国内外农民合作社合作金融研究与运行实践识议

黄佳琦 桂 胜 刘海波

一、问题的提出

党的十九大报告提出乡村振兴战略，旨在全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，打好三农基础，推动城乡协调发展。在城市化进程的推动下，大量人口涌入城市，剩下“出不去”或“不愿出去”的农民留在农村。虽然资源下乡的政策使得农村生活环境有了明显改善，但如何提高留守农民的抗市场风险能力，是当前乡村振兴背景下值得探讨的问题。政府有关职能部门可根据农民的意愿，以现有的农村社会化服务组织，如专业协会和合作社为基础引导和组织农民围绕某一产品组织起能够进行生产和经营全程服务的社会化服务组织，如小麦协会、大豆协会、香蕉协会等等。①由此可知，农民合作社作为农村社会化服务组织，以农产品为基础联合，以农民为主体进行管理和服务，能够实现低成本、高效益的生产和服务，符合农业现代化发展的要求。农民合作社不仅是一个生产互助组织，其嵌入乡土社会的本质使其能够与互助金融相结合，发展出适用于农民的农村合作金融形式，并拓展农民的生产生活保障路径。

农村合作金融最早产生于欧洲，并已经建立起由政府引导和农民自主参与的成熟的合作金融体系，而我国农村合作金融起步较晚，且经历了多次转型，目前仍处于理论与实践的探索期。当前，我国合作金融体系既包括传统的尚未改制成农村商业银行的农村信用合作社、农村合作基金、农民专业合作社内部开展的信用合作，也包括农村资金互助社及随着现代科技发展起来的互联网新型合作金融形态等。②从金融性质来看，我国农村金融组织体系由政策性银行、商业性银行、合作金融机构和非正规金融体系构成③，农村合作金融为农村经济社会发展提供了有力的金融支持，其内生的“自救性”弥补了农村政策性金融外部的“施救性”之不足，与市场化的商业性金融形成立体架构④，因此农村合作金融必不可少。当前市场上存在正规性和非正规性两种农村金融机构形态，一方面，正规金融机构由于其自上而下外生于农村，农民的主导权有限，因此在农民需求的驱使下，非正规金融机构在农村借贷方面有一定市场；另一方面，正规性合作金融门槛高，对于农民来说难以组织起来实现，所以出现了农民合作社合作金融的多元形式。

已有研究不论是对农民合作社合作金融的内涵特征，还是其发展与实践模式都进行了一定程度上的研究分析。在政策法规的推动下，各地也开始探索适合本地的农民合作社合作金融模式，但由于外部监管和内部管理的不完善，使得农民合作社合作金融的发展存在政策法规与具体实践之间衔接不当的问题，大多数农民合作社合作金融仍处于合作社内部低水平金融互助的初级阶段。政策法规作为自上而下的力量，能够起到规范和引导我国农民合作社合作金融有序发展的作用，而具体实践的有效性的实现，来自生活在本地社会中的农民依照内生需求形成自下而上的推力，但已有研究将自上而下的拉力与自下而上的推力看作两种单独的力量，且更多针对自上而下的政府行为进行讨论，缺乏对政府行为与农民行为之间如何有机衔接的探索。笔者认为，我国本土化的农民合作社合作金融的发展，应该充分调动作为农村合作金融主体的农民自主性和组织性，而政府应作为资源的供给者以及平台的搭建者，服务于自下而上的农民行为，以实现政府行为与农民行为的有机衔接。基于此，本文通过对国内外农村合作金融研究进行梳理，并结合我国农民合作社合作金融的理论与实践状况，探索适合我国农村的多元合作金融形式。

二、国内外农村合作金融的研究述要

农村合作金融最早产生于欧美国家，我国对农村合作金融的探索起步晚，且经历了多次转型，现仍处在不完善的阶段。通过对国外成熟经验的学习，可探索适合我国农村合作金融发展的路径。

（一）我国农村合作金融的演进及发展现状

我国农村合作金融从初创至今已有七十年的发展历史。从我国农村合作金融发展的历史演变来看，经历了人民公社管理—农业银行管理—委托农业银行管理—人民银行监管—人民银行、银监会与地方金融部门共管的过程。从设立之初的自愿出资、民主管理，到行政化色彩浓厚的管理，再到逐渐自主经营，呈现出蜿蜒回归到互助合作、自主经营的良性趋势，从最初单一性的农村信用社到如今多元化的合作金融体系。⑤

1．改革开放前：农村合作金融探索期

在国家介入农村金融供给前，农村的金融互助主要依靠亲友互助或民间金融，比如当铺、高利贷等。⑥高利贷的剥削使得农民的生产生活陷入困境。土地革命时期，湖北省黄冈农民协会建立的合作社是我国最早出现的农村信用合作组织⑦，是基于高利贷压榨农民的社会背景之下由农民自发组织的信用合作组织。

1951年5月，第一次全国农村金融会议正式提出，要试办农村合作金融机构，并且将农村信用社设计为以私有制为基础、以村社福利为目的、群众自愿结合的农民资金互助组织，并由农民行使所有权和管理权。⑧在政策的支持下，仅仅用了两年的时间，在全国各地试办的信用合作组织便达到两万余个，到1956年，这一数量已经扩张到近20万。农村信用合作组织，虽然政策规定其性质是农村的集体金融组织，要求体现组织上的群众性、管理上的民主性以及业务经营上的灵活性。但实际上，农村信用合作组织既没有离开国家银行，也没有离开基层政权，在行政控制下，农民之间的合作流于形式。

1956年，农户不再作为独立的经营主体，这使得农民不再有经营性资金需求，农村合作金融也由合作经济转变为集体经济，信用社先后被下放到人民公社和生产大队，管理权被国家收走，此时农村合作金融的性质由私有制转变为国有化，合作功能减弱，逐渐成为为国家工业化输送资金的组织。

