中山市水利工程建设管理现状和改革发展方向

王 求

（中山市民众镇水务事务中心，广东 中山528400）

中山市是中国5个不设市辖区的地级市之一，面积约1800km2。中山市位于珠江三角洲中部，地形以平原为主，地势中部高亢，四周平坦，平原地区自西北向东南倾斜。 平原和滩涂占全境面积的68%，一般海拔为-0.5～2.0m， 河流面积占全境的8%。 由于特殊的地形、地貌和气候条件，中山市历来洪涝灾害频繁。 为此，中山市广大人民群众和历届政府十分重视水利工程的建设，形成了完善的防洪（潮）、排涝和蓄水供水体系，也积累了宝贵的水利工程建设管理经验。

1 中山市水利工程建设管理回顾

解放后， 中山市历届政府高度重视水利工程的建设，水利事业蓬勃发展；改革开放以来，中山市掀起了两轮水利工程建设的高潮。

第一轮水利工程建设高潮为20世纪90年代初，1991年，市委、市政府全面实施“水利工程防洪达标计划”；1994年初， 水利工程防洪达标工程建设全部提前竣工并交付使用，如期实现市委、市政府“五年计划三年完成”的决策［1］。 由于当时基本还处于计划经济时代，水利工程的勘测、设计、施工、监管均由市水利电力局及其下属单位负责， 水利工程建设基本未实行项目法人制、工程招投标制（中山市首宗公开招投标的项目为1995年小榄镇东、北泵站土建工程）和工程监理制，工程建设管理相对比较粗放，但由于工程建设管理由局机关及其下属单位负责， 工程建设质量尚可。经过此轮水利工程的建设，中山市成功抵御了西江“94·6、98·6”特大洪水。

第二轮水利工程建设高潮为2004—2010年，期间广东省全面启动水利防灾减灾工程的建设。 市水利局（由市水利电力局改为市水利局；2009年由市水利局改为市水务局） 负责全市水利工程建设规划和实施计划的安排及监管，各镇区水利所（期间曾加挂水利工程建设管理所牌子）和中山市水务局下属的运行管理单位为项目法人。工程建设全过程均由项目法人总负责， 并落实项目责任人和项目资金管理制度。市成立由市政府领导、市水利局、市发展和改革局、市财政局和镇区政府等领导组成的工程建设领导组，设专业机构，直接对项目法人的各种建设管理行为进行监督和指导。水利工程的建设通过工程招投标选择勘测、设计、施工、设备供应、监理等参建单位，工程参建各方按照市场经济体制的要求， 执行项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制（中山市首宗实行工程监理的项目为1998年东河水利枢纽工程）、 合同管理制等工程建设管理制度，工程投资、进度、质量等控制均能达到预期效果。 通过此轮水利工程的建设，中山市的外江防洪工程均达到当时防洪标准的要求，中山市成功抵御了西江“05·6”特大洪水。

2 中山市水利工程建设管理现状和存在的问题

通过几十年的不懈努力， 中山市基本建成了与社会经济发展相适应的防洪排涝工程体系， 但2017年“天鸽”台风、2018年“山竹”台风连续横扫珠江口，中山横门站连续2次创造历史最高潮水位。 2019年，中山市将《关于加快水利防灾减灾工程建设的议案》列为人大会议1号议案，掀起了又一轮水利工程建设的高潮；同时，随着粤港澳大湾区规划的积极推进，中山市需要建设更高标准的防洪排涝工程体系。 十四五期间， 中山市水利工程建设管理任务将十分繁重。 目前，中山市水利工程建设管理存在以下问题。

2.1 水利工程的建设管理机构不健全

中山市水利工程建设分市、镇两级管理。

2019年前，全市并无专门的建设管理单位，市级管理的水利工程建设的法人单位均为市水务局下属的工程运行管理单位， 以上运行管理单位多未下设专门的建设管理部门。2019年，中山市成立了市水务工程建设管理中心， 该中心设23个编制， 下设综合股、招标采购股、技术管理股、工程建设股等部门；该中心负责中山市中心组团以外的未达标水体综合整治及中心城区防治内涝等工程的建设管理工作；市级管理的其他水利工程建设仍由市水务局下属的工程运行管理单位承担。

中山市各镇区水利工程建设管理的法人单位均为由各镇区水务事务管理中心（2020年机构改革前为各镇区水利所），各镇区水务事务管理中心原本为水利工程的运行管理而设立， 未下设专门的工程建设管理部门，如：民众镇水务事务管理中心下设办公室、三防组、水政执法组、工程管理组等部门。

因此，除市水务工程建设管理中心外，水利工程建设管理工作多由主要负责工程运行管理的单位兼职承担，并无专门的建设管理部门，水利工程建设管理机构不健全。

2.2 水利工程的建设管理人员不能满足工程建设管理的需要

市水务工程建设管理中心人员共23人，但因其管理的建设项目数量多、体量大；其他项目法人单位无专门的水利工程建设管理部门，只能由少量的工程运行管理人员兼职建设管理工作（如：民众镇水务事务管理中心19人、其中负责工程管理的专职人员仅4人，而民众镇干堤总长39km，干堤水（船）闸22座），导致中山市水利工程建设管理人员数量严重不足； 同时，除市水务工程建设管理中心以外，现有的人员多为工程运行管理人员，缺乏工程技术、工程建设管理专业知识和经验，人员结构不满足水利工程建设管理的需要。

