危机治理中常见政策工具与运用策略研究

李新仓　陈彩红

摘 要：当前，我国社会治理领域矛盾错综复杂、突发易变，为新时代政府危机治理和社会治理带来了新挑战。如何有效治理危机是对政府危机治理能力的重要考验。政策工具是政府危机治理的手段和途径，优化选择和精准运用政策工具是政府应对危机治理的新场域。在危机治理中，为提高政府危机治理的整体效能，积极发挥政策工具的社会治理功能，并根据危机事件呈现的阶段性特征和规律，在危机治理舒缓阶段、准备阶段、回应阶段、恢复阶段优化组合政策工具，精准应对危机事件，實现危机治理的共建共治共享。

关键词：危机管理;常见政策工具;社会治理功能;运用策略

中图分类号：C936     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2021）01-0084-06

进入新时代，我国仍处于社会转型时期，矛盾易变导致危机频发。政策工具是政府危机治理的重要手段，如何选择和运用政策工具事关政府危机治理的效果，是政府有效治理危机的关键。常见政策工具具有多样性，在推动社会治理共建共治共享背景下，政府如何优化组合政策工具，形成政府应对危机治理的政策工具图谱，成为新时代政府危机治理的重要课题。政策工具优化组合有利于实现社会治理创新，在危机治理实践中，要充分发挥政策工具的社会治理功能，并根据危机治理的特征和规律，以IEMS危机治理模型为理论框架，根据危机治理的四个阶段分析政府政策工具的使用，探究政府“新型政策工具”的发展脉络，优化选择和组合政府政策工具，科学治理、精准施策，为新时代社会治理共同体建设提供方法论支持，打造新时代社会治理现代化新格局。

一、危机治理中常见政策工具分析

政策工具的概念是由美国政治学家哈罗德·斯拉韦尔于1936年提出的。当前，政策工具已被广泛应用于政府危机治理领域，增强了政府精准应对危机的效能。那么，何谓政策工具？有学者提出，政策工具是政府在实践中将政策观念转化为政策效果的手段和机制。[1]还有学者提出，政策工具是政府以经济社会变量实现多重政策目标的手段。[2]上述概念阐释的共同性表现在：政府是政策工具实施的主体，政策目标是政府运用政策工具的结果。在上述基础上，本文将政策工具引入危机治理中，提出政策工具是政府应对公共危机、实现危机治理目标的所有治理工具总和。

政府应对危机主要通过选择和运用政策工具来实现。根据政府介入或干预强弱程度，有学者将常见政策工具分为强制性、混合性和自愿性。表1描述了三种常见政策工具的基本情况，政府通过优化组合可以实现政府、市场、社会的深度融合和良性互动，提高政府应对危机的治理效能。

（一）强制性政策工具

强制性政策工具，即规制性工具，是指政府以强制力实现政策目标的最基本政策工具。如表1所示，强制性政策工具的主体是政府，具有高度强制性，由政府通过直接规制政策工具影响市场和社会并实现其政策目标。强制性政策工具是我国计划经济体制的产物，在性质上属于行政法管制范式，主要包括管制、法律规章、直接提供、命令和制裁，具有直接干预性，是政府直接介入的政策工具。作为政府最基本的政策工具，强制性工具具有政府直接性干预的特征，主要表现为政府对干预对象的直接规制，在短时期内执行效果明显。在危机治理实践中，强制性政策工具不可或缺，政府与其他各方主体地位平等，通过协商和资源互补推动危机治理开展。

（二）混合性政策工具

混合性政策工具兼具强制性和自愿性工具的特征。[3]如表1所示，混合性政策工具的实施需要政府的介入和干预，但私人享有最终决策权，这是混合性政策工具区别于强制性政策工具最显著的特征。在实践中，混合性政策工具主要包括发布公告、信息和沟通、宣传教育，对社会治理对象发挥调节和指导作用，促进政府与社会的良性互动。如表1所示，混合性政策工具是政府和社会沟通的桥梁，具体是以政府引导为主，主要通过提供政策制度、环境、信息支持推动政策工具实行，实现政策目标。

