基于政府行为视角的中央财政草原生态保护补助奖励政策效果研究

韩凤芹 李 丹

一、引言

党中央、国务院一直高度重视生态环境保护工作，2016—2018年中央财政生态环保相关支出规模累计安排10 764亿元，约占中央财政一般公共预算支出的12%。生态补偿成为在森林、草原、流域、湿地等领域进行生态治理的主要手段，2016—2018年中央财政生态补偿相关支出累计安排5 763亿元，其中草原生态补助奖励资金560亿元(刘昆，2019[1])，约占中央财政生态补偿金额的10%。

草原生态保护补助奖励机制包括禁牧休牧和草畜平衡，“禁牧休牧”是指对严重退化草场实施禁牧封育或季节性休牧，“草畜平衡”是指政府以牧户草场面积及产草量为依据，控制牲畜数量。2003—2010年，国家只对禁牧牧户发放资金补偿，而对于“草畜平衡”并无资金补偿。2011年后将“草畜平衡”纳入补助奖励范围，以“奖励”的形式发放给牧户，在全国13个省份的578个县、68个兵团团场和11个农垦牧场的草原实施禁牧封育和草畜平衡管理(农业部，2011[2])。2011—2015年，禁牧补偿标准为6元/亩，“草畜平衡”补助奖励标准为1.5元/亩，2016年后分别提高到7.5元/亩和2.5元/亩。加上生产性补贴、牧民就业转移等资金投入，中央财政支持草原生态保护补助奖励资金的总额逐年增加，从2011年的136亿元增至2018年的187.6亿元。

在财政支出普遍要求提质增效的背景下，草原生态补助奖励政策的实施效果被广泛关注，很多机构和学者围绕该政策实施的生态、经济和社会效益开展大量研究工作。在生态效益评价方面，不同地区的自然、气候条件和放牧情况有很大区别，评价结果存在较大差异。……