探讨近代中国市政发展开辟城市史研究新领域
——评方秋梅的两部城市史专著

冯天瑜

一

在中国近代城市发展史上，汉口是一座地位独特而颇具影响的城市。1861年，汉口成为约开商埠。至张之洞督鄂之时，汉口经贸得到快速发展。职是之故，东西列强对于中国中部这个最大开埠城市给予了非同寻常的关注。日本驻汉口领事馆总领事水野幸吉曾这样极言汉口城市地位之重要说，“汉口为长江之眼目，清国之中枢，可制中央支那死命之地也”。又云，“与武昌、汉阳鼎立之汉口者，贸易年额一亿三千万两。夙超天津，近凌广东，今也位于清国要港之第二，将进而摩上海之垒，使视察者艳称为‘东方芝加哥’”。这就是汉口被称 “东方芝加哥”的来历。1918年，美国人魏尔·瓦尔特发表署名文章《中国的芝加哥》盛赞汉口曰,“汉口在中国商品市场上所处的地位，可与芝加哥在美国的地位媲美”。芝加哥当时是美国的第二大城市，外国人将汉口媲美于芝加哥，充分说明了汉口独特的城市地位与巨大的海外影响。

不过，近代汉口的独特城市地位与非同一般的国际影响，其表现远不止于经贸。1911年，震惊中外的武昌起义爆发，战火燃烧最为惨烈之地实际上不是武昌，而是隔江相望的汉口。遭此兵燹，汉口华界市区大半焚毁，由此牵动国内外各利益相关方敏感的神经，汉口城市重建问题因之在民国建立伊始便耸动国内外视听，并在其后喧嚣一时。1926年国民革命军北伐，汉口易手于北伐军并于同年设市。不久，广州国民政府移驻汉口，并以汉口与武昌、汉阳为京兆区，汉口再次成为中外瞩目之地。1927年，汉口与武昌、汉阳合并成立武汉市。自此以至1949年，汉口与武昌、汉阳分分合合而分多合少，且分时又多为特别市。而即便在普通市时期,汉口的国民党市党部也名为“汉口特别市党部”。1945年，中国第六战区接受侵华日军第六方面军在武汉的投降，受降仪式在汉口中山公园举行；如此等等，亦足证近代汉口独特而极具影响的城市地位。

近代汉口独特而极具影响的城市地位引起了中外学界的关注。自20世纪80年代以来，汉口就成为海内外史学界研究的重点对象之一，且研究成果不可谓少。其中，以美国学者罗威廉的两部著作《汉口：一个中国城市的商业与社会（1796—1889）》《汉口：一个中国城市的冲突与社区（1796—1895）》，最具影响。前者的部分内容早在20世纪80年代就译介到国内，全书则于2005年翻译成中文；后者于2008年翻译成中文。罗威廉著述中有关汉口在19世纪就实现了“实质上的自治”的论断，未必与中国城市社会发展的实际相符。不过，两著均对国内城市史研究颇有启发。然而，研究最具影响的汉口史学著作究竟是出自外国学者而不是我们武汉学人的手笔，这多少令人感到遗憾。2007年秋，武汉市政协在汉口召开纪念武汉建市80周年座谈会，笔者应邀参会。在谈及武汉城市史研究时，笔者将上述认识与感想发表于会，希望有武汉学人能够展开深入研究，将罗威廉的论断是否符合中国历史实际这个问题论证清楚。没想到笔者一时的有感而发，竟真有与会的听者在意。

2018年春，江汉大学方秋梅教授（她就是我说的那位 “听者”）来访，带来了她自己的城市史专著《近代汉口市政研究（1861—1949）》（中国社会科学出版社2017年版，下文简称《汉口市政》）。其时，笔者因诸务繁杂，精力不济，未能一阅其书。去年，她再次来访，带来了她的另一部城市史专著《近代中国城市社会发展进程中的民间市政参与研究》（中国社会科学出版社2017年版，下文简称《市政参与》）。今年初，她恳请笔者为《汉口市政》撰写书评。近阅两著，觉其研究有贯通之处，在此不妨一并评议。

二

《汉口市政》给笔者印象较深的地方有三个。第一个就是该著对罗威廉有关19世纪的汉口已经实现了“实质上的自治”的论说进行了质疑，并且给予了较好的论证。这是迄今为止国内回应罗威廉此说论证做得最实的著述。

