的 “政治锦标赛”模式，移植到框架3关注的社会发展领域同样有效。不论从创新政策设计上还是政策执行过程中，中央与地方的协调与平衡是必须要考虑的。中央政府要为地方政府试验留足空间，地方政府也要基于自身的资源禀赋与创新条件进行探索与实验。

（1）液相色谱条件：Agilent 1200 G1312B高效液相色谱仪；4000 Q TRAP型三重四级杆-离子肼离子肼质谱；XbridgeTM-C18色谱柱（250 mm×4.6 mm，5 μm）；填充剂为十八烷基硅烷键合硅胶；流动相为乙腈-1%氨水溶液，梯度洗脱：0～45 min，15%～60%乙腈；45～55 min，60%乙腈；柱温25 ℃；体积流量1 mL/min，检测波长230 nm；进样量5 μL。理论塔板数按乌头碱计算不低于6 500。

二是创新的社会效益评估问题。技术预测在我国也已成为重要的政策工具，2017年科技组织近千名科技专家对14个领域 (行业)的技术发展前景进行预测，最终遴选出280项领域关键技术。但是，我国尚没有形成完善的社会效益评估指标与体系，目前鲜少有针对创新的社会效益评估，且评估专家也主要还是科技界专家。

三是社区与公众参与问题。与政府推进的经济项目一样，社会项目的最终受益者也是社区与公众。但是，目前我国社区与公众的创新实践参与度很低，其中包括创新政策制定的参与，如何进一步引导公众参与创新及其政策制定是目前亟待解决的问题。

3.3 类型三： “互联网+”双创

“双创”战略是我国重大的模式转型。近年来，互联网的快速发展促进了以数字经济、网络经济为代表的新经济、新业态的发展。 “互联网+”创新、创业成为解决民生 “痛点”问题的重要方式。

(1) “直播带货”。以短视频、直播为主要方式的社交电商模式正在成为互联网市场的新增量。拼多多、淘宝直播、抖音和快手等平台很快成为农民、贫困人口和弱势群体聚集地， “互联网+”科技平台基于消费者的社会网络进行了更具包容性的商业模式创新。

快手科技目前是我国拥有最多用户体量的平台之一，该平台把互联网上的 “注意力”作为核心资源，引入基尼系数的算法，把95%的 “注意力”分发给普通人群、5%分发给爆款视频。实际上，这是赋予低收入人群 “被看见”的机会，实现互联网下沉。低收入者在 “注意”之下通过短视频、直播卖货创业实现 “流量变现”。如表4所示，原本占有较少创业资源的贫困县低收入者，借助互联网平台实现了从失业到创业的转变。 “直播”展示了农产品采摘和包装的真实场景，实现了由单向购买向双向有温度的互动交流，在农村与发达城市消费者之间建立了长期稳定的基于信任的买卖关系，形成 “巢状市场”[20]的利基。据统计，2018年快手平台帮助贫困地区115万人销售商品，销售额约193亿元，其中有30%的卖家是建档立卡贫困户。贫困地区卖家中有82%表示通过快手卖货使家庭生活有了改善，其中35%有了很大的改善[21]。但是，由于学习成本很低，运作监管、互联网内容审核机制尚不完善，文化水平低的用户在平台上分享的内容可能并不恰当。直播卖货也有可能是有危险的、并未获得工商许可生产、对其他产品品牌有侵权或根本没有品牌的产品，这也给互联网平台带来一些争议。

表4 快手平台创业者代表情况一览表

(2)关键政策议题。

一是新的创新政策要有调试期。 “互联网+”经济正以超前的速度迅猛发展，但是相应的创新治理制度尚未形成。新的创新政策从制定到实施要有一定的调试空间和时间，创新政策制定者应该建立有效但相对 “宽容”的规制，鼓励和保护利基。

三是创新政策应鼓励企业作为创新主体承担社会责任。企业作为最主要的创新主体，其承担的社会责任与创新本身同样重要，创新政策应给予鼓励。同时，创新政策要注重培育 “普惠创新” “科技向善”的价值观。