（三）自愿性政策工具

与强制性政策工具对立，自愿性政策工具是指家庭和社区、自愿性组织和市场基于自愿基础，解决公共问题的方法。如表1所示，自愿性政策工具强调家庭和社区、自愿性组织、市场对公共问题解决的参与自愿性，政府在实践中不介入或不干预公共问题的解决，主要由社会力量或市场解决。[4]（P80-83）以布坎南为代表的公共选择学派提出，政府、市场和社会具有边界性，在危机治理中要合理划清边界，[5]建立共建共治共享的社会协同治理新模式。

二、危机治理中政策工具的社会治理功能

政策工具的选择及应用是有效进行危机治理的关键变量。在危机治理中，政策工具的引入和发展有利于更新政府公共政策理念，为社会治理创新提供全新视角，实现政府危机治理手段的多元化，提高政策工具对危机治理的整体效能。

（一）危机治理的预警防范功能

预警防范是指政府通过预先发布警告，动态监测和分析突发公共危机，减轻危机给民众带来损失的程度。政策工具的预警防范功能是政府通过发布危机警示，促使人们从思想上重视和预防危机，树立危机防范意识，预防和规避公共危机的发生，节约政府管理成本，防止社会秩序破坏并向无序化发展。

在危机治理中，政府政策工具的预警防范功能主要体现在以下几点：一是提高认知水平。政府开展危机事件专门性教育，让公众全面了解危机暴发全过程及特征，为人们预防和应对危机提供必要的知识储备，增强人们应对突发危机的能力，规避因危机产生过激情绪和非理性行为。二是增强危机预警防范意识。政府以危机专门性教育为逻辑起点，拓宽了公众的危机防范视野，全面认知危机暴发规律，为人们防范危机提供必要的心理准备。三是掌握危机风险管理方法。危机预警防范管理属于实践性工作，政府政策工具在舒缓阶段提升人们的实践应对水平，引导人们积极参与危机应对实践，推动危机治理工作顺利开展。

（二）危机治理的社会动员功能

社会动员功能是政府危机治理的重要职能。在危机治理实践中，政府通过宣传与劝诫，得到公众的认同和支持，引导社会力量参与危机治理活动，在危机治理中将分散的个体整合成强大的力量，引导公众与对口支援城市积极参与危机治理，实现政府政策目标。

在危机治理中，政策工具的社会动员功能主要通过以下方式实现：一是政府主导模式。政府主导模式是实现政策工具社会动员功能的关键。危机暴发后，中央和地方各级人民政府通过层级行政命令进行应急处置，通过政府的积极组织和快速动员提高政府危机治理的精准度。例如，新冠肺炎疫情暴发后，政府主导新建火神山、雷神山医院，仅用数天就顺利完工。二是对口支援动员模式。[6]对口支援属于针对性援助方式。例如，在武汉新冠肺炎疫情防控中，全国多个省份根据对口援助方案，精准对接受援地市，联防联控、协同作战，为打赢疫情防控阻击战提供了人力、财力和智力支持。三是国际组织动员模式。动员国际组织合作可以弥补我国应对危机治理的不足，通过开展国际合作，提高危机治理速度，加强国际协调合作。例如，武汉新冠肺炎疫情暴发后，截至2020年3月2日，相继有62个国家和7个国际组织向中国捐赠疫情防控物资[7]，为我国抗击疫情提供了保障。四是社会力量动员模式。社会力量是危机治理不可或缺的力量，要积极宣传，动员社会一切力量，引导公众积极参与危机治理实践，携手共同抵御危机风险。

（三）危机治理的协调治理功能

政策工具的协调功能旨在通过协调解决资源的整体性安排和调配，为危机治理提供重要的保障。通过政策工具的协调功能，消除公众、社会组织等对政策的质疑，增进政策各方对政策的认同，有效调整和调配各种资源。

