政策扩散视角下的大数据驱动社会治理创新

宋 玉

政策扩散是从传播学、社会学、情报学等学科中衍生出来的概念，通常是指一项政策从一个部门或地区扩散到另一个部门或地区，并被新政策主体采纳和推行的过程。社会治理是国家推进治理体系与治理能力现代化的重要途径，同时也是关系国计民生的重要社会建设任务。政策扩散是推进社会治理的有效方式，是巩固社会良好秩序的重要途径①。当前，大数据技术已经深度地渗透到社会治理领域，并为社会治理带来了全新的机遇与挑战。通过运用大数据技术，政府的公共决策更为科学高效，施政效率不断提升，政民互动模式日益改善，民众对于公共服务供给的满意度不断提高，医疗、教育、交通、治安等各个领域的智慧化治理程度也越来越高，民众的生活更加便利，大数据使社会治理呈现出全新的形态。

一、政策扩散视角下大数据驱动社会治理的重要意义

社会治理是指由政府部门组织引导，各类社会组织及社区居民共同参与，对社会公共事务进行管理的社会活动。社会治理的应用语境至少包括了三大层面：第一，是指以社会自治为核心要义的与政府管理相对应的社会治理。在该应用语境中，社会治理是相对更为体系化、规范化、正规化的政府治理而言的，它强调社会组织与社区居民对各类社会公共事务的自觉主动管理，赋予居民以更大的自主权。第二，是指相对于国家治理的社会治理。二者的核心区别在于层级属性不同，前者的治理着眼点在于国家，是从国家发展层面进行的各种治理活动；后者的治理着眼点则在于社会，治理重点是社会事务。第三，是指相对于公司或市场治理而言的治理活动。公司或市场治理的目的在于优化公司或市场内部事务，与此相对的社会治理则是以整个社会发展为着眼点，治理重点在于社会生活和社会事务②。基于上述三种社会治理的应用语境，可以看出社会治理是一个复杂而多元的概念，在各种应用语境中都涉及政府在社会治理中的功能与作用，政府的主导或参与依然是我国社会治理的核心特点。作为社会公共事务管理的主体，政府在其中扮演着重要的角色，其治理理念、执政方式、政策制定等都在很大程度上影响着社会治理的发展，社会治理的创新本质上反映的是政府执政方式及对各种社会问题的回应模式的革新与嬗变。

当前随着数字信息技术的飞速发展，大数据时代的全面来临，社会治理也面临着全新的机遇与挑战。大数据、云计算、物联网、虚拟现实等信息技术对社会治理的介入，为社会治理的创新提供了新的动能。党中央、国务院对于大数据在公共管理中的应用也给予了高度的关注与重视。2015年，党的十八届五中全会明确提出实施国家大数据战略，这是大数据第一次写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。2017年，党的十九大报告提出，“加强应用基础研究，拓展实施国家重大科技项目，突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新，为建设科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会提供有力支撑”③，为运用大数据创新社会治理指明了发展方向。在党中央、国务院的重视与支持下，在社会治理中融入大数据技术，从而全面提升治理效能已经成为当前社会治理创新的发展趋势。在大数据等信息技术的助力与推动下，社会治理正呈现出全新的风貌。通过大数据的介入，政府与其他社会治理主体间的信息不对称状况得到了有效改观，各种新的数字治理工具不断涌现，以信息技术为核心的数据处理中心、需求反馈系统相继建立，不同治理主体间的多元对话机制逐步形成。封闭式、静态化、粗放型的社会治理正在向开放型、动态化、精准性的治理方向转型发展，社会“善治”的基本形态已然形成。

简言之，随着社会治理的快速变革与创新，社会治理的整体面貌发生了深刻改变，政府在该过程中所扮演的角色、发挥的职能作用也越来越突出，这极大地提升了治理的质量与效能。政策扩散视角下的大数据驱动社会治理，促使大数据对社会治理的介入更为精准。依托大数据对各类信息进行采集与分析，能精准地把握舆论的发展，及时了解公众的诉求，从而有效地提高公共服务的品质与效率。

二、大数据在社会治理中的应用

为了获得详尽的第一手研究资料，本文针对大数据在社会治理中的实践应用进行了较为全面的问卷调查，分别选取太原、天津、北京、沈阳、西安等城市作为本次研究的调查对象，通过以电子邮件的形式向城市相关领域的管理人员发放调查问卷来了解当地的社会治理情况，由此来管窥目前大数据在社会治理中的应用现状。在调查中发现，大数据信息技术在社会治理中的应用场景主要包括医疗服务、环境保护、基础教育、社会治安、社会保障、政务服务、食品药品安全、人口管理等类型，其中应用最广泛的领域为政务服务。在问卷调查的城市中，大部分城市在政务服务中融合了大数据等信息技术，电子政务快速发展，在线政府、数字政府的理念深入人心，政府数据信息开放共享的程度和范围都在不断拓展，政府决策对大数据的依赖度愈来愈高。应用最少的领域是创新创业，由此说明创新创业领域的信息化升级还亟待强化。在食品药品监管领域，信息技术的融合应用程度不高，食品药品的监督管理仍以传统的模式为主，其治理效率与治理能力还有较大的提升空间。