根据我们的理解，罗威廉所说的“实质上的自治”，其实就是西方市政概念中的“城市自治”。罗威廉运用公共领域的理论展开论述，认为在19世纪汉口的经济领域中商人集体自治不断增加，商人自治全面取代了政府在汉口商业领域的控制。这自然有一定的道理。他还对汉口商人在诸如消防、治安、道路建设、教育等城市公共领域发挥的作用分别进行梳理，揭示了汉口充满生机与冲突的历史面相，让我们窥见汉口城市社会日常运行之一斑，的确令人耳目一新。但是，罗威廉据此断言汉口形成了一个以行会为中心的实质层面的市政管理机构，“19世纪的中国已出现实质上的城市自治”，则难以令人信服。为此，《汉口市政》一方面梳理了汉口官办市政的基本情况，诸如不断地整饬消防，组织冬防，管理路灯，主持筑城、防水，修筑街道，整顿路政，创设官渡，赈灾恤民，其中有的市政建设规模的确不小。尽管官府很多时候并不能够独立实施上述诸方面的市政建设与管理，然而官方也没有明确将市政管理权赋权给商人和商界，官办市政甚至还随着财力的变化而呈现出周期性的主动性，且往往得到了民间的支持与协助。因此，官方从来就没有放弃对汉口市政的直接管理，民间并未广泛抵制官方的直接管理。另一方面梳理了民间参与市政的三类情况，即：与官府同时参与办理市政、在官府监督下办理市政以及自主办理市政。这些参与不仅不能说明商界对城市固有市政管理权构成实质性的挑战和威胁，反而证明民间市政参与还十分依赖官府的威权支持，或不得不接受官府的直接监督和管理，因而还达不到民间社会实质性 “去官方化”运动的程度，国家力量对汉口城市社会所起的领导作用也绝非“象征性的”和“可以忽略不计的”。如此一正一反的论证，颇具说服力。

罗威廉还认为，19世纪汉口民间取得“实质上的自治”是无需国家授权的。事实上，在中国传统社会后期，以政府为代表的国家对城市实行的垂直领导，一方面显示出国家统治十分暴力刚性的面相；另一方面又显示出国家统治富有弹性的面相——它不同程度地默许民间参与城市社会治理。然而，默许并不等于无需国家授权、法律认可。既然如此，那么改变默许状况也就无需大费周折，只要官府（国家）不再满意或者无需民间参与的时候，它即可随时改变态度，不再默许而收回曾经默许的事权，或者禁止民间参与其事。如果《汉口市政》能够结合中国传统国家治理的这一特点，并进行一定的法理分析，论证将显得更加充分。

第二个印象较深的地方，是该著视清末民初汉口城市社会为一个连续体，在论述近代汉口市政发展的过程中，深入揭示汉口市政发展与辛亥革命的关系，展现清末民初汉口城市社会发展的复杂图景。

1911年，辛亥革命推翻了沿袭几千年的帝制，中国历史进程因之脱离周期性的王朝更迭而迈入民主共和时期。我们因此习惯性地以辛亥革命为界，将清末与民初视为中国近代史上两个不同的发展阶段。不过，如果换一个角度看清末民初这段历史，可能会有不同的看法。比如《汉口市政》就没有以辛亥革命为界将清末民初的历史进行硬性切割。相反，它通过辛亥革命和市政将清末民初汉口城市社会发展关联为一个前后相续的整体。《汉口市政》所论汉口市政发展与辛亥革命的关系，不仅包括清末汉口商人社团组织（如商会、街区性自治会及其联合会等）发展与辛亥革命爆发之间的关系，还包括辛亥革命的爆发对汉口商界与社团组织的发展、对城市消防、警政、路政、水电等方面的广泛影响，尤其是辛亥革命对民初汉口城市重建的深刻影响。

对于民初汉口城市重建问题，相关城市史和城市规划学文著不乏涉及。遗憾的是，相关史学著作对此基本上是点到即止，未能深入展开。而本该对此问题有深入研究的城市规划学界，往往局限于对汉口城市重建部分规划的论述，其研究总体上因此显得零碎而难以贯通。究其主要原因，皆在于缺乏城市重建规划以及实施等方面的汉口城市重建资料。《汉口市政》正好弥补上缺。该著从《国民新报》《民立报》《大汉报》《汉口中西报》《申报》《大公报》等报刊资料中，发掘了大量汉口城市重建相关史料，藉此对汉口重建过程中的官民互动、汉口重建机构的变动、重建规划的频更、重建经费筹措的屡屡受挫以及重建良机的错失等，有较完整的梳理和较系统的论述，从而从城市重建的角度揭示了辛亥革命与民初汉口市政发展之间的关联。