在危机治理中，政策工具的协调功能主要体现在：一是对人们思想认知的协调。政策工具能够帮助人们正确认知其社会角色、社会责任和义务，有效避免因认知错误引发非理性冲突，提高人们参与危机治理活动的主动性和积极性。二是对危机组织的协调。组织协调是对参与危机治理的组织进行整体性安排和调配。有序的组织协调是危机治理取胜的法宝。组织协调旨在发挥危机治理组织的整体功能。危机发生后，政府通过有效的组织协调可以高效组织危机治理，推动危机治理工作的有序化开展。三是对防控资源的协调。防控资源的协调主要是对防控物资进行调度和分配。有效的物资调度可以把危机治理物资及时顺畅地运输到危机发生地，实现物资调度与危机治理地区需要的匹配性，推进危机治理工作顺利开展。同时，物资分配还包括危机治理物资在危机受灾人群中的公平和公正分配性[8]，满足危机受灾人群对物资的需求，及时有效开展危机治理。

（四）危机治理的激励导向功能

激励是政府通过有效的方法调动人们的主动性和创造性。在实践中，有效的激励可以激发人们的主观能动性，实现危机治理目标。政策工具具有激励性，这是战胜危机的内在驱动力，通过激励形成顽强的危机战斗作风，减弱突发危机的破坏性[9]。

在危机治理实践中，政策工具的激励功能体现在以下几点：一是激发民族精神。民族精神是凝聚民族向心力的精神纽带。民族精神具有坚不可摧的力量，在危机治理中，全国各民族紧密合作，展现出强烈的中华民族共同体意识，在危机治理中体现责任担当，为战胜突发性危机英勇战斗，自觉维护民族利益和国家整体利益。二是激励人们树立战胜危机的信念和信心。信念和信心对危机治理至关重要。危机治理的紧迫性和艰难性容易消磨人的意志，政策工具的激励功能可以提高人们的意志力，形成战胜危机的顽强作风，引导人们自觉投入危机治理中，提高危机治理的整体效能。

三、危机治理中政策工具的具体运用

政策工具运用属于政府决策过程，现实的公共政策执行过程往往需要混合使用多种政策工具，以最大限度地发挥政策工具的协同合力，获得最优的政策执行效果。为提高危机治理效果，根据美国联邦应急管理署提出的危机治理系统（IEMS）模型，结合危机治理的阶段性特征，提出危机治理政策工具的具体运用路径。

（一）危机治理舒缓阶段政策工具的具体运用

舒缓阶段是危机治理的预防阶段。在舒缓阶段，政策工具的运用以预防为主，旨在消除和管控危机风险，规避危机的发生。[10]当前，我国仍处于社会转型时期，社会发展中存在诸多不可控制的风险因素，呈现显性与隐性交织、直接与间接共存特征，因此，舒缓阶段如何运用政策工具至关重要。

为了将风险因素在舒缓阶段得到有效控制，需要构建以政府为主，社会、市场为辅的多样化政策工具，如表2所示，要优化组合政策工具。第一，强制性政策工具的运用。在舒缓阶段，制定和完善相关法律规章是政府的职能，直接提供法律规章是政府的具体性政策工具，具体表现为政府通过立法、规制、条例等形式规范社会行为。例如，在“非典”疫情和汶川地震之后，我国重点强化了突发公共事件应急治理的法治建设，构建了以《中华人民共和国突发事件应对法》为基本框架的危机治理法律制度框架。政府直接供给是政府为危机治理提供资金、物品及其他公共服务，为政府应对危机提供物质基础。第二，混合性政策工具的运用。在舒缓阶段，混合性政策工具具有预防危机功能。政府通过采用发布公告、宣传教育等政策工具，以理论教育形式开展危机知识进校园、进基层，宣传、普及防范危机知识，让公众全面了解危机防范政策，了解危机预防途径和有效防控措施，揭开危机“神秘的面纱”，做到有的放矢和精准防控，提高社会主体危机预防意识。第三，自愿性政策工具的运用。《中华人民共和国突发事件应对法》第六条规定，国家建立有效的社会动员机制，提高全社会的避险救助能力。自愿性政策工具需要发挥家庭和社区、自愿性组织的作用。上述制度性规定充分说明自愿性政策工具對危机治理发挥的社会功能，反映了社会力量在舒缓阶段参与危机治理的重要性。

