产业扶贫存在的问题和对策

付跃超 重庆社会科学院

一、产业扶贫的现实意义和社会效应

（一）产业扶贫的内涵

产业扶贫是伴随着我国市场经济体制的建立、发展、完善和农业产业化、社会化经营日趋成为现代农业发展主流的形势下应运而生的。它是依托当地的优势资源和农业的产业化，按照市场规律和价值规律，运用扶贫开发政策，培育农业生产产业化，增强农民脱贫致富内生动力的一项工程；它是以经济效益为中心，依托农业生产、经营、服务一体化，将农业生产的各个环节有机结合起来；它是以现代科技为支撑，以产业发展为杠杆，以农产品为依托，通过基地建设促进贫困个体、家庭与贫困区域的协同发展的重要举措。

（二）我国产业扶贫的主要模式

从上世纪80年代起步的产业扶贫，经过三十多年的不懈探索，现已初步形成了多产业、多模式、适应各地特色的产业化扶贫局面。为了提高产业扶贫的效能，以下从产业类型、帮扶方式、为贫困户造血模式等三个方面来探析适应我国产业扶贫实践的模式。

1.按产业类型将产业扶贫分两类

一是以处于农业产业链下游且以农产品为原料的企业为骨干的产业扶贫。它主要是借助于与政府、公司、企业、农业合作社的有机协作，依托特色经济作物的种植和水产品的养殖，为初级农产品打通销售渠道，实现农产品的产出、销售一体化，并就近对初级农产品进行一定的粗加工、精加工，增加农产品的附加值，从而达到产、供、销链条化，进而大量节约成本，扩大收益，保障贫困户有较为稳定的收入来源；二是以乡村旅游的资源条件为基础的旅游产业扶贫。充分发挥乡村自然条件、人文资源的优势，培训乡村旅游项目负责人，指导重视乡村旅游，因地制宜，带动乡村旅游开发，从而使贫困户获得经济收益。

2.按帮扶方式将产业扶贫分三类：

一是直接帮扶。直接帮扶是指对既有产业发展的愿望，又有产业发展能力的贫困对象的帮扶，经过政府职能部门的确认、引导和培训，可以直接参与区域特色产业的开发，通过专业化发展路径，借助政府的贴息贷款等，给贫困户以直接帮扶；二是委托帮扶。由政府出面组织将扶持资金委托给有诚意合作、有较强的经济实力、有高度的社会责任感的企业来购买扶贫服务，凭借契约形式，通过项目统一开发、管理、经营、核算，项目收益按比例分成；三是股份合作帮扶。将政府给扶贫对象的扶持资金、土地、林地等生产要素折价入股，交由企业进行统一的管理和生产经营，组成利益共同体，并按股份分享收益、利润。

3.按为贫困户造血模式将产业扶贫分三类：

一是“能人+基地+贫困户”模式。这里的“能人”指掌握了现代农业科技的农民、能起到引领作用并带领农民致富的优秀基层党支部、掌握了先进技术、有爱心的企业。让掌握了现代农业科技的农民将有意愿发展产业、有一定劳动能力的贫困户的扶贫贴息贷款吸纳进公司，由“能人”为这些贫困户管好、用好资金；对那些没有创业意愿、没有劳动能力的贫困户的资金、土地可以折股资金，实行入股分红的模式；发挥优秀基层党支部的领导核心作用，引领农民发展符合当地资源条件的扶贫产业，走产业精准扶贫的路子，在贫困村建立村民合作社，切实解决贫困村集体经济发展的资金难题；由政府审核为有能力、掌握了现代农技、富有爱心的企业提供资源等条件支持成立合作社，发动农户到农商银行申请小额贷款资金入股的模式。二是优势产业+基地+贫困户模式。抓住发展当地优势产业主线，通过政策扶持、龙头引领、市场引导、行政推动等手段，推动产业扶贫基地园区设施建设，为当地特色产业发展奠定基础，充分发挥龙头企业的引领作用，实现多种利益联结的规模经济，帮助贫困村、贫困户增收脱贫。三是美丽乡村建设+合作社+贫困户模式。运用好政府美丽乡村建设的政策，完善基础设施建设，搞好环境整治，加强土地集约利用，大力发展乡村旅游，为贫困户带来稳定的收益，向社会提供越来越多的就业机会，美丽乡村建设要求易地搬迁，利用搬迁契机，借助互联网技术，为贫困户找准致富产业，整合资源，从政策上、资金上全力支持贫困户脱贫。

