欧盟电子电器产品生态设计新法中的责任规范研究

赵云

（南开大学法学院，天津300350）

联合国环境规划署公布的数据显示，全球电子垃圾数量正呈现指数性增长，目前每年产生的电子垃圾在4 000～5 000 万t，且未来10年内将增加数百倍。数量庞大的电子废弃物成为各国空气、水体和土壤污染的重要原因。其中，欧盟作为发达国家联盟，电子电器产品使用率高，且废弃物产生量大。欧盟也是世界上最早通过法律对此类废弃物进行规制的代表，2019年12月颁布的生态设计系列指令更是标志着其对电子废弃物的管理思维逐步从“末端治理”转向“源头控制”，构建起日趋严格的全方位规制网络，明确多方主体的权利义务（责任）关系，积累了较为丰富的经验，同时也为中国等其他国家通过立法和国家政策系统性地解决电子废弃物问题提供了经验。

1 欧盟电子电器产品生态设计法令颁布的背景

1.1 欧盟电子废弃物现状催生生态设计法令

欧盟委员会统计发现，欧洲国家成长最快的电子废弃物为计算机、电视机、冰箱和手机。2015年上述电子废弃物约合计900 万t，预计到2020年将增长为1 200 万t。此外，由于电子产品更新换代速度快，维修成本较高，绝大多数消费者会选择换新而非修理，这也成为电子废弃物快速增长的重要原因之一。电子废弃物所造成的资源浪费与环境污染作为工业化环境问题的典型代表，早在21世纪初便引发社会的关注，并进入了欧盟立法者的视野，成为长期以来管控的重点领域。

欧盟各国的电子废弃物处理与再利用业较为发达，建立了多个回收处理企业。德国、瑞典等国自20世纪80年代起便开始对电子废弃物综合回收利用进行深入研究，发展出较高的技术水平。欧盟各国在电子废弃物的终端处置中已经形成较为成熟的做法，从产业链条的角度来看，目前较为薄弱的便是设计和生产环节。作为产品的起始段，生产设计直接关乎电子产品的使用寿命、使用中对环境的影响和回收利用难度。因此，制定针对电子产品生态设计的法令有利于补足短板，健全法律体系。

1.2 欧盟在相关法令体系中形成了良好的立法基础

欧盟通过法令规制电子废弃物历史悠久。从21世纪初起，欧盟就不断颁布与之有关的指令，涉及生产、流通、回收等各个环节，并不断引入可持续发展、循环经济、绿色经济等发展理念。此类法令主要包括：（1）2003年《关于在电气电子设备中禁止使用某些有害物质指令》（ROHS 指令），要求“在电子电气设备中采用符合环境要求的原料”，生态设计思想初见端倪；（2）2005年《废弃电子电气设备指令》（WEEE 指令），建立了处理废弃电子电气设备的全过程链条——从设计、生产到流通、销售再到回收、处理，侧重于回收处理的末端环节；（3）2005年《电子垃圾处理法》，要求电子电器生产商（包括进口商和经销商）负责回收处理进入欧盟市场的废弃的电子和电气产品，并在产品上加贴回收标识；（4）2005年《用能产品生态设计框架指令》（EUPs 指令），为用能产品的生态设计要求作出了全面性的规定；（5）2008年《废弃物框架指令》（Directive 2008/98/EC），提供了欧盟各类废弃物处置的基础性法律和废弃物处理的统一框架。

目前，欧盟在电子废弃物相关立法中已经具备了良好的基础，法令逐步体现出较强的生产者“延伸责任”，生态设计理念间接地被立法确认，所欠缺之处便是进一步从“末端治理”向“源头控制”的转变，即进一步明确电子产品在生产设计环节中的主体责任。因此，2019年，电子产品生态设计系列法令的出台可谓正当其时，以明确的条文陈述相关主体的责任，有效补足了欧盟在电子废弃物立法中的短板。

2 欧盟电子电器产品生态设计系列指令的责任条款

2019年9月末欧盟通过电子产品生态设计法令，并将于2021年实施。电子产品生态设计系列法令由6 个子法令组成，分别规定了电冰箱、洗衣机、洗碗机、显示器、电视和光源产品的生态设计。此外，还有6 个补充条例，对生态设计成果的表现形式——能源标签，分别进行了规定。