（二）危机治理准备阶段政策工具的具体运用

准备阶段是危机治理的初始阶段。在准备阶段，政府危机治理旨在提高社会危机防范意识，做好危机预防措施，培育应对危机的运作能力。实践证明，危机治理准备充分，预防措施及时妥当，就会增强社会主体的危机意识和应变能力，提高政府在回应阶段精准决策的能力。

危机治理准备阶段重点在于培育政府应对危机能力，如表2所示，优化组合政策工具，提高政府应对危机的治理能力。第一，强制性政策工具的运用。危机具有突发性，在准备阶段，政府要制定完善的具有指导功能的危机应急预案、危机治理专项规划，直接提供危机安全保障服务，健全危机应急救援预案和演练，构建完善的危机物资储备体系，实现危机“预测—预防—应对”全过程应急管理体系，及时有效回应危机，全方位提升危机防范能力和实践水平，有效规避危机发生，消除危机造成的社会危害和各种损失。第二，混合性政策工具的运用。在准备阶段，政府要运用发布公告、宣传教育等政策工具，促使公众全面认知危机，掌控应对危机的技能，增强危机防范意识，全面掌握危机防范知识，提升公众危机防范和应对能力。第三，自愿性政策工具的运用。在准备阶段，民众和社会对危机治理的作用不可或缺。家庭和社区、自愿性组织需要系统学习危机防范知识，提高危机意识和应对能力。

（三）危机治理回应阶段政策工具的具体运用

回应阶段是危机治理的关键阶段，也是政府应对危机的中心环节。在危机治理回应阶段，政府要及时进行危机治理，组合优化多种政策工具，最大限度地激发公众的积极性，举全国之力致力于危机治理实践，提升政府的危机治理能力。

危机治理回应阶段重点在于政府快速应对危机，科学优化政策工具，如表2所示，精准防控危机拓展蔓延。第一，强制性政策工具的运用。在回应阶段，以政府为主导的强制性政策工具是主要选择，强调政府的保护、管理、控制、协调等职责。在危机暴发后，政府要及时采取管制、直接提供、命令和制裁等政策性工具，利用公权力调动和整合资源，在危机应对中快速做出反应，第一时间采取應对措施，带领全社会积极投入危机应对，成立危机应急指挥小组，充分调动各类防控资源，及时组织和协调应对资源，强化应急管理系统，保障危机防控物资得到及时供应，实现危机的应急协调管理。第二，混合性政策工具的运用。在回应阶段，政府在危机治理中运用发布公告和信息、沟通交流、宣传教育等手段，及时准确的信息发布和高效快捷的信息沟通是危机有效治理的重要保障。在危机治理中，政府信息公开及时透明，就可以科学规避谣言散布，缓解公众恐慌，增强危机治理的凝聚力。同时，畅通的信息沟通还有利于政府作出理性判断，这就要求媒体尊重危机事实，客观、全面地报道危机现状，做到尊重新闻规律，向社会传递真实的危机动态信息，提高政府处置危机的治理能力。第三，自愿性政策工具的运用。在回应阶段，家庭和社区、自愿性组织对危机治理发挥着重要作用，要鼓励社会组织和公民积极参与危机治理。以新冠肺炎疫情为例，家庭和社区、自愿性组织既是危机治理主体，又是危机治理的直接受众。在新冠肺炎疫情防控中，家庭和社区、自愿性组织要协同防控，对疫情防控实施网格化、地毯式管理，为疫情防控提供公共服务。家庭和社区能够深入居民家庭空间，弥补政府和市场危机治理的缺陷;自愿者组织作为自愿性政策工具，可以通过慈善捐助、精神慰藉、心理辅导等活动集合社会资源参与危机治理，推进和实现危机治理的精准防控。

（四）危机治理恢复阶段政策工具的具体运用

恢复阶段是危机治理的最后阶段。突发性危机给社会和个人带来了严重的创伤，政府危机治理恢复阶段的工作重心是有效配置社会资源，帮助受危机影响地区恢复重建，做好群众的心理安抚、修复创伤，帮助受危机影响地区和群众恢复正常的生产生活，实现恢复阶段的政策行动的基本目标。