（三）产业扶贫的主要社会效应和现实意义

1.产业扶贫优化了贫困地区的经济结构

产业扶贫的深入发展，使我国农村贫困地区的经济产业结构逐步实现优化转型。优化转型主要表现为：一是我国农村贫困地区从以第一产业为主转向第一、二、三产业协同发展的转型；在贫困地区进行产业扶贫攻坚的过程中，从以前单纯的初级产品向有附加值的次级产品、精加工和深加工的高端产品转型；加深加长了特色农产品的产业链条，彰显了农村产业扶贫日益走向高端化和品牌化；二是为生产性企业提供相关服务的行业方兴未艾，特别是依托当地自然资源条件的乡村旅游产业扶贫有较大发展，与当地有特长的生产性产业、电商、互联网相结合，为当地贫困农民提供了更多的就业岗位，带动了一批以生产、销售、观光、农家乐等行业的发展，为贫困地区产业结构的优化调整提供了有力的支撑。

2.产业扶贫既为贫困人口摆脱贫困提供了内在动力，又是防止返贫的最主要物质保障

产业扶贫是“造血式扶贫”，不是救济式扶贫。产业扶贫从贫困户的文化程度低、专业知识缺乏的实际出发，通过长期的农业科技知识培训，提升农户在农作物种植、加工、销售及市场方面的专业技能，注重激发贫困农户的潜力，持续地为贫困地区带来经济增长和社会就业；同时，产业扶贫是一种长效扶贫“造血”机制，能有效避免贫困户因天灾、疾病、环境恶化和市场危机而造成二次贫困、返贫。

3.产业扶贫为贫困农民找到了更多的发展路径

通过产业扶贫，让贫困农户通过土地、扶贫资金入股等方式，借助土地资源的规模化经营，依托农业生产合作社，利用政府的相关政策和优惠条件来改善贫困地区的农业基础设施，进而跟上时代的发展步伐，分享中国经济社会发展的“红利”。

4.产业扶贫为农村经济注入了新鲜血液，也带动了扶贫企业自身的发展

产业扶贫通过引进或者内生出特色产业链，增强了贫困地区造血能力，给区域经济注入了新的活力，为贫困人口提供了就业、创业机会，同时也吸引了一些龙头企业的投资。企业结合当地产业链来发展，通过与农村专业合作社合作，提升了对贫困人口的管理效率，在一定程度地降低了生产经营成本，又承担了扶贫的社会责任，赢得了社会效益与声誉，也享受到了政府的政策优惠和扶持，使自身获得了长足的发展。

巴志鹏认为，中国共产党的生态文明建设思想是对中国古代朴素的人与自然和谐观“天人合一”及朴素的自然伦理“仁民爱物”论等传统生态文化的扬弃和对马克思恩格斯的人与自然协调发展观的传承［19］。而荣开明则认为，生态文明建设思想的主要渊源，包括马克思主义生态文明理论，党的三代领导集体探索中国社会主义建设的论述和前期经验，国外有关生态文明建设的理念和经验，中华文明中的生态文明智慧［20］。

二、产业扶贫存在的问题

产业扶贫虽然取得了一定的效益，但仍存在以下问题：

（一）对产业扶贫的认识不高

基层干部、扶贫工作人员和贫困户对产业扶贫认知存在局限性，认为产业扶贫回报期太长，且易受自然灾害、市场行情、科技应用水平等因素的影响，“等靠要”被动发展思想严重，有些村干部和扶贫工作人员急功近利，他们中懂管理、会技术的人不多，缺乏有作为的领路人，因而积极性不高，较少去考虑贫困村的持续发展。

（二）产业扶贫投入不足且效率低下，发展基础薄弱

大多数贫困村因经济结构单一，主导产业不明显，自我发展能力弱,缺乏健全的农业市场和完善的信息化服务体系，土地抛荒现象较为普遍，农村留守老人、小孩居多，其生产经营能力较低，脱贫的自生动力不足，贫困村的资源条件和基础设施较差，产业扶贫任务重、成本高，扶贫项目资金投入不足，难以发挥扶贫项目的建设效益；不同项目、不同行政村的扶贫资金各自为政，整合难度大，互助资金有限，难以发挥整体效益；受市场、技术、信息因素制约，产业扶贫项目实施起来困难多，农业先进科技难以推广，扶贫项目经济社会效能难以实现。