（一）依托大数据提升政务服务效率

在本次调查中，75%的城市都设立了在线政务大厅，以此为工具来整合各部门的信息数据，提高信息资源的利用率，避免信息孤岛、信息壁垒等现象的发生。而且，大部分城市制定和出台了多项与大数据融合应用相关的政策文件，为“大数据+社会治理”营造了良好的政策环境。在诸多城市的数字化政务服务提档升级中，浙江省杭州市走在了前列，为其他城市提供了示范。杭州市通过推进民生事项一证通、涉企事项一码通等将绝大多数的政务服务都搬到了网上，以此来实现“数据多跑路，百姓少跑路”的政务服务目标。此外浙江省成立的数据资源管理中心与省编办等部门协同合作，针对100项办件最多的政务服务进行了全方位的流程优化，有效地提高了政务服务效率，解决了百姓最关注的政务堵点。

（二）大数据推进了医疗、治安等公共服务的智慧化发展

大数据技术的发展日新月异，与社会治理的融合度也越来越高，目前在诸多公共服务领域如医疗、治安等领域，大数据的应用已日趋普遍。在医疗领域，如深圳、武汉等地的智慧医疗服务发展已取得了诸多的实践成果，其以大数据为依据，借助手机、平板等移动终端，将医疗信息直接传递至患者手中，在此基础上开发的各类信息服务APP已经实现了远程预约、挂号等功能，电子病历系统的建立使诊疗、付费等流程都实现了信息化升级，患者无需排队等待即可完成各项流程，极大地节约了就医时间。在社会治安领域，大数据的应用为治安工作提供了各种高效的数字化工具，如智慧门禁、人口服务APP等，这些数字治理工具使民警能更加全面快速地掌握社区信息，如停车场出入口信息、楼栋大门信息等，进而开展精准化的治安管理工作，有效地预防了各种违法乱纪现象的发生。

（三）大数据技术的发展为精准感知民情和政府决策提供了极大助益

大数据技术的应用能帮助政府采集和分析人们在各类互联网平台上所形成的行为痕迹，进而全方位地了解民情民意，把握网络舆论工作引导权。例如清华大学社会科学学院经济学研究所设计的居民消费价格指数iCPI，iCPI在发布与国家统计局CPI相同周期的月度指数基础上，还实时发布了更高频率的在线价格总类及分类周（日）消费者价格指数。iCPI是基于电商平台、价格信息网站等商品价格数据编制的，可实现8个大类、46个中类和262个子类物价指数的无滞后实时更新④。通过这一指数，政府部门可以更准确掌握居民对于物价变动的想法。通过对各类政务平台数据的分析，政府可以及时而准确地了解社情民意，如公众当前最关心的事情、最迫切需要解决的事项，从而提高决策的效率⑤。政府通过对民情民意的全方位感知，就可以采取最佳的诉求回应模式来解决各类民生问题，提高公共服务的效率。

三、政策扩散视角下大数据驱动社会治理的模式创新

在社会治理中，政府和社会对不同的治理场景都发挥着积极的能动作用。第一，在一些政府主导性较强的公共服务领域，大数据的融合渗透程度更高，政府部门发挥的作用也更大。在问卷调查中，各城市在网络问政、社会治安、政务信息公开与共享等方面对大数据的应用都比较普遍。在政府部门职能整合中，大数据的应用提升了部门重构、业务整合的效率。基于大数据技术，政府部门的信息公开、数据共享、数据产权确定等都向着更加高效有序的方向发展。建立在数据流动基础上的政务服务相较于传统的服务模式更加精准化、系统化，服务能力也有了大幅度的提升。第二，大数据在公众关注度较高的公共服务领域，如医疗、治安、交通等领域的应用也比较普遍，这些领域往往需要政府与社会加强合作、共同推进治理，大数据的应用主要集中在各网络平台的数据采集分析、社会风险评估、治理动态监测等方面。简言之，大数据的介入有助于促进社会治理模式的创新，推动社会治理向纵深方向不断发展。基于政策扩散视角，大数据驱动社会治理的创新模式有如下类型。

（一）基于政府层面的治理模式创新

大数据在政府自身治理发展中的普遍应用有效地整合了政府内部的治理资源，加强了各部门之间的信息交互与协同合作，极大地提高了公共决策的科学性与合理性，推动了行政效率的大幅度提升。大数据为在线政府、数字政府的建设，行政记录、管理活动的信息化转换，智能化的回应诊断与治理等都提供了充分的技术支持，极大改变了传统政府治理的模式与格局。在大数据技术的驱动下，政务程序、结果公示、实时反馈等方面也充分体现了与传统治理的优势。在本次问卷调查中，不同城市的受访者都认可大数据技术在政府部门的应用，认为大数据对政府治理有很大的促进作用。