综上可知，最初的金融合作组织由农民自发组织成立，这意味着农村合作金融对于农民来说十分必要，但仅仅依靠农民自身的力量是难以做好的，所以国家开始重视并介入到农村合作金融的组建中。自此，我国进入了农村合作金融的探索期，但这一时期由于国家行政力量的过多介入，使得农村合作金融组织的发展极大地受到国家体制改革的影响，其合作性并未凸显。

2．改革开放后：农村合作金融调试期

1979年，中国农业银行恢复运营后，农村信用社由农业银行统一领导和管理，其集体经济的性质逐渐与专业银行混同起来。国家的目的在于将农村信用社办成真正的农村金融合作组织，但是一直以来，农村信用社处于从属关系之中，难以实现真正的自主管理。直到1993年，国务院发布的《关于金融体制改革的决定》，提出先将农村信用社联社从农业银行中独立出来，办成基层信用社的联合组织。1996年，国家正式提出农业银行不再领导和管理农村信用社，农村信用社开始走上独立发展之路。

但实际上，农村信用社改革一方面没有清晰的立法，另一方面在业务范围上仍然没有摆脱行政管理，导致其根本没有调动起广大农民的参与。再加上经营管理方式没有改善，长期负债运营，坏账挤压严重，使农村信用社陷入生存困境。最终，国家于2003年启动农村信用社彻底商业化改革，其性质转变为农村商业银行。截至目前，农村商业银行仍然是农村最主要的正规金融供给主体，但也因商业化改革，使其丧失了合作金融的内部信息和监督优势，使得有效支农不足。⑨

农村信用社改革的同时，在农业行政部门的指导下，陆续成立了农村合作基金会，为避免人民公社解体带来集体资产严重流失，以清收乡、村两级集体资产为基础，吸收农民入股，并且在政府的推动下发展迅猛。其后期演变为主要为乡镇企业提供贷款的运营主体，但由于地方政府干预过多，最终于1999年被叫停。⑩

改革开放后，农村合作金融进入调试期，在市场经济的推动下，不仅原有的农村合作社不断调整性质，探索贴合我国现实的农村合作金融，而且在农业生产主体多元化的影响下，农村合作金融也在不断丰富其自身，满足多元农民主体的需求。但由于对农村合作金融的界定不清，使得行政、市场以及自治混同在一起，导致这一阶段对我国农村合作金融的探索虽有突破，但仍然没有在农民内部实现以农民自我服务为目的的农村合作金融。

3．21世纪：新型农村金融合作体系实践期

进入21世纪，“农村大户经济”出现。农村大户经济是指在农业生产经营过程中，专门从事某个环节的商品性生产或服务活动并具有一定规模的农户，或以某一大户为中心的数户联合体，有时也简称农村大户。农村大户经济以家庭承包经营为基础，但又突破了家庭的生产边界，具有较为明显的专业化、规模化、科技化、社会化、商品化等特征。农村大户经济延伸和发展了家庭承包经营，做到了既不动摇家庭承包经营的基础，又能在现有体制下较好地发挥服务和引导作用，在农业生产经营的各个环节上形成了新的经济增长点，拓展了农民增收渠道，增加了农民收入。但在发展过程中，农村大户经济也出现了自身规模不够大、少数农村大户自身素质不高、市场行为不规范等问题，需要在农村市场化建设的实践中予以研究和解决。⑪由此可知，农村大户经济通过专业化的手段，将分散的家庭承包经营户组织起来，形成规模化的农业生产经营模式。农村大户经济以专业化农业作为桥梁，将农民组织起来，为农村合作金融的发展奠定基础。

随着农户资金需求持续旺盛，一些地区的农民自愿出资入股成立资金合作社。2004年吉林省榆树县的8户农民成立了“百信农村资金互助社”，这是我国最早的农村资金互助社。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。兰永海等认为，那些以承认个人财产所有权为基础，以自愿入股的形式组织起来的，采用合作组织形式经营的信用组织，也可以定义为资金互助组织⑫，拓宽了农村资金互助社的研究范围。农村资金互助社具体可以划分为三种形式：一是银监会正式批准的、有正式金融牌照的农村资金互助社；二是地方政府认可的、在当地有关部门注册的农民资金互助部；三是农民专业合作社内部设立的资金互助部，此类在党的十七届三中全会后，在政策推动下快速发展。⑬黄迈将其拓展为五类：第一类是由银监部门批设的农村资金互助社；第二类是由农业部门推动并依托农民专业合作社而建立的资金互助合作社；第三类是由供销社创办或领办的农民资金互助社；第四类是由国家扶贫办和财政部开展的贫困村互助资金试点（2006年开始）；第五类是农民自发形成的农民资金互助社。⑭

农村资金互助社从理论上讲分为正规和非正规三种类型，但是在运作实质上已经发生变化，可将其重新归纳为社区互助合作制、合伙人股份制以及高息揽储的“假合作制”三种主要类型，这三种类型分别服务于社区精英、地方政府和外部力量，而并非是总量巨大且高度分散的小农，最终导致农村合作金融的“去合作化”。虽然我国存在多种合作金融模式，但尚未形成有效的农村金融合作体系，存在地域不平衡、资金规模较小、覆盖范围较窄、基层组织专业性差、监管困难、未形成有效联合等问题。⑮