（三）产业扶贫工作没有形成长效机制

产业扶贫因以下原因，难以形成长效机制：一是产业扶贫项目的选择市场调研缺位，多数选择见效快的项目，导致项目低端化、同质化问题突出，不能为贫困农户创造较好的市场收益；二是地方政府对产业发展支持的政策没有落实。一些地方政策支持不精准、保障机制不健全，将扶贫项目的风险几乎都推给了扶贫企业，导致扶贫企业扶贫畏首畏尾，片面注重短期收益，影响贫困户长期稳定脱贫；三是产业扶贫工作与其他项目对接、资金整合协调不力，没有形成较为完整的社会帮扶体系；四是地方政府在产业扶贫中定位不准，不注重价值规律和市场竞争规律。有些地方政府主要依靠行政命令、政府意愿和传统的政绩观去包揽、去“主导”产业扶贫项目的建设和运营，同时对市场认识不足，不能很好地去运用价值来和竞争规律来调控好产业扶贫项目的投资、开发和发展，从而使政府的“指导”和“帮扶”不力，产业扶贫项目收效小。

（四）农业产业化组织程度低，农户与企业利益缺乏共享

贫困村农牧业产业化程度普遍低，这影响了产业扶贫的效果。贫困村农牧业产品几乎没有任何附加值，产业规模小，农产品分散储运、销售，农产品销售以农贸市场为主，没有自己的品牌；企业与农户之间没有形成完善的利益机制，企业和农户的利益共享少，在生产、经营、销售、风险承担等环节经常会出现双方互不信任。“企业（公司）+基地+农户”合同对双方的权利、义务规定不清，导致双方的合作、协作关系不稳定。

三、产业扶贫的对策

（一）直面产业扶贫过程中的问题，提高思想认识

1.纠正思想观念和认识上的偏差。产业扶贫见效慢，非一日之功，扶贫工作人员和村干部要正确面对产业扶贫资金少、风险大、周期长的特点，首先抓好责任传导。扶贫干部要按照扶贫责任制的要求，将压力和责任落实到每个扶贫干部身上，全面激发扶贫创业活力。其次要抓好规划引领。以当地资源优势为切入点，因地制宜，科学规划。在深入调查的基础上，集聚当地的自然资源和各项社会发展要素，为当地精准选择一个产业、创立一个品牌。最后是要抓好示范带动。坚持市场导向，精准选择当地特色的主导产业，抓好龙头示范，注重产业发展的有效性和持续性，切实抓实、抓好、抓出产业发展，提升脱贫成效。

2.学习、借鉴产业扶贫的成功经验，克服畏难情绪，大胆创新和实践，坚定信心。首先是领导干部要不忘初心，牢记为民谋福利的使命，勇于担当，真正做到想人民之所想。其次是发挥出长远规划的引领、约束作用。“引领”就是指引方向，、强化资源整合；“约束”是对规划的敬畏，把规划了的事干好。最后是要有因地制宜的措施、办法来保证规划落到实处。结合当地的具体情况，实事求是地将他人成功的经验与地方实际结合起来，创造出实在、管用的办法。

（二）创设良好的投资、融资环境，加强农村基础设施建设

加快农村基础设施建设，为吸引投资、融资创造条件，为促进产业扶贫发展打下基础。

1.加大对农村基础设施建设的资金投入力度。创新资金运营管理机制，确保财政专项产业扶贫资金随着社会经济的发展而实现逐年增长，进一步规范、完善扶贫开发互助资金的管理制度，统筹各类资源，优先重点解决贫困地区阻碍农村产业发展的基础设施薄弱的种种问题。

2.加快发展农业产业化项目。全力支持收效明显、有利于促进农村经济可持续发展的产业化项目，延长产业链，提升产品质量和产品、服务的市场竞争力，进而推进贫困地区农村经济较快地、可持续性地发展。

3.整合扶贫资金项目和投向。政府各级部门要加强对扶贫资金投向的管控和优化，确保扶贫资金用在效益较好的产业上，财政部门要保证扶贫资金及时、足额到位，并加强对社会资金的整合，运用好政府的各项扶贫政策，加强产业基地建设，通过金融渠道解决贫困农户发展产业的投入问题。

4.优化投资、融资渠道。政府各部门要加大对产业扶贫资金的投入力度，项目资金要早安排、早下达、早实施，优化融资渠道，鼓励社会资本通过众筹、慈善等方式参与产业扶贫，充分利用各类产业扶贫资金，力争做到产业扶贫项目惠及更多的贫困户。