《汉口市政》之所以能够深入揭示辛亥革命与汉口市政发展之间的关联，其原因不仅仅在于新史料的发掘加强了论证的力度，还在于其论述抓住了民初汉口市政发展问题中的一大要害。如前所述，近代汉口是一个独特的城市，其独特之处曾体现于汉口是辛亥革命中付出代价最为惨重的中国城市，没有之一。就此而言，我们要考察近代（民初）汉口市政的发展，就必须探讨辛亥革命对民初汉口市政发展的影响。该著正是准确地抓住了这一点：一方面，在论述辛亥兵燹给汉口城市带来巨损、辛亥革命之后湖北政治与经济总体状况及汉口官办市政管理体制变动的基础上，就民初汉口官办市政尤其是官办路政与城市重建问题展开深入论证，从中不难窥见辛亥革命对民初汉口市政发展的负面影响；另一方面，又在论述辛亥革命后城市社会经济发展、商人主体意识空前强化、城市社团组织长足发展的基础上，深入考察商人自治型市政的展开，揭示民间的积极参与对民初汉口市政建设及城市自治运动的推动、民间变革市政体制的诉求与努力，均与辛亥革命带来的观念变革对市政发展的积极影响息息相关。因此，该著不仅深化了对于清末民初汉口市政发展本身的认识，还凸显出汉口作为辛亥首义区域中的城市曾为革命付出非同寻常的代价，在民初城市重建严重受挫的同时，其市政的发展也曾因革命而受益。如此论述，既彰显了辛亥革命影响的区域性特点，又反映出辛亥革命对汉口城市社会发展所产生的深远而复杂的影响，从而深化了我们对于武汉地区辛亥革命及清末民初汉口城市社会的认识，丰富了辛亥革命区域史及近代武汉城市史研究。

第三个印象较深的地方，是该著注重梳理近代汉口市政发展的内在逻辑，长时段考察近代汉口市政体制转型的历史轨迹。

就笔者所知，《汉口市政》既不是研究近代汉口市政史的第一部专著，也不是最先探讨近代汉口市政体制的研究成果。之前探讨汉口市政体制的相关重要成果，除了前述罗威廉的专著之外，尚有《近代武汉城市史》《汉口五百年》《武汉通史》《城市早期现代化的黄金时代——1930年代汉口的市政改革》以及《武汉市志·政权政协志》《武汉市志·城市建设志》《武汉市市政建设志》等史志专著、编著和论文，它们或深或浅地论及近代汉口市政体制问题。《汉口市政》在既有研究的基础之上，对于近代汉口市政体制演进及转型的轨迹进行更为深入而系统的考察。其论述将汉口市政发展划分为四个阶段：汉口开埠至湖北新政前的汉口市政、湖北新政时期的汉口市政、民初汉口市政以及民国中后期汉口市政。论述对每个阶段市政的基本特点均有比较准确的把握。

《汉口市政》认为，湖北新政之前汉口市政体制尚未出现近代意义上的突破，19世纪的汉口尚处于多层级地方政府并管体制之下，形成了以府、道、县为管理核心，以官、绅、商协作办理为主，以绅、商独力自主办理为辅的市政管理模式。官府侧重在宏观的管理、调控的层面发挥作用，绅商两界则侧重于在具体操作层面发挥作用，但民间力量并不具有独立自主管理整个汉口市政的能力，从而认为罗威廉所断言的19世纪中国（汉口）就出现“实质上的自治”，不过是基于西方中心主义所描绘出的历史虚像。

到了湖北新政时期（从张之洞督鄂至辛亥革命爆发前），湖北省政府开始主导汉口市政；而随着城市自治运动的展开，商人自治型市政得到初步展开，商人自治开始与官治相背离与冲突，商界开始预求、侵夺法律赋予之外的城市治权，官商之间在市政体制方面的根本性冲突正式开始。

及至民国初期，汉口市政也没有从根本上突破市政官办的旧体制，即便是地方自治运动仍得以断续展开，商界的市政管理能力较晚清明显增强，相关社团组织越来越具有类政府色彩，但商办市政的管理总体水平不高，与官办市政互补共存并低度争锋，出现官府与商界争相主导市政的双轴低效运转局面，民初汉口体制遂呈现出过渡形态。