我国农村合作金融一直都是在政府主导下推进的，游走在“自主管理”“官办”和“准官办”的循环怪圈之中。农村合作金融改革不管在政策目标、发展方向、综合体系以及业务范围等都依赖于政府的决策和部署。尽管农村合作金融改革的不断深化在很大程度上改变了政府插手金融的深度和广度，但总体上改革的过程还是自上而下的政策推动，政府主导这一根本的特点始终没有发生变化。⑯由于对资金互助社的监管政策模糊、监管法规缺失和监管力量薄弱，监管部门在核准时采取了较为谨慎的态度，目前全国也仅有49家农村资金互助社被批准设立。而依托合作社建立的农村互助社或者直接在专业合作社内部实行金融互助的组织是当前农村金融互助的主体。

（二）国外农村合作金融的经验借鉴

19世纪末期，农村合作金融最先产生于欧洲国家，之后扩展到欧美乃至亚洲国家。目前，发达国家已经建立起成熟的农村合作金融制度体系，与此同时，一些中等发达国家和发展中国家的农村合作金融也在迅速发展，逐渐成为推动农村金融和经济发展的重要力量。⑰

1．发达国家的体系化合作金融

发达国家农村合作金融的制度体系是完整的纵向一体化的组织系统，都是在基层自发形成合作金融基础之后，投入巨额财政资金，建立全国性的合作体系。比如德国的信贷合作社、法国的农业信贷互助银行、美国的农业信贷协会和日本的农业信用协同组合，具体表现为政府参股和行政管控两种方式。⑱

美国农村合作金融以贷款特征划分机构，针对农户中短期和长期信贷，实行职能间的分化制衡。最上层是联邦农业信贷管理局，进行统筹和管理；中层是以农业生产特征划分的地区，并且分设了合作社银行、联邦中间信贷银行和联邦土地银行三家，实现职能上的制衡；下层是以农场主自发组织的基层合作金融组织。通过建立三级架构，形成分工与合作的农村金融体系。

德国和法国的农村合作金融同样也是三级架构，但是政府在中央层参与管理，形成了“自下而上参股，自上而下服务”的农村合作金融体系。下级合作金融组织通过向上级参股进而参与决策，上级机构为下级提供资金、信息、技术方面的服务。各级是具有独立法人资格的金融实体机构，自主运营核算，开展综合性业务。

日本农村合作金融基于农协，与政府的三个层次一一对应，在全国形成纵向体系。此外，其在横向设置了多个服务型职能部门，各个职能部门上下贯通，形成综合性为农服务体系。日本农协的合作金融体系利用纵向体系降低系统性风险，利用横向网络为农户提供最大的经济支撑，降低了风险和成本，提高了效益。⑲

2．发展中国家及地区的农村合作金融模式探索

发展中国家及地区虽然没有形成像发达国家那样的农村合作金融体系，但其发展同样迅速，已经成为推动农村金融和经济发展的重要力量。与发达国家不同，发展中国家及地区多采取区别性的“小农偏向”信贷政策，针对本国现实，根据当地人民需求制定农村金融支持政策。

印度合作性质的信贷机构分为两类：一是提供短、中期贷款的合作机构，主要是信贷合作社，信贷合作社是向农民提供廉价信贷的来源；另一类是提供长期信贷的合作机构，主要是土地开发银行，土地开发银行是为了适应长期信贷的需要而设立的。现在，印度既有合作性质的农业信贷机构，又有政策性金融机构以及商业银行支持农业的发展。⑳墨西哥实行分类对口的金融支持模式，根据农户不同的情况，分别由不同的金融机构提供资金供给。墨西哥支持农村发展的金融机构比较齐全，包括国家农业银行、商业银行、保险公司、国家外贸银行、全国金融公司及农业保险机构，黎和贵将其总结为6+1模式。㉑

3．借鉴与启示

通过对国外农村合作金融经验的梳理，对探索适合我国的农村金融合作模式具有以下借鉴与启示意义：

第一，政府与合作金融的关系。农村合作金融最初是农民自发的组织行为，但随着农村金融需求的多元化，仅仅依靠农民自身的力量难以实现金融供给，所以在农村合作金融组织的成立初期，需要政府参与，以协助农民组织和建立起具有金融供给能力的金融主体。从国外的经验中可以看出，政府在基层形成合作金融基础之后开始注入资金，并且通过制度设计和法规建立，支持和引导农村金融合作组织走向规范化和体系化，帮助农村合作金融组织在发展初期清理障碍，并且在政府的引导下防止合作金融组织在自主发展的过程中走向异化。虽然政府的支持和引导具有重要作用，但是农村合作金融的服务主体是广大具有差异性和分散性的农民群体，多样化的农民需求无法与体系化的金融合作组织适配。为了解决这一问题，国外合作金融组织采取纵向体系化与横向职能化相结合的方式，政府不干预职能部门的运作，仅仅扮演监管的角色，通过多元化的职能部门来实现农村合作金融组织的灵活性，保证多样化的农民需求能够得到满足。所以政府与合作金融之间的关系，不能是上下级的领导与管理关系，而应当是政府把控外部体制建设，为农村合作金融保留机制设置和自主管理的空间。

第二，合作金融自身的定位与原则。基于国外先进经验，能够发现，不论是发达国家成熟的农村合作金融体系，还是发展中国家及地区在合作金融上的模式探索，他们的共性在于改革最终保留了合作金融组织的自主性空间，支持多元化的金融供给主体，能够让农民根据自身的需求，充分发挥主动性，与金融供给主体进行对接，实现需求与供给的适配。政府并不参与到农村合作金融的过程之中，而是运用法律和制度对农村金融合作组织实现监管，防止农村合作金融脱离支农支小和不以盈利为目的的初衷。

