宅基地三权分置的制度安排探究

李 芊

一、问题的提出

为了保障农民的居住权益，我国早年建立了宅基地“两权”制度。长期以来，我国宅基地归集体所有，村民只享有对宅基地使用权（为区分三权分置下的使用权和两权分置下的使用权，三权分置下的使用权在本文中用“”特别标注）。但是随着近年来人们生活水平的提高，人们对于宅基地的需求不再局限于居住保障，对宅基地权利的财产性需求愈加迫切。中国在城市化的进程中，一批村民离开农村，进入到城市中，最终部分村民定居于城市。但是当前的宅基地制度却严格限制了宅基地的转让、抵押等财产性功能的实现。如《民法典》规定，宅基地所有权和使用权均不得抵押。农民既不愿意放弃既得的宅基地权益，也难以通过宅基地合法地获取财产性收益，这就导致了大量的宅基地闲置。

针对这种现状，2018年出台的中央一号文件提出对宅基地实行“三权分置”，即一个宅基地上可存在所有权、资格权以及“使用权”这三权。“三权分置”是对从前宅基地“两权”结构的重大变革。该制度是以宅基地集体所有为基础，以宅基地资格权和“使用权”代替以前的使用权，在坚持保障农民的居住利益的前提下，更好地实现宅基地的财产性利益。但是，对于宅基地所有权、资格权以及“使用权”的制度安排，《民法典》、《土地管理法》等相关法律法规均没有做出进一步的规定，导致理论界和实务界众说纷纭。以下将对三权分置下所有权、资格权以及“使用权”的具体制度安排分别做出探讨。……