进入民国中期之后，新兴政治势力的出现改变了这种状态，国民党建立的城市政府借助于政治强势与法律手段，不仅建立了市制，还确立起市政府主导市政的新型市政格局与市政体制，而原先表现出相当程度自治性的商人社团组织和民间市政力量，被迫接受党政力量的规整，附庸于市政府主导的市政之下，现代市政体制才得以初步确立。之后，虽经历沦陷时期的形态变化、民国末期一定幅度的调整，但大体回归为民国中期那种城市政府主导市政的市政体制，并未从根本上改变民国中期以来市政官治的实质。

正是基于对近代汉口市政体制演进的长时段实证性梳理，《汉口市政》才断言近代汉口商人自治从未达到城市自治的高度，汉口从来就没有实现城市自治，即罗威廉所说的“实质上的自治”。这样的论断更贴近历史时期汉口城市社会乃至中国城市社会发展的实际。

综上所述，《汉口市政》从问题出发，正面回应国外学者有关近代汉口市政体制变动的论说，其分析论证并未受既存理论范式的束缚，同时又注意吸收既有研究范式的合理方面，将官办市政与民办市政一同视为汉口市政整体的有机构成部分进行考察，显示出作者努力寻求城市史研究本土化的可贵探索。不过，在研究近代汉口市政时，还有个问题值得我们探讨。租界的建立给汉口楔入现代市政管理体制，租界市政曾经给华界市政产生积极示范作用。那么，租界市政在多大程度上影响了近代汉口华界市政体制或者近代汉口市政体制发展转型呢？

三

《市政参与》作为后出之作，与《汉口市政》关联度较高，两者在时间上是重叠的，重点时段均在清末民国；在内容上多方面是贯通的，《市政参与》吸收了《汉口市政》中有关民间市政参与的成果。但《市政参与》显然不是《汉口市政》的重复，它在后者的基础上，将对近代中国市政的研究由个体城市市政研究拓展为以上海、汉口为中心的全国性市政研究，由对个体城市市政的综合考察转向对全国市政的专门研究，并进一步回应了国外学者有关近代中国城市社会发展的相关论述。因此，其研究比起后者大有深化。

最显而易见的是，《市政参与》在《汉口市政》的基础上，拓展了近代中国城市史的研究范围与研究空间。《汉口市政》顾名思义是对近代汉口市政的探讨，地域范围仅限于汉口一隅。《市政参与》则将市政研究的地域范围拓展到近代中国全国范围内的城市。与此相应，将民间市政参与研究的对象，也由近代汉口这个地域个体城市拓展到近代中国全国范围内的城市。

如果说《汉口市政》已将民间与官方作为并列的两大市政主体，将汉口民办市政作为个体城市市政的专门领域，突破了一般市政史著作将市政主体局限于政府的藩篱，大大拓展了个体城市市政研究的空间的话，那么，《市政参与》则大大拓展了近代中国市政的研究空间。我们因此看到了本来不该缺失但却为我们忽视或有意无意遮蔽了的广阔的城市史研究空间，认识到原来除了租界市政之外，近代中国官办市政还存在着另一参照系——近代中国民办市政。

更具创新价值的是，《市政参与》开辟了民间市政参与这个新的近代中国城市史研究专门领域。《汉口市政》对近代汉口市政发展历程的论述，既包括官办市政的起伏变化，又包括民办市政的曲折展开。民办市政是以官办市政相对位（并非相对立亦非对等）出现的，论述手法是双线并进。近代汉口民办市政并未根本上挣脱既有市政体制的制约而上升为城市自治，各种形式的民办市政实际上都可以归入民间参与市政的范畴，与官办市政共同构成近代汉口华界市政的一体两面。但该著中有关近代汉口民办市政的论述，并未上升到民间市政参与的理论高度。况且，其研究的基本对象也不是民间市政参与，而是更广泛意义上的近代汉口市政。

当然，也有部分近代中国市政研究相关史学文著不同程度地论及民办市政，甚至不乏商营水电、煤气公司方面的专门研究，只是它们缺少民间市政参与视角，故而算不上民间市政参与专门领域研究。还有少数研究近代中国市政的论文运用了民间市政参与视角，但总体上显得处于散在状态，尚不足以构成专门的民间市政参与领域研究。