第三，合作金融的因地制宜。国外农村合作金融的发展虽然具有相似性，但是其成功的关键不在于对先进经验的照搬照抄，而在于各个国家根据自己的实际情况采取适合本国环境的农村合作金融模式。比如，发达国家的政府实力强，农民群体数量少，所以政府可以通过高额财政投入推动合作金融完成体系化建设，以多元化供给激发多样性需求；而欠发达国家及地区，更多的是在政府引导下形成具有区别性的农村合作金融模式。对于我国来说，农民群体巨大，且地区之间存在差异，所以在借鉴国外先进经验的同时，更要因地制宜，探索适合我国农村的合作金融模式。比如有的学者提出，在经济发达和有条件的地区，由于农村信用社的服务对象已经发生很大变化，可以对农村信用社进行股份制改造，而在暂不具备条件的地区，实行股份合作制，组建农村合作银行。㉒

三、农村合作金融的必要性

合作金融的内涵并不统一，一些学者认为合作金融具有内生性，还有一些学者将内生性与外生性都作为农村合作金融的特点，但不论是内生还是外生，农村合作金融的宗旨是农民的广泛参与，以及农村金融资源对“三农”的有效配置。㉓学者普遍对农村合作金融持认可态度，认为农村合作金融的存在十分必要，基于已有文献，笔者将从需求和供给角度对农村合作金融的必要性进行梳理。

（一）农业生产环境及农民金融需求

与发达国家不同，我国虽然耕地面积较大，但是农业经营依然以分散的小农为主，“大国小农”是我国的基本国情。㉔

从农业生产环境来看，我国幅员辽阔、地形差别大，使得农业的自然生产条件存在差异，并且农村长时间以农业生产为主要经济来源，导致我国不同地区经济发展水平不同，农户的行为偏好有较大差别，所面临的金融市场也存在较大差异，所以在我国，不同地区的农民借贷行为各有特点。㉕根据农业生产条件和经济发达程度，我国农村合作金融呈现出不同的地区分类，大致可以分为沿海现代农业发达地区、传统农区以及城郊地区。㉖在沿海现代农业发达地区，农民的经济条件较好，并且在市场化的影响下，农民对于金融借贷的观念开放，对商业金融的认可度较高，所以农民有动力也有能力组织起来，自发建立互助合作金融组织。在传统农区，农民自身的经济条件较差，使得农民自发组织形成合作金融组织的能力有限。与此同时，农民资金需求旺盛，在过去主要依靠民间金融满足借贷需求，所以在传统农区，政府鼓励和引导是农村合作金融形成的主要方式。在城郊地区农村，农民的兼业性较强，一部分小规模兼业农户有资金需求，所以针对部分人的金融需要，城郊地区多采用少量政策性投入结合部分农户自愿入资的方式成立农村合作金融组织。

除了农业环境的差异，我国农民正处于城市化进程之中，农民除了生产性需求之外，还存在社会结构影响下的非生产性需求，比如婚丧嫁娶、建房或者买房，这使得我国农民的金融需求呈现出生产性与非生产性混合的状态，导致农民的借贷目的具有高度模糊性。再加上农民的抵押物缺失、贷款金额小、贷款时间短等特性，加大了农村金融环境的风险性。

综上，我国农村农业生产环境复杂，农民金融需求多样，使得我国需要依靠多元化的金融供给主体满足了农村多样化的金融需求。

（二）农村资金供给现状

农民的多样化需求吸引了社会资本进入和商业金融机构回归㉗，目前活跃在农村金融市场的主要有三种金融组织形式：商业性金融，比如国有银行的分支机构、完成商业化改制的农村信用社、中国邮政储蓄银行等；政策性金融，比如农业发展银行；内生性金融，即以农户为主体的资金互助合作。㉘

按照金融组织的生成划分，商业性金融和政策性金融属于外生性金融。与农村内生性金融相比，外生性金融在制度成本、资金成本等方面有比较优势，而内生性金融在信息成本、管理成本、信用成本、担保物处置成本、资源配置成本等方面有较大优势。㉙

虽然金融组织形式多样，但是在实践中，农村发展所需要的资金大部分来源于商业金融机构的贷款，还有一部分来源于国家的专项财政支持，金融供需结构单一，资金来源途径太少，远远不能够满足当前农村发展和产业发展的需要。㉚基于此，农村金融活动主要面临三大问题：第一，可获得性，即能否及时方便获得资金；第二，交易成本，即能否降低因信息不对称带来的交易成本；第三，益贫性，即能否公义地更多惠及穷人。㉛

（三）农村合作金融的必要性

商业性金融组织以盈利为目的，而农户的分散性以及规模有限，增加了商业性金融机构由于信息不对称而带来的交易成本和风险，使得商业性金融组织正逐渐上收，退出农村市场。而政策性金融业务领域集中在商业性金融和内生性金融够不到的区域，依靠财政资金，服务范围有限，属于保障型金融，单一的出资主体无法与多样化的农民需求对接。而农村合作金融组织作为内生性金融组织，可借助村社内部资源的挖掘和汲取，降低成本，提高效益，弥补外生性金融组织因服务不足而留下的空间，有助于解决农村金融活动在农村面临的三大问题。

首先，农村合作金融组织能够实现资金的可获得性。农村合作金融组织作为内生性金融组织，扎根于农村和农民之中，且其准入门槛低，手续简便，能够满足农民及时方便获得资金的要求。其次，农村合作金融组织能够降低交易成本。农村合作金融组织的封闭性将其限制在一定地域范围内，熟人社会的属性使得借贷双方知根知底，能够利用社会关系和村庄内的“面子货币”㉜降低交易成本。最后，农村合作金融组织具有益贫性。农民在熟人社会中经过长期互动达成村庄共识，形成共同体意识，乐于进行一些益贫性微型金融活动。㉝总之，农村合作金融体现了农村内部成员的互帮互助，对于缓解城乡金融资源配置失衡、促进乡村振兴建设有重要价值。㉞