（三）精准选择脱贫产业，逐步建立产业扶贫长效机制

为防止脱贫又返贫，可从以下方面努力逐步建立产业扶贫长效机制：

1.产业扶贫精准到户，做到精准配置资源。深入开展走访调查，及时、准确了解贫困村、贫困户的资源、劳力、技能方面的具体情况，扶贫办逐村逐户把贫困村、贫困户确定发展或参与发展的产业及时录入扶贫开发信息系统，做到产业扶贫资金和项目与贫困人口精准对接。精准识别、筛选参与扶贫产业的贫困人口并安排到扶贫产业链的各个环节，逐步构建企业与贫困人口双赢的利益共享机制。

2.精准选好产业项目。要创新发展思路，力争因地制宜地将扶贫项目资金有效投入到相应的产业发展地区，具体要做到：一是产业扶贫与区域资源有机结合，注重加强扶贫项目、资金在生产与销售方面与地方特色的结合，一方面是扶贫产业项目的确立要与区域特点相吻合，即地方生态环境、优势产业、区域的协调发展等；另一方面是在扶贫产业项目投产前，要进行广泛、深入的需求市场调研，确保产品投产后有较为广阔的市场，尽量降低产品销售的市场风险，同时还要对产品的供应市场进行必要的调研和预测，提升产品的市场占有率。二是产业扶贫要与践行生态文明发展理念相结合。以十八大五大发展理念为指导，将产业扶贫与绿色生态文明建设有效结合，把扶贫开发和绿色增长结合起来，推进生态扶贫、绿色减贫。依托当地自然资源发展环境友好型、生态友好型产业，同时对生态基础差的地区进行逐步改善，确保扶贫产业效益与生态效益的双丰收。三是提高科技在产业扶贫中的应用广度和深度。重视农业科学技术的普及、推广、应用，一方面加大对贫困农户的生产、销售技能的培训，强化专业农技人员的技术、管理技能培养，另一方面将互联网、大数据应用到产业扶贫过程中，以提升广大农户使用互联网、运用大数据的能力，为贫困农户创造更大的收益。

3.精准培训。各级培训机构和培训部门要以问题为导向，真正突出实效实用，结合贫困户发展产业的现实需求，制定精准的培训计划，与相关的企业和组织沟通协调好，注重加强点到点指导，注重提高处理实际问题的能力，解决培训学习大众化、过程化的问题；扶贫干部要随时关注培训的进展情况，注意将培训重点放在实用技术的培训上，要让贫困农户学有所成;要从农民的知识、文化、技能水平现状出发，用群众易于学习、乐于接受的形式进行培训，增强培训实效;培训要保障充足的经费，让贫困农户学习无负担，安心参与培训，切实完成好培训的各项任务，达到培训的目的。

4.进一步落实扶贫措施。通过完善扶贫机制，强化领导职责的履行，积极整合各方面的资源，让更多的社会主体参与扶贫，加强扶贫队伍建设，构建一支能打硬仗、战斗力强的扶贫攻坚队伍；政府有关部门要制定、完善生态补偿方面的法律、规章、制度，确保农村贫困人口也能够共享改革开放、经济发展、社会进步的成果，通过更加优惠、灵活的政策来提升贫困地区、贫困人口的自我发展能力；借助榜样的力量、依托个别帮扶，鼓励更多的社会成功人士投身到扶贫大业中来，提振全社会扶贫、脱贫的信心。

（四）优化社会经济环境，提高扶贫产业的产业化程度

一要做好市场调研，选择最适宜贫困地区发展的产业，确保扶贫产业与当地资源禀赋、市场需求能可持续、协调发展，盘活农村耕地、林木，培育壮大集体经济。二是真正落实好政策扶持。落实好产业扶贫政策，让贫困农户切实从信贷政策、保险保障、土地转让、税收优惠等方面得到实惠，为贫困农户脱贫致富提供有力的政策支持。三是尊重市场规律和价值规律，将政府的宏观调控职能与市场自发的微观调节职能结合起来，充分发挥农村致富带头人、技能高的现代农民、合作社和龙头企业的引导作用。四是重视风险保障机制的构建。风险保障要以贫困户的利益为落脚点，政府、合作社，企业要想方设法降低贫困户的风险，为农户减忧、分忧，通过多方的共同努力，为农村贫困户扶贫产业的有序发展保驾护航。