2.1 强化电子电器产品生产者的责任延伸

系列法令的立法模式基本相同，均首先规定了制造商的生态设计责任，可被概括为拆卸、循环再造及回收设计责任、能源标签责任以及禁止规避责任。

2.1.1 拆卸、循环再造及回收设计责任

法令规定目标产品的制造商、进口商或其授权代表应确保努力延长产品使用寿命，既要减少维修困难度，还应提供充足的维修零件，以保障消费者购买产品后7～10年处于可维修状态，而非丢弃。这一规定直接指向电子电器产品的使用时限问题，是减少废弃物产生的关键环节。

以制冷器具生态设计指令的内容为例，制造商、进口商或授权代表必须在最后一个型号的产品投放市场后：（1）至少向专业维修人员提供恒温器、温度感应器、印刷电路板和光源，为期至少7年；（2）至少向专业维修人员和最终用户提供门把手、托盘，期限应大于7年，提供电冰箱门垫圈至少10年；（3）确保备件可以被市场上的通用工具替换，且不会对设备造成永久性损害。此外，生产商还应提供附件所要求的产品组件拆卸信息，包括维修目标产品所需的拆卸步骤、工具或技术的顺序。

2.1.2 能源标签责任

系列指令的能源标签补充条例规定了产品供应商应确保其产品具备相关附件所要求的能源标志，并根据经销商的要求，以特定的形式提供产品的说明书和相关的能耗指数。此外，生产者应在其产品的视觉广告以及其他任何技术宣传材料中明示能源效率等级。通过“能源标签”这一表现形式，消费者便于知悉市场上6 类电子电器产品的生态设计情况并进行选择，以消费变化反向促进产品设计和生产的绿色化。

2.1.3 禁止规避责任

制造商、进口商或获授权代表不得将需被测试的目标产品自行投放市场，并依据投放结果对产品作出反应和改进，从而在有关部门测试期间改变产品性能，以期达到更有利于制造商、进口商或获授权代表在技术文件或所提供的任何文件中申报的参数水平。

生产者除非得到最终用户的明确同意和授权，否则在使用与产品投放市场之初相同测试标准衡量零部件更新后，产品在能源方面和环境影响方面的参数情况不得恶化。上述两条规定可被概括为生产者的禁止规避责任，其目的主要是为了防止生产者通过各种措施，例如自行测试投放产品和零部件更新，改变产品的环保状况，从而继续在市场上提供高耗能、高污染产品。

系列法令对生产者的延伸责任规定较为详细，并依托大量的电子产品环保技术标准和参数，体现出极强的科学技术性。另一方面，法令并未明确规定生产者违规的法律责任。若生产者无法保证其产品满足附件中的各类要求就无法得到环保标签，那么产品可能面临无法进入市场或被消费者排斥，这在一定程度上限制了部分电子产品的流通和生产，与我国环保法规中的“限制生产”措施殊途同归。欧盟系列法令体现出更为注重行动主体自我规范与负责的“自我规制”[1]，将主动权交给生产者。

2.2 以信息披露为主的经销商补充责任

欧盟历来将销售者作为电子产品循环利用的重要一方主体。但其责任的规定多体现于回收利用环节。例如德国的分销者经常以购物折价的方式来提供回收服务，即消费者购买新产品时，可以交回一个同类型的旧设备[2]。由于生态设计的直接责任归属于生产者，经销商无法控制生产行为，但在销售过程中经营商也应履行一定的补充责任，以便将电子产品生态设计的成果从生产环节顺利转入流通和消费环节，配合生产者完善并巩固其生态设计的成果。

系列指令补充条例中规定经销商应确保在销售地点的电子电器产品贴有能源标签；通过互联网进行远距离销售时，也应公示并向消费者提供产品的能耗标签及产品资料表。这一责任可以被概括为信息公示的补充责任，确保制造商的电子产品在满足生态设计要求后，能够顺利被市场所知，得到其应有的竞争利益。同时，经销商通过上述规定也可配合监管部门开展六类电子产品的市场检查，确保市场上流通的目标产品符合环保标准。