随着市场化、城市化和农业现代化的发展，农村金融需求日益多元化。农民在市场经济的引导下，竞争意识强烈，对资金的需求也更加强烈，呈现出农村金融无法满足农民金融需求的状况，在这一表象的引导下，地方开始想办法往农村注入资金。但徐祥临根据调研发现，农民缺乏资金与农村金融机构账面资金充裕是并存的，越是经济不发达的农村，其农村金融机构账面上的闲置资金越多，所以根本原因不在于缺少资金，而在于缺乏把大量闲置资金用于支持农村发展的体制机制㉟，对这一问题的认识使得我国走上了农村商业金融改革的路子，但最终的实践证明，农村商业金融存在制度性短板。在实践中，农民已经开始通过自己的力量探索满足自身金融需求的方式，作为一种自下而上内生于农村内部的金融供给形式的农民合作社合作金融，值得试点和探究。

四、农民合作社合作金融的发展与实践困境

合作金融是适合我国农村金融的必然方式，结合国外先进经验与国内现实情况，我国在农村合作金融上也探索出一系列实践模式。自21世纪以来，构建新型农村合作金融体系是我国在农村合作金融上探索的方向。习近平在担任浙江省委书记期间，以瑞安市为试点单位，提出探索建立农民专业合作社、供销合作社、信用合作社融合的“三位一体”的新型农村合作经济体系，并部署了“三位一体”改革试点工作。㊱农民合作社开展金融合作是我国新型农村合作金融发展研究的重点。㊲

（一）内涵及特征

农民合作社合作金融是指以产业为纽带，以成员信用为基础，由本社全部或部分农户成员自愿出资筹集互助资金，为本社成员发展专业化生产提供互助资金借款业务的资金互助性业务活动。㊳农民合作社合作金融采用合作制的治理结构，实行民主管理，通过将社员的闲置资金以入股的方式集中起来，在社员间进行互助性借贷。以行政村为运行范围，坚持恪守“不出村，不出社”的原则，且不以盈利为目的。合作社合作金融，是嵌入和内生于合作社内部、内生于产业发展和生产过程的金融活动和金融机制。㊴

基于合作社合作金融的内涵可以看出，农民合作社合作金融活动需要具备以下特征：一是内生性，即依托或基于合作社；二是合作性，即强调成员共同出资；三是封闭性，即在组织内部封闭运行；四是互助性，即满足农民之间的借贷需求。除此之外，赵铁桥认为，合作社内部金融合作还应具有非机构性和产业性两个重要特点。㊵徐建奎和刘西川认为，合作社合作金融的内涵中忽视了风险，对风险控制的重视程度不足。㊶

（二）政策法规

2008年，党的十七届三中全会首次提出，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。2009年，银监会发布了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》。之后，中央一号文件多次提到合作社合作金融。2014年中央一号文件首次提出，要依托农民专业合作社建立新型农村金融合作组织。2015年中央一号文件提出，开展农民合作社内部资金互助试点。2016年中央一号文件提出，扩大在农民合作社内部开展信用合作试点的范围。2019年《关于金融服务乡村振兴的指导意见》明确要求，探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部信用合作试点。

（三）主要模式

潘淑娟等从资金需求特征入手，将合作社内部信用合作的具体模式分为三类：第一类是大型合作社“物流金融”式信用合作；第二类是社际间交互担保信用合作；第三类是社内交互信用保险合作。㊷汪小亚和帅旭从依托对象入手，认为除了围绕农业生产经营的相关环节，合作社与内部社员之间以“货物”等方式开展商业信用合作，以及依托合作社设立具有资金互助功能的业务单元或独立的资金互助组织两种形式之外，还可以开展社员之间货币信用合作的第三种形式，即基于“公司+合作社+农户”农业产业链开展商业信用和货币信用合作。㊸薛桂霞和孙炜琳基于信用中介，将农民合作社合作金融分为货币信用合作和商品信用合作两大类，商品信用又分为赊销回购补偿和有偿调剂购销账款。㊹谭智心从农民需求入手，提出以农民合作社为依托的农村合作金融可以分为两种类型：一种类型是在农民合作社内部成立资金互助部门，用于解决农民生产和生活上的小额、短期、应急资金需求；另一种类型是以农民合作社社员的互助资金作为抵押或担保，从外部金融机构进行融资，可以解决农民稍大点的资金需求。此外，还有类似农村资金互助社这样的准金融机构（如金寨县供销社主导成立的资金互助社），此类模式可以解决农民或农村经营主体（家庭农场、合作社、企业等）更大的资金需求。㊺黄迈将商业信用合作和货币信用合作两种模式进一步具体化为以赊销为特征的商业信用合作、以资金互助或担保互助为核心的货币信用合作、依托产业链或银政资金的混合式信用合作三种不同模式。㊻

综上可知，合作社合作金融的基础模式为商业信用合作和货币信用合作两种，学者将这两种基础模式的内涵进一步细化和丰富，并且结合实践提出不同的形式和操作模式，推动合作社合作金融在理论与实践层面的发展。

（四）地方合作金融的运行实践

在政策法规的推动下，各省开始在农村探索和推行金融合作，但各省由于基础条件不同，在农村合作金融的发展上呈现出不同的发展形势。苑鹏和彭莹莹对128家农民专业合作社进行问卷调查，对合作社开展信用合作的现状特点做了初步的分析，他们指出，资金互助更适用于兼业小农，对于专业农户而言，依托龙头企业的农产品供应链融资前景广阔。而农民合作社既可以扮演农户融资服务的直接提供者，也可以扮演融资服务的中介。㊼黄迈先后赴5省9县调研了35家农民合作社信用合作情况，发现各地模式丰富多元，他从中总结出合作社金融合作存在互助金构成多元和高度重视风控的共性，以及试点进度、社员身份和范围界定等差异。㊽