（二）基于公共服务层面的治理模式创新

政府不断推进社会智能化治理需要依托大数据来推进数据信息的公开与共享。信息资源的共享对于加强部门间协作、提升公共服务质量发挥着关键性的作用，大数据时代的社会治理创新，就是要及时把握大数据对社会治理带来的冲击及新的变革需求。政府作为社会治理重要主导者，广泛收集、挖掘数据，并将各种数据进行系统分析，从中发现治理的客观趋势，及时调整方式，优化资源，最大限度地满足提高治理效率与提升服务质量的双重需求，进而推进治理能力现代化⑥。政府在强化大数据对各个公共服务领域的介入与融合中应注意不同场域对大数据等信息技术的敏感度，如在一些政府主导、公众关注度高的领域，政府应积极推进大数据技术的应用，而在一些“政府和市场主体有所互动和博弈的场域”，对大数据技术的介入则可相对较缓，有区别地推进社会治理的智能化转型，提升公众对政务服务的满意度，提高公众的获得感。

（三）基于政民互动层面的治理模式创新

大数据的应用为打造多元治理体系、开辟多元主体的沟通渠道提供了强大的技术支持，在大数据驱动下，传统由政府主导的单一的社会治理主体体系正在向社会组织、居民等多主体共同参与的多元化治理体系方向转变，由此赋予了公众更大的话语权。公众的参与有效地改变了政府、民众之间的互动模式，政府据此可更加及时准确地了解民众诉求，预测民情民意，引导社会舆论，政府的决策也更加科学化、理性化。大数据技术的应用改善了政府与其他治理主体的互动关系，重塑了良好的政民关系。

四、研究结论与启示

我们正处于信息爆炸式增长的大数据时代，如何利用好大数据、人工智能等数字技术提升社会治理现代化水平，真正实现“社会治理”向“社会智理”转变，这是一项非常重要的时代课题。大数据技术的快速发展为社会治理注入了全新的活力，在大数据技术的驱动与支持下，社会治理呈现出全新的面貌与特点，政府的公共决策模式更为科学高效。随着多元化治理体系逐渐形成，政府数字信息资源的开放与共享程度愈来愈高，行政效率不断提升，公共服务供给能力日益提高，对公众关切的回应模式、对社会治理问题的解决方法也在不断创新。目前大数据驱动社会治理取得了良好的成果，极大地提升了政务服务效率、推进了医疗治安等公共服务的智慧化发展，为民情感知和政府决策提供了极大助益。

目前大数据介入社会治理有效地提升了治理效能，使其呈现出全新的样态与风貌，但我们在总结其成就之时也不能忽略其存在的一些问题与不足。当前，一些地方政府在推进智慧治理时表现出了一定的盲目性，以政绩为导向的治理项目实施呈现出明显的急功近利倾向，这些项目往往较为分散，彼此间缺乏观照与协调，将社会治理进行了碎片化分割，缺乏整体性考虑，统筹性与规划性严重不足，由此造成了一些项目的重复建设，耗费大量有限资源，对资金的庞大需求也对政府财政形成了巨大压力。⑦此外，在学术研究领域，实证调查少，理论研究多，造成了整体研究重理论而轻实践的状况，研究结论的准确性、适用性有待商榷；且学界的研究滞后于现实的发展，比如落后于大数据产业公司的业务发展，这些状况应引起学术界的反思。

虽然“大数据+社会治理”目前尚存在诸多的问题与不足，但从长远发展来看，基于数字信息技术的社会治理创新升级是必然的趋势与方向，无论政府、社会还是学术界都应对此有明确的认知，从而积极迎接智能社会的到来，推动大数据技术的进一步发展与完善，加大其与社会治理的融合程度，创新社会治理模式，发展智慧化社会治理，以营造良好的治理环境，有效提升治理能力与治理水平。

注释：

①徐龙顺、蒋硕亮：《大数据场域中社会治理现代化：技术嵌入与价值重塑》，《甘肃行政学院学报》2020年第3期。

②何晓斌、李政毅、卢春天：《大数据技术下的基层社会治理：路径、问题和思考》，《西安交通大学学报》（社会科学版）2020年第1期。

③习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

④刘侣萍、田涛：《居民物价感受与CPI的悖离——基于典型价格指数的模拟分析》，《统计与决策》2021年第13期。

⑤王华华：《大数据时代农村党组织的社会治理能力研究——信息裂变与合作共治》，《理论与改革》2017年第5期。

⑥戴香智、马俊达：《大数据时代下的社会治理创新：概念、关系与路径》，《中国科技论坛》2016年第10期。

⑦吴湛微、禹卫华：《大数据如何改善社会治理：国外“大数据社会福祉”运动的案例分析和借鉴》，《中国行政管理》2016年第1期。