2.3 强技术性的行政机关监管责任

2.3.1 样品核查责任

法令第5 条规定，成员国在进行市场监督检查时，应采用附件IV 所列的核查程序。成员国首先应当对制造商申报的产品参数进行核查。以“具有直销功能制冷设备”的指令附件为例，核查具体程序如图1。

图1 欧盟电子电器产品生态设计指令中的核查流程

行政机关应严格按照核查流程，对照指令附件所载的数据指标，判断产品是否符合资源效率等的要求。同时，为尽可能减少抽样检查的误差，行政机关在首次检验结果不符合的情况下，仍应选择同类样品根据平均值再次进行核验。这种规定有利于保护生产者的合法利益。此外，各成员国政府还应向其他成员国和委员会提供检验的所有相关信息。

2.3.2 信息披露监管责任

在电子电器产品生态设计信息核查中，成员国当局也应遵循与产品核查类似的检验流程。政府对标签的核查是实质性的：检验机关应按照电子产品样品的情况确认是否能够获得能源标签。对于能源标签等产品环保信息的核查和验证，能够保障生产商和进口商按照法令的要求制造和进口电子产品，同时确保合规的电子产品进入市场流通。从20世纪90年代早期开始，“生态”、“环境友好”、“可回收”、“绿色”等误导性的营销用语的使用十分猖獗，容易扰乱市场，使得真正的生态产品隐没于虚假产品中，高耗能产品获得不正当的竞争优势[3]。因此，政府部门应对产品绿色标签进行严格管理以规范市场秩序，并推动节能产品的发展。

2.3.3 欧盟委员会的检视和更新条款责任

指令第8 条规定了对条文的复审义务。欧盟委员会将根据电子产品相关技术进步情况对本指令进行回顾，并在2025年12月25日前向咨询论坛提交复审结果，可以在适当情况下提交修订建议草案。审查应特别侧重于以下方面：（1）电子产品在能源和环境表现方面的改善潜力；（2）验证公差的级别；（3）评估消费者行为的演变和电子产品在各个成员国的使用情况；（4）现行资源效益决定的电子产品用能效果；（5）根据循环经济的目标，为产品设定额外的资源效率要求是否合适，包括是否应添加更多的要求。

3 电子电器产品生态设计指令责任条款的实施效果分析

3.1 责任条款对于生产者的影响

指令实施后，对欧盟生产者可能产生如下负面影响：（1）生态设计指令中对电子产品在基本生态项目、能源效率、功能、持续工作时间、低功耗模式、资源效率和信息披露方面的要求，使得生产者必须采用更为先进、低毒害的物质材料，运用更为生态环保的产品设计方案以满足责任条款的要求，获得相应的标签和批准。这必然会增加电子产品的生产成本。增加的成本若尽数反映在产品价格中将会导致消费者购买动力不足，产品市场缩小；增加的成本若为市场考虑而少量或不体现于产品价格中，那么生产者就成为生态设计成本的最终承担者，压缩利润空间，导致生产积极性降低。（2）指令要求生产者努力提高产品的使用寿命，减少维修困难度外，这在一定程度上减缓电子产品的更新换代，需求缩减，从而导致生产规模的缩小以及阻碍企业科技创新。（3）随着成员国具体立法的进一步展开，责任条款必将更为明确具体，生产者如若违法生态设计的要求，也有面临行政性处罚的风险。