1．湖北省的合作金融试点

湖北省于2015年开展了10个农村合作金融试点县工作。其中枝江市作为湖北省首个农村合作金融创新试点县（市），于2015年7月由枝江市政府整合资源成立国有企业，并联合其他企业发起成立市农民合作社联合社，吸纳专业合作社、家庭农场以及种养大户等农业经营主体，建立起“政府+合作社+金融”的新型农村合作金融，引导农业经营主体存入资金，为农业经营主体提供政策优惠以及资金支持，提高农业经营主体的抗风险能力。㊾后续计划进一步拓展其职能，并打造成为农业社会化服务的综合平台。㊿

整体上来说，湖北省大部分农民仍以农村信用合作社为基础实现合作性金融，对农民互助金融的关注不足。虽然湖北省农民合作社数量庞大，但是其金融互助的功能性不强，大多数仅仅停留在农业的赊销环节。此外在财务管理和盈余分配上存在一定问题。比如，部分合作社没有建账，也没有专业财务人员，并且在日常账务的处理上不规范。所以，从已有研究中来看，湖北省农民合作社合作金融仍面临一些阻碍，同时有很大的发展空间，具体实践中的问题，有待笔者及团队结合湖北省合作金融实践情况做进一步研究。

2．安徽省的合作金融模式

安徽省在农村金融合作上发展较早，现已在实践中探索出一些合作方式。通过对已有研究的梳理发现，安徽省的农村合作金融主要表现为两种实践方式，一种是以合作社为基础，引入外部资金实现农民之间的互助，这种实践方式主要以安徽金寨为代表；另一种是在合作社内部展开资金互助活动，这种实践方式主要以安徽安庆为代表。

第一种实践方式。安徽金寨被确定为全国第二批农村改革试验区，主要任务就是为农村资金互助社进行创新探索，完善农村金融组织体系。王辉和何频经过对金寨的实践考察，认为可以分为两种模式，一是“股金+合作资金”模式，除了社员入股的资金之外，社员还可以将闲散资金放到合作社内，再加上农民合作社提取的公积金和上级拨给的专项资金，共同构成合作资金，实现社员之间的贷款互助；二是“股金+银行资金”的模式，除了社员出资之外，合作社要作为银行与社员之间的担保中介，建立“社员小额入股存入合作银行，银行多倍放大贷款额度”的合作金融模式。[51]谭智心认为，还应存在“供销股金+合作资金”的第三种新型农村合作金融组织试点典型模式，他还提出，应该规范发展第一种模式，积极推进第二种模式，严格管理第三种模式。[52]

第二种实践方式。2011年，安徽省农业委员会将安庆市作为整体推进合作社开展信用合作的试点，逐步探索出了一套从资金筹集、使用、风险防范到收益分配的运行机制。潘忠苗和陈群总结了安庆市农民专业合作社信用合作的主要操作模式，即以产业为支撑，允许管理规范的农民专业合作社在内部开展资金互助活动，采取“对内不对外、吸股不吸储、分红不分息”的经营原则，为合作社成员提供短期、生产性资金借款服务。[53]

综上，安徽省合作金融的实践探索整体上丰富了农民的贷款渠道，增加了农民的担保形式，分摊了金融风险。

3．河南省的国家级普惠金融改革试验区

河南省农村金融的构成主体多元，包括政策性金融、商业金融、合作金融、小额贷款以及民间金融，但是政策性和商业性金融在农村的覆盖率低，合作金融机构仍以农村信用合作社为主，目前，农民80%的金融需求都是依靠小额贷款和民间金融来满足。[54]

河南省兰考县作为首个国家级普惠金融改革试验区，到2018年9月底，全县共有5家农民合作社（联合社）兴办有信用合作业务。赵晓峰和海莉娟以兰考县南马庄生态农产品专业合作社和胡寨农牧哥哥农民专业合作社为例，从信用合作资金规模扩增和信用合作资金放贷风险防控的角度出发，系统剖析了信用合作的生长机制，认为合作社信用合作的生长关键在于必须解决“治理交易成本”的难题。[55]

综上，河南省合作金融的实践探索整体上仍处于农民自发组织的阶段，政府在合作金融发展上发挥的作用较小。

安徽省和河南省在农村合作金融的发展上虽然处于不同阶段，但是其总体上具有相同之处。首先，农村合作金融的内生性。农民在自身需求的引导下，能够自发组织产生满足其自身金融需求的非正规合作金融组织。其次，农村合作金融形式的多样化。农民可以依托在村庄社会中的血缘关系、地缘关系以及业缘关系，组织起多样化的合作金融形式。最后，农村合作金融的发展需要依靠政府的力量。虽然农民具有自发组织满足其金融需求的动力，但是其能力和资源有限，实力较弱，无法依靠自身的力量发展壮大，所以政府的引导和支持对于农村合作金融的发展具有重大意义。

综合已有研究，可以发现，虽然各地合作社合作金融的发展程度不同，但是我国农民合作社合作金融在实践操作中仍然停留在合作社内部的资金互助上，并且这一资金的互助呈现出在赊销农资等低水平的金融互助上，能够以合作社为中介，为农民提供担保以获取外部金融服务的合作社较少，说明当前我国的合作社合作金融仍处在不成熟阶段。如何真正打通农村合作金融的“最后一公里”[56]，是值得我们持续关注的问题。

（五）地方合作金融呈现的问题与解决对策

孔祥智和史冰清对农民合作经济组织的运行机制及影响农民合作经济组织在农业社会化服务体系中作用发挥的因素进行了分析，并提出了相关的政策建议。[57]蓝虹和穆争社对我国新型农村合作金融发展中的十大问题进行了深入分析，并提出了具有操作性的政策建议。[58]赵晓峰对农村合作金融的生长机制进行分析，提出要适应内外部环境带来的压力和挑战，不断争取社会合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性，并对获得的丰富资源进行整合。[59]徐建奎和刘西川针对合作社内部的信用合作，从风险控制的视角，对不同模式之间存在的风险进行比较，进而通过确立资金规模边界和运作范围边界实现对风险的控制。[60]黄迈从政策制度、现实操作和潜在风险点三个层面梳理了农民合作社合作金融的主要问题。[61]