3.4 类型四：自下而上的社会发展

这类案例主要是由社会企业、NGO和草根组织自下而上推动的，其目标是弥补政府和市场的不足，提供居民所需的社会服务、公共服务，为人民和其他各类组织提供更好的生存环境和发展机会。

(1) “蚂蚁森林”环保项目。2016年，阿里巴巴公益部以 “线上金融+线下公益”的方式推出 “蚂蚁森林”环保项目，目标是推进荒漠化治理的可持续发展任务。该项目以支付宝用户通过减少碳排放量的行为积累绿色能量，比如步行或公共交通、线上支付代替纸币交易等，每个用户每天 “收取”绿色能量来保护虚拟树。蚂蚁金服和其他一些NGO组织将平台上的虚拟树变现，在荒漠化地区种上相应数量、品种的真树。截至2019年4月，共有5亿个支付宝用户参与了此项目，绿色生态环保的理念得到推广。该项目累计在内蒙古、甘肃等省份种、养真树超过1亿棵，累计创造出33万人次的绿色就业岗位，带动7400多万用户守护4个国家级贫困县的13万亩保护地，实现劳务增收近5000万元，为我国生态治理实现可参与、可借鉴、可持续的可能路径。但是，我国社会组织总体上经济效益甚微。2016年全国社会组织增加值总量2789亿元，占当年GDP的0.37%，占第三产业增加值的0.73%。而同年全国社会组织总支出达6373亿元，占当年GDP的0.86%，第三产业增加值的1.66%[22]。与西方国家相比，我国的公民社会发展仍然不够发达。截至2018年底，我国在民政部门注册登记的社会组织仅有81.7万个，其中包括超10%的非活性社会组织。

(2) 相关政策议题。

一是创新政策如何激励社会组织创新。在我国体制下，自下而上的社会组织创新力量经常被忽视。目前已有地方政府开始将社会组织视为重要的社会创新主体之一，通过创新政策和立法确规来推动社会组织创新。比如，给予社会组织创新专项资金，社会组织优先承接政府购买服务项目或委托项目等。但是，这样带来的负面影响是社会组织为政府 “打工”，其独立创新能力依然被忽视。

二是尚未形成科学的社会效益评估政策体系。如何计算社会效益，是创新政策一直以来想衡量但又难以衡量的课题。因此，期望通过建立经济社会的理论框架或研究指标，借鉴国外的实践经验，推出科学的、更加量化社会效益的方法。

三是积极引导公众参与，推动公民科学。旨在推动社会发展的创新政策也应与促进经济发展的创新政策一样相对灵活，并能进行及时、有效的政策调整，倡导公众参与，为民间社会创新形成提供良好的土壤。

4 结论与讨论

经分析，框架1、框架2、框架3之间不是线性发展和替代的关系，而是相互补充的关系。采取何种框架下的创新政策与一个国家的发展阶段有关，过去40年政府在巨大的社会转型中探索出一条与中国社会经济体制密切相关、特点鲜明的创新政策模式。总体说来，我国在不同的发展阶段会出现以某个框架为主的创新政策模式。比如，基础研究创新能力不足对创新驱动发展战略的制约作用日益突出，框架1政策就成为政策优先项。当我国面临的最主要挑战是创新与社会协调发展的问题时，完善国家创新体系的框架2政策成为当务之急。面向可持续发展的框架3转型创新政策实践一直存在，但在过去，始终不是创新政策中最重要的部分。随着新发展理念的确立，框架3政策在中国将越来越重要。

1978年改革开放以后，中国逐渐形成一套完全不同于西方国家的被称作 “社会主义市场经济体制”的经济发展模式，其特点是把强有力的政府宏观调控与活跃的市场资源配置相结合。从前述转型创新实践案例中可以看到，这种模式同样反映在社会发展和转型创新实践中：国家在对社会民生领域的创新进行战略部署和直接支持的同时，还通过推动 “双创”等方式发挥市场的作用，推动以数字经济、网络经济为代表的新经济、新业态在转型创新探索中发挥根本性作用。中国的案例表明，以科技创新促进社会民生发展，最基本的经验是有效的政府治理与活跃的市场经济相结合：一方面，以政府主导的规划部署、政策支持、创新投入和基础设施建设，为依靠市场力量解决社会民生问题提供前提条件和导向；另一方面，自下而上的活跃的市场创新，为全面促进社会民生发展提供了无限的想象力和可能性。具体而言，中国的转型创新实践表现出以下特点：