另一方面，责任条款的实施也会对欧盟内部生产者带来积极影响。首先，根据此前实施的WEEE 指令，所有电子电气设备生产商须自行承担报废产品回收利用的责任，包括回收利用产生的费用。生产者通过履行生态设计责任条款，在源头减少废弃物质的产生和回收利用的难度，以便在履行WEEE 指令时能够减小环保支出。其次，生产者在履行责任条款的过程中，不断研究，采用新的、绿色化的设计方案和材料，能够推动企业生产制造转型升级，在日益激烈的市场竞争中占据优势地位。电子产品领域生态设计已经成为发展的趋势。指令序言指出，在过去的10年中，欧盟市场越来越多地使用低全球升温潜能值制冷剂，这表明制造商已经开始逐步采用对环境影响较小的制冷剂。正如欧盟委员会副主席于尔基·卡泰宁表示，新环保设计法规能更有效利用资源，带来显著经济和环境效益。预计新措施可使每个欧洲家庭年节约150 欧元，并为欧洲企业带来利益[4]。总体而言，欧盟电子产品生产的平均技术水平较高，而指令在制定过程中也考虑到了额外成本控制的问题，因此，指令的实施对于生产者而言的积极意义是占主导位置的。

3.2 责任条款的实施对环境的影响

首先，欧盟环境保护和节能减排的现实要求生态设计责任制度的介入。指令指出：“2015年，欧盟受该条例管制的产品的年度能源消费量估计为65 TWh，相当于2 600 万t 二氧化碳当量。 在‘一切照旧’的设想方案中，具有直接销售功能的制冷设备的能耗预计到2030年将减少。然而，除非制定生态设计要求，否则这种下降趋势预计将放缓。”洗衣机生态设计指令也提出，经欧委会审查研究，有必要修改家用洗衣机的生态设计要求，建立家用洗衣干衣机的生态设计要求。所需经费涉及能源和水等基本资源的使用，还需要引入与资源效率有关的要求，例如可修复性和可循环使用性。

其次，责任条款的实施能够有效节约能源，实现可持续发展。欧盟能够进一步控制电子废弃物对土壤、水体、空气等环境介质的污染，大幅度节约能源资源。制冷设备生态设计指令序言中，立法者写明“生态设计工作计划中的措施估计有可能在2030年实现超过260 TWh 的年度最终能源节约，这相当于在2030年每年减少约1 亿t 温室气体排放。”洗衣机指令序言明确指出，责任条款中的措施估计有可能在2030年实现超过260 TWh 的年度最终能源节约，这相当于在2030年每年减少约1 亿t 温室气体排放。家用洗衣机和家用洗衣干衣机属于指令附件所列产品类别，估计每年可节省2.5 TWh 的电力，使温室气体排放量每年减少80 万t 二氧化碳当量，到2030年估计可节省7.11 亿m3的用水。

4 欧盟电子电器产品生态设计指令责任条款的启示

4.1 建立针对性强的生产者责任条款

要彻底杜绝有害的电子废弃物污染，绿色和平组织认为正本清源之道在于推行“企业责任”，让生产者正视生产和环保责任[5]。欧盟电子电器产品生态设计指令最为显著的特点是分类细化，针对性强。本次系列指令只包含六类使用范围广、对环境和资源影响较大的电子电器产品，并针对每一类产品的生产设计特点分别制定单独的子条例。这样可使生产者明确知悉其产品需要满足的各类要求，同时分类规定的模式考虑到不同产品的差异性。例如洗衣机指令中设计者应主要考虑产品在用水量方面的节能设计，而电冰箱指令中设计者则主要使得产品降低噪声和满足低能耗标准下的恒温功能。针对性强的分类模式便于相关主体准确了解各自的权利义务，提高指令中责任条款实施的效率。

4.2 完善行政机关监督检查责任

系列指令将对目标产品核查验证的责任赋予成员国政府。各成员国按照指令的要求进行严格的验证，确保合规产品进入市场。核验程序拥有完整的逻辑流程，体现出较强的程序性，能够最大限度地保障电子电器产品生产者的利益。同时，严格的核验程序也有利于真正从环保和生态角度区分产品，为消费者响应绿色节能号召、购买节能产品提供帮助。

将与电子废弃物相关的管理责任统归于行政机关，能够体现较强的监管力。另一方面，在生态设计迅猛发展的趋势下，政府仅仅进行鼓励和支持显得远远不够，应积极转变职能，注重通过严格的标准和流程为电子电器产品是否合规提供判断依据。行政机关可通过咨询或聘请专业技术人员对产品进行验证，以公权力确保生态设计制度的推行，使得企业在核查监管压力下自觉改进设计方案，升级生产设备，满足环保和节能的要求。