截至目前，学界认为，合作社合作金融存在的问题主要集中在以下几个方面：第一，外部监管问题，主要是从法律法规和制度上考虑。有关合作社合作金融的法律法规不健全，比如法律登记不健全、法律监管不健全、法律规范性不强等。有关合作社合作金融的制度设置不健全，比如制度建设模糊、制度监管缺失等。法律和制度的不健全使得合作社合作金融的监管部门模糊，处于无人监管的状况，或是监管方式“一刀切”，限制了合作社合作金融的发展。第二，内部管理问题，主要是从合作社合作金融的理论定位与实践操作上考虑。当前，合作社合作金融的定位不清，与民间借贷之间存在界限混淆的问题。此外，合作社合作金融在社员身份、服务范围、运行方式和盈余分配等问题上都没有明确统一的管理规定。在实践中，大部分合作社合作金融对既有的制度并未落实到位，管理人员的分工与职责不明，管理过程不规范，风险防控意识差，甚至出现了以合作金融为名、以高息揽储为实的假合作社等。总之，不论是在理论层面还是在实践层面，我国的合作社合作金融仍存在很大的发展空间。

为了“保护农民安全、顺利进入市场”，“政府有关职能部门根据农民的意愿，以现有的农村社会化服务组织为基础引导和组织农民成立社会化服务组织，并在成立前两年给予一定的财力支持和政策指导，待社会化服务组织能够正常运转后，完全交由农民按照协会章程进行管理和开展服务活动，政府只对社会化服务组织的违法行为和违反市场规则进行监管”。[62]由此可见，政府首先要以农村现有的社会化服务组织为基础，避免因直接植入而导致“水土不服”的问题。其次，政府要以农民需求为主，结合农民需求引导和组织农民。最后，政府在扶持农民组建起符合自身意愿和需求的社会化服务组织后，应从支持者退回到监管者的角色，给予农民合作组织充分的自由。

学界对农民合作社合作金融的对策建议，大致可以归纳为以下几个方面：

第一，国家层面。首先，在国家层面要明确农民合作社合作金融的定位是为农民服务，将农民的利益放在第一位。其次，要拓宽农民资金互助组织的资金来源渠道，如建议人民银行将其他金融机构寻找出路的资金以再贷款的形式直接批发给农民资金互助合作组织[63]；再如，创新金融政策，鼓励政策性和商业性金融机构与合作金融对接，在适当的时候考虑对合作金融或民间金融进行国家立法[64]，以促进农民合作社合作金融的发展。接着，国家要明确监管主体，对合作社合作金融的运行方向进行监管，防止出现异化。最后，要在国家层面探索构建体系化农村合作金融的制度机制。

第二，地方政府层面。首先，地方政府要切实落实国家政策和法律法规，并结合本地的实际情况进行模式探索，发掘适合本地的合作金融模式。其次，地方政府要进一步强化和完善合作社合作金融的外部监管机制。[65]接着，地方政府要对农民合作社合作金融的内部管理进行细化，比如管理方式、人员培训等，强调民主、透明、规制，切忌政府包办、一哄而上。[66]

第三，基层层面。基层政府作为政策制度的落实者，要进一步营造有利于农民合作社合作金融的生活和发展环境，做好对农民的宣传、教育和培训工作。村集体组织要以合作金融为突破口，把社区综合性合作社做实做强[67]，并综合开展信贷服务。[68]

五、小结与展望

仅仅依靠市场和政府，无法满足所有人的金融需求，尤其是处于弱势地位的农村和农民，农村合作金融作为重要的补充金融活动，对于我国构建金融体系具有重要意义。而农民合作社合作金融凭借其投入少、门槛低、覆盖面广的特性，成为当前农村合作金融的主要形式之一，更重要的是，农民合作社合作金融最初是农民之间依托合作社这一载体组织起来的自发互助行为，使其与农村的生存环境较好地融合在一起。

发达国家在农村合作金融上的探索起步早，目前已经呈现出比较成熟的状态，我国在借鉴发达国家的成熟经验的基础上，也在逐步探索。已有研究较多地从理论层面入手，更多提倡从国家宏观层面进行法律制度上的改革，对地方政府这一中观层面关注不多，对基层政府及基层组织的关注更加有限。自上而下的改革对于构建体系化的合作金融十分重要，宏观层面需要建立规范化的制度，引导我国农村合作金融的健康有序发展，保障实现农村合作金融的合作制基础。但是，自上而下的改革需要一定时间，当前农民内生的需求日渐增加，在农村积蓄了巨大的能量，形成了自下而上的推力。在我国，农村环境呈现出区域差异，生活于农村环境之中的农民需求也会呈现出不同的状态，如果农民拥有在村庄区域内的自发组织动力和能力，则可以实现农民对自身需求在一定程度上的满足。所以自上而下的制度建设与自下而上的自发组织两种路径，其本质在于农村合作金融活动的边界划定。宏观层面甚至是中观层面，需要建立起硬性的制度，划定农村合作金融活动的运行边界，防止其偏离农民群体。而在微观层面，由于农村合作金融活动内生于农民多样化的需求之中，所以其本质是农民的自治行为，需要保留一定的灵活空间，使其能够依照农民的意愿在有限度空间内实现自主管理。