一是中央政府发挥着引领性的作用。与西方国家相比，政府、特别是中央政府在中国社会经济发展过程中扮演的角色更加重要。在推动社会-技术系统转型、推动创新更多转向服务社会和可持续发展方面同样如此。这种转型首先有赖于中央政府在发展理念的转型，继而体现在发展的顶层设计、规划和导向上。中央政府通过调整对部门和地方政府的激励和评价导向，如正在制定中的高质量发展指标、绿色GDP指标等，引导部门和地方政府从只围绕经济发展 (以GDP增速为核心)的竞争向面向更宽泛的发展的竞争转型。

二是积极活跃的地方试验和学习。地方政府之间的 “政治锦标赛”，被认为是改革开放后中国地方经济成功的重要经验，这一模式移植到社会发展领域可能同样有效。因此，中央政府在顶层设计和决策时一般尽量充分发挥地方的积极性和自主性，在政策上为地方探索留出足够的空间。中国改革的另一重要经验是 “摸着石头过河”，中央政府鼓励地方政府在改革和体制机制创新方面的尝试，并把成功经验通过学习、推广等方式扩散至全国。例如，前述类型二案例中的 “科技特派员”制度，就是由福建南平市首创，在被证明有效的前提下经由中央倡导、各地积极学习扩散。近年来，中央政府一般要求 “重大改革在地方先行先试”， “试验”的方法被普遍应用在创新政策领域，这为各种创新利基的产生、培育和成长扩散创造了条件。2018年，为了落实联合国可持续发展议程，国务院先后批复同意深圳、太原、桂林、郴州、临沧、承德等城市建设国家可持续发展议程创新示范区，根据各地不同特征探索以科技为核心的可持续发展问题的系统解决方案。

三是强有力的公共组织体系发挥着关键性的作用。如类型一、类型二实践案例所示，在很多 “市场失灵”的社会发展领域，各级政府常常依赖国有企业、公立大学、科研院所和基层社区，承担起包括扶贫、环保等在内的可持续发展社会责任。这些组织在中国为数众多，也拥有非常可观的经济资源；与私人部门的各类企业相比，他们在 “利润”不太明显的情况下，更容易接受政府的动员，在探索创新驱动社会发展方面发挥关键性的作用。

四是市场化力量正在发挥越来越活跃和主导性的作用。类型三、类型四的案例显示，活跃的市场力量产生的各种 “创新利基”更加多样性，并表现出更能够在 “量大面广”的层面上解决社会问题的强大潜力。中国政府一直坚持要在各个方面发挥市场作为基础性资源配置方式的作用，在社会发展领域同样如此。与对各类公共组织采取的直接动员方式不同，政府在鼓励市场化力量参与解决社会问题方面的做法主要有：一是在宏观政策层次上创造更加宽松的创新创业环境，让各类新企业、新经济形态更繁荣地生长出来；二是通过奖励、表扬、政治赞许等方式鼓励引导企业积极参与，如新经济企业 “拼多多”刚刚获得全国脱贫攻坚奖 “组织创新奖”；三是直接购买服务。

五是积极探索多元化的政策工具。除了前面已经提到的转变对各级政府的考核评价导向、在地方设立各种 “创新试验/示范区”等政策工具外，项目资助也是重要的政策工具。例如，在案例一中，许多新能源产业发展之初得到了产业项目的支持。此外，还有大量类似的发展项目，一般与扶贫和落后地区的经济发展结合起来。公共基础设施建设先行是中国此类项目的一个重要特点，许多项目致力于发展地方的公共基础设施 (如交通、通信、教育、医疗、卫生等)。在科技领域，近年来支持社会发展领域的研发经费已经占到国家科技计划项目的40%左右。