《市政参与》在《汉口市政》等既有相关研究的基础上，开辟了一个近代中国城市史研究的新领域——民间市政参与专门研究。该著对“民间市政参与”进行了明确的概念界定，不仅以近代中国民间市政参与为唯一研究对象，以参与近代中国市政的非政府层面的各类民间组织为特定市政研究主体，还分别从两个层面，即体制层面之外的层面与体制层面，对近代中国民间市政参与实践进行了比较全面的梳理，从而整体勾勒出近代中国民间市政参与研究的外延。在此基础上，《市政参与》总结了近代中国民间市政参与的特点，并深入探讨了民间市政参与对近代中国城市社会发展的影响，从而初步完成了近代中国民间市政参与专门研究领域的体系建构，开辟出一个新的城市史研究专门领域，丰富了近代中国城市史研究。

《市政参与》还深化了我们对近代中国市政转型研究及近代中国城市社会的认识。如果说《汉口市政》探讨的仅仅是汉口的市政发展历程，展现的仅仅是近代汉口市政体制转型的轨迹的话，那么，《市政参与》则展示了更广泛的近代中国市政转型轨迹与面相，包括民间市政参与如何推动近代中国的市政具体领域乃至市政体制由传统转向现代，如何导致市政发展格局的转化。而该著中论及的民间市政参与过程中的市政管理的法制化、契约化，以救火会为代表的民间市政参与的区域性扩展，不同民间市政参与模式带来的中国市政西化与西化中的本土化的交织互渗，最终促成了民国中后期通用的强市长制市政模式的定型，其实皆为近代中国市政转型的不同面相。

《市政参与》对近代中国市政转型的研究是建立在对民间市政参与实践的多方面考察基础之上的，既有横向解析，也有纵向论述，是一种不乏动态研究的综合考察，这显然不同于基于市政相关法律法规文本之上的静态研究。因此，它更加鲜活而立体地展现了近代中国市政演进轨迹，丰富了近代中国市政转型的内涵。《市政参与》对近代中国民间市政参与问题的探讨，始终与其对近代中国城市社会发展进程的考察相互关照。从该著论述可知，近代中国民间市政参与的总体活跃度及不同阶段民间市政参与的活跃度存在着差异，这既受制于近代中国城市社会发展进程，又是近代中国城市社会发展状态的体现，也是影响近代中国城市发展的重要动因，如此等等，均表明近代中国民间市政参与本身就是近代中国城市社会日常运行机制的有机组成部分，与近代中国城市社会发展进程须臾不可或离。该著还指出，“我们对于近代中国民间市政参与的评价应避免简单化，即不能简单地肯定或简单地否定民间市政参与在城市化进程中所起的作用”。比如，民间市政参与的无序就曾阻碍过民国初期汉口城市重建。可见，该著对近代中国民间市政参与的探讨，尤其是对近代中国市政转型的论述，并未落入直线式的现代化研究范式窠臼，从而显现出论证的开放性，避免了模式化。

《市政参与》还有一点值得肯定。该著较好地运用了比较研究法：比较上海、汉口、北京等城市民间在地方自治运动中的参与差异，比较民国初期上海商界与汉口商界参与马路建设时的不同表现、在争取城市自治过程中对组建商团的不同态度，比较以上海为中心的长江下游城市与以汉口为中心的长江中游城市的民间市政参与及其示范效应的差异，比较上海、汉口、广州市政当局在市政建设中的施政效率及其对民间市政参与的影响等等，从而揭示不同个体城市的民间市政参与之间、不同区域城市的民间市政参与之间的差异，以及政府施政效率高下与民间市政参与是否走向有序之间的关系，均富有说服力。

《市政参与》对近代中国民间市政参与问题的探讨，是一个很有现实意义的课题。一国之治理，离不开民间的参与。一城一市之治理，也离不开民间的参与。近代以来，中国城市社会的发育一方面表现为城市社会的日益复杂化，城市事务日趋繁杂，单凭政府之力难以实现对城市的有效治理；另一方面，随着市民主体意识的日益增强，城市社会民主化进程的加速，民间参与城市治理的诉求日益强烈。但是如何因应民间参与城市治理的诉求？如何保障民间能够有序参与？这既是近代中国城市治理面临的问题，也是当下中国城市治理需要应对的问题。就此而言，《市政研究》给出了颇富启示价值的解答：有序的民间市政参与有赖于法治和市政当局高效的施政。换言之，应当用法治保障民间的城市治理参与权，用法治来保障民间参与城市治理的有序性，通过提高政府施政效率促进民间参与城市治理的有序性。