2.3 水利工程项目批复的建设管理费不能真正用于工程实施

除市水务工程建设管理中心外， 各项目法人的管理经费均按照本单位承担运行管理的职责由市、镇两级财政资金划拨， 并不包含水利工程建设管理经费。按照国家有关规定，水利工程总投资的独立费用中虽然包含建设单位管理费， 但由于以上建设管理单位性质均属于事业单位， 市财政不允许事业单位管理人员在建设单位管理费中开支经费， 最终导致中山市水利工程项目批复的建设管理费不能真正用于工程实施的局面。

3 中山市水利工程建设管理的发展方向

由于中山市水利工程建设管理机构不健全、建设管理人员不满足工程建设的需要和管理经费紧张等问题，已对中山市水利工程建设的顺利推进产生了一定的不利影响。如仍采用传统的建设管理模式，主要由水利工程运营管理单位作为项目法人承担水利工程建设管理工作，不能适应社会主义市场经济发展和政府职能转变的需要、不能提升水利工程建设管理专业化水平，对中山市水利工程建设将造成持续不利影响。

根据中山市水利工程建设的实际，结合全国和珠江三角洲其他城市的先进建设管理经验，提出以下思路，作为今后中山市水利工程建设管理的发展方向。

3.1 推行工程代建制

工程代建制是指政府或项目法人通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（代建单位），签订代建合同， 负责项目的组织实施， 并承担控制项目投资、质量、工期和施工安全等责任，项目竣工验收后移交运行管理单位的制度［2］。 代建期间，代建单位按照合同约定代行项目法人职责， 有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。 代建的范围既包括施工，也可包括设计，甚至是可行性研究。 代建单位在代建合同规定的项目管理范围内， 全面对施工、设计和可研咨询等参与方进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，管理工作和项目决策均由代建单位进行。 广州市南沙区推行工程代建制已有10余年的历史， 先后在南沙区番顺联围海堤加固达标工程、 南沙区万顷沙围海堤加固达标工程、 南沙区万顷沙围水闸重建工程中推行工程代建制。 根据广州市南沙区水利工程推行工程代建制的经验， 采用代建制进行水利工程建设管理具有以下优点： 将内部委托代理关系转化为外部委托代理关系，能够充分发挥市场竞争的作用；实现了项目建设管理的专业化；能够规范建设管理行为。

3.2 推行全过程工程咨询服务与管理模式

全过程工程咨询服务是指对建设项目全生命周期提供组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。 包括项目的全过程管理及投资咨询、勘察、设计、造价咨询、招标代理、监理、运行维护咨询及BIM咨询等工程建设项目各阶段专业咨询服务［3］。全过程咨询服务可由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察设计、监理、造价咨询、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施，并由全过程工程项目管理师做为咨询团队总负责人和总咨询师。由多家咨询单位联合实施的，应当明确牵头单位及各单位的权利、义务和责任。采取该模式的水利工程建设项目， 咨询服务单位既承担工程建设项目各阶段专业咨询服务的责任（可由不同单位联合承担）， 又承担项目建设全过程的管理职责，该模式项目法人单位仅需管理好全过程工程咨询服务的牵头单位， 不需投入大量的管理人员进行建设管理，可以有效解决建设管理单位人员不足的问题，除此之外，还具有以下优点：可降低投资成本；可缩短工程周期；可提高工程服务质量；可有效规避风险。

近年来， 全国水利行业逐步推行全过程工程咨询服务与管理模式，例如：浙江江南工程管理股份有限公司在深圳市公明水库—清林径水库连通工程、福建省水利水电勘测设计研究院在福建省古田县黄田仔水库工程、琼海市城祥项目管理有限公司（联合体中山市水利水电勘测设计咨询有限公司） 在海南省琼海市阳江镇农村生活污水治理工程中推行了全过程工程咨询服务的业务。

3.3 推行设计施工总承包制（EPC）

工程设计施工总承包（EPC）是指从事工程总承包的企业受建设单位委托， 按照合同约定对水利工程勘察、设计、采购、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式， 是一种以向项目法人交付最终产品服务为目的，对整个工程项目实行整体构思，全面安排，协调运行的前后衔接的承包体系［4］。 根据长江勘测规划设计研究院实施的重庆市观景口水利枢纽工程EPC总承包、 黄河勘测规划设计研究院有限公司实施的昆明市柴石滩水库灌区工程EPC总承包、中山市水利水电勘测设计咨询有限公司实施的广东省高州灌区吴川市部分（包括鉴西、积美、吴阳灌区）续建配套与节水改造工程EPC总承包等项目经验，采用EPC模式具有以下的优点： 可减少设计和施工的交叠部分，降低工程造价；可缩短建设周期，提高工程质量；可简化管理和合同关系；可明确责任主体，强化风险管理。

4 结语

由于中山市现有的水利工程建设管理存在的问题，不能满足水利工程建设的需要。建议一方面需要在现有的基础上健全水利工程建设管理机构、 适当增加建设管理人员和经费的投入；另一方面，需要改变现有的水利工程建设管理模式， 让更多专业的工程咨询企业参与中山市水利工程的建设管理工作。

积极推行项目代建制、 全过程工程咨询服务与管理模式、设计施工总承包（EPC）建设管理模式可有效解决目前中山市水利工程建设管理中存在问题；推进中山市水利工程建设的进度；充分利用社会专业化工程咨询管理资源， 提高水利工程建设管理水平，从而更好地发挥水利工程效益。