在危机治理恢复阶段，政府要尽早恢复受影响地区群众的日常生活，最关键的是需要优化组合政策工具，如表2所示，建立政府干预与市场调配资源机制，调动和有效配置恢复资源，实现危机恢复目标。第一，强制性政策工具的运用。在恢复阶段，政府可以组合优化管制、直接提供、法律规章和制裁等政策工具进行恢复重建，具体体现在：政府可以通过出台《危机恢复重建条例》等规章制度，加大对受影响地区和群众实施财政扶持政策或直接提供相应恢复物资，为企业制定复工复产指导意见，追责危机治理中的相关违法人员，从制度和物质层面为地区重建提供保障。第二，混合性政策工具的运用。在恢复阶段，运用发布公告、信息和劝诫、宣传教育等政策工具，通过危机实践反馈信息，及时优化危机应急管理机制，规避同类危机事件的发生。同时，政府应成立危机调查组调查危机原因和损失，通过召开新闻发布会及时公开相关信息，与民众和媒体形成良好互动，及时总结危机治理经验教训，通过奖励或惩罚方法对公众进行规范教育，强化危机治理的整体性和功能性[11]。第三，自愿性政策工具的运用。危机恢复属于全系统恢复，需要组合优化自愿性政策工具，引导全社会力量参与危机恢复。针对危机事件给公众造成的严重心理创伤，除政府予以经济补偿之外，社区及相关自愿者组织通过组建专业的心理咨询团队，搭建在线心理咨询平台，为受危机影响的公众进行心理疏导和危机干预，消除其心理影响和修复创伤，[12]促使公众尽快恢复正常的生活状态。

四、结  语

政策执行的核心是优化选择政策工具，实现政策目标。[13]在社会转型时期，诸多错综复杂的因素导致公共危机频发。在危机治理实践中，单一政策工具已不能适应危机治理的复杂性要求，政府需要组合设计、优化创新政策工具，综合发挥政策工具的社会治理功能，实现政府、市场、公民、社会等治理力量的联动和平衡，形成共建共治共享的危机治理格局，增强危机治理的整体功能，实现政府危机治理的多重性目标。此外，如何优化组合政策工具需要制定准确的评判标准。随着经济社会发展和市场经济体制的完善，自愿性政策工具将在危机治理中发挥极为重要的社会治理功能，应强化自愿性政策工具的应用，以适应新时代经济社会发展的要求。

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Research on Common Policy Tools and Application Strategies in Crisis

Management

LI Xin-cang，CHEN Cai-hong

（School of Marxism，Liaoning University of Petroleum and Chemical Technology，Fushun 113001，China）

Abstract：At present，the contradictions in the field of social governance in China are complex and changeable，which brings new challenges to modern government crisis management and social governance. How to effectively manage the crisis is an important test of the governments ability to manage crisis. Policy tools are the means and ways of government crisis management. Optimizing the selection and accurate use of policy tools is a new field for the government to deal with crisis management. In crisis management，in order to improve the overall efficiency of government crisis management，actively play the social governance function of policy tools. According to the characteristics and rules of the stages presented by crisis events，a combination of policy tools should be optimized in the stages of crisis management including easing，preparation，response and recovery，so as to accurately respond to crisis events and realize the joint construction，joint governance and shared benefits of crisis management.

Key Words：crisis management;common policy tools;social governance function;application strategy

收稿日期： 2020-11-05

基金项目： 国家社科基金项目“新时代全面从严治党与党的执政安全研究”（18BDJ006）;辽宁省社科基金项目“习近平新时代‘以人民为中心的国家治理现代化思想研究”（L18BLW025）;辽宁省社科基金项目“新时代伟大抗疫精神研究”（L20BKS007）

作者简介： 李新仓，辽宁石油化工大学马克思主义学院教授、法学博士，主要研究方向为危机治理与应对;陈彩红，辽宁石油化工大学思想政治教育专业硕士，主要研究方向为思想政治教育。