所以笔者认为，当前我国农村合作金融的发展，不仅需要在宏观和中观层面进行建设性的完善，还需要从基层入手，同步推动农村合作金融的发展。我国本土化的合作金融，应该利用起我国基层自治的体制优势，同时结合村庄社会的熟人社会关系网络，汲取村庄所拥有的资源，充分发挥和调动农民的组织性和自治性，将金融合作嵌入到农民自治活动中。

注释：

①⑪[62]参见高小兰：《习近平农村市场化思想研究》，吉林大学2018年硕士学位论文；张梦：《习近平社会主义市场经济思想研究》，河北经贸大学2018年硕士学位论文。

②⑤⑩⑯㉞[63][65]周昌发：《乡村振兴战略下的农村合作金融制度改进》，《科学决策》2020年第12期。

③张德元、张亚军：《关于农民资金互助合作组织的思考与分析》，《经济学家》2008年第1期。

④白钦先：《发展农业政策性金融是长久性战略决策》，《农业发展与金融》2015年第4期。

⑥⑲㉟㊱[67]徐祥临：《发展合作金融 破解农民贷款难瓶颈》，《国家治理》2019年第2期。

⑦[68]曾康霖：《我国农村金融模式的选择》，《金融研究》2001年第10期。

⑧⑨⑮⑱㉔温啸宇、刘学侠：《我国农村合作金融的国际借鉴》，《理论视野》2020年第2期。

⑫㉘兰永海、高俊、温铁军：《农村资金互助组织的三种不同类型及其比较研究》，《贵州社会科学》2018年第1期。

⑬参见王曙光等：《普惠金融——中国农村金融重建中的制度创新与法律框架》，北京大学出版社2013年版。

⑭㊲㊻㊽[61]黄迈、谭智心、汪小亚：《当前中国农民合作社开展信用合作的典型模式、问题与建议》，《西部论坛》2019年第3期。

⑰吴永红、郭晓鸣：《中国农村合作金融的发展与选择》，《中国农村经济》2001年第10期。

⑳康书生、鲍静海、李巧莎：《外国农业发展的金融支持——经验及启示》，《国际金融研究》，2006年第7期。

㉑黎和贵：《国外农村金融体系的制度安排及经验借鉴》，《国际金融研究》2009年第1期。

㉒熊学萍、刘长青：《日本农村合作金融运作模式及其对我国农村信用社改革的启示》，《科学·经济·社会》2004年第4期。

㉓谢家智、冉光和：《中国农村金融制度变迁的路径依赖》，《农业经济问题》2000年第5期。

㉕朱守银、张照新、张海阳、汪承先：《中国农村金融市场供给和需求——以传统农区为例》，《管理世界》2003年第3期。

㉖㊼[64][66]苑鹏、彭莹莹：《农民专业合作社开展信用合作的现状研究》，《农村经济》2013年第4期。

㉗㉛㉝徐旭初：《农村合作金融路在何方》，《农村经营管理》2014年第5期。

㉙王煜宇、张霞：《农民资金互助社对外合作之困境及制度构建》，《现代经济探讨》2020年第3期。

㉚董治国：《农村新型金融合作体系的构建研究》，《人民论坛·学术前沿》2020年第1期。

㉜[55]赵晓峰、海莉娟：《合作社信用合作资金规模扩增与放贷风险防控机制分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2020年第3期。

㊳㊹薛桂霞、孙炜琳：《对农民专业合作社开展信用合作的思考》，《农业经济问题》2013年第4期。

㊴何广文：《合作社信用合作的制度优势及可持续发展的路径探讨》，《中国农民合作社》2017年第4期。

㊵赵铁桥：《农村金融改革的主攻方向究竟何在？——略谈发展新型农村合作金融的路径和目标》，《农村经营管理》2017年第12期。

㊶[60]徐建奎、刘西川：《合作社内部信用合作研究综述：基于风险控制的视角》，《浙江理工大学学报》（社会科学版）2018年第2期。

㊷潘淑娟、王刚贞：《农民专业合作社资金互助的现状及运行机制——基于调查案例视角》，《中国农村金融》2012年第14期。

㊸汪小亚、帅旭：《农民专业合作社信用合作的模式及现实选择》，《中国农村金融》2012年第14期。

㊺[52]谭智心：《贫可贷 富可贷 不讲信誉不可贷——基于安徽省金寨县新型农村合作金融组织资金互助的调查》，《农村工作通讯》2017年第21期。

㊾叶翔凤、胡义飞：《农村合作金融创新的精进突破——基于湖北省枝江市“农合联+金融”创新模式的调查》，《学习月刊》2017年第11期。

㊿戴瑞瑛、张紫薇、吴倩倩、贺晨曦、戴子寒：《“政府+合作社+金融”:农村新型经营主体融资困境的一个新突破——基于湖北省枝江市实地调研》，《湖北经济学院学报》（人文社会科学版）2018年第9期。

[51]王辉、何频：《对安徽农民资金互助发展现状的思考——以安徽金寨为例》，《安徽行政学院学报》2017年第5期。

[53]潘忠苗、陈群：《积极开展信用合作 促进农民增产增收——安庆市农民专业合作社资金互助和信用合作试点工作综述》，《中国农民合作社》2013年第7期。

[54]朱清华：《河南省农村金融需求与供给现状分析》，《经济研究导刊》2015年第20期。

[56]中共湖北省委财经办（湖北省委农办）：《着力打通农村金融“最后一公里”——湖北省农村合作金融创新试点工作回顾》，《中国农民合作社》2016年第6期。

[57]孔祥智、史冰清：《当前农民专业合作组织的运行机制、基本作用及影响因素分析》，《农村经济》2009年第1期。

[58]蓝虹、穆争社：《中国新型农村合作金融发展十大问题论争》，《上海金融》2017年第4期。

[59]赵晓峰：《农民合作社信用合作的生长机制分析》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2017年第6期。