“更好规制”：规制治理的新理念与新追求

黄新华 赵荷花

摘 要：21世纪以来，“更好规制”成为市场经济发达国家规制改革的流行标签。通过规范规制决策的标准和程序改进政策制定和规制方式，减少政府规制行为的负面影响，提升规制质量，发达国家将“更好规制”作为推进行政体制改革、改善规制治理的新理念与新追求，以增加其行政合法性，并为经济发展营造良好的营商环境。厘清“更好规制”的兴起背景，阐明“更好规制”的理论内涵及主要工具，借鉴“更好规制”的合理之处，对推进我国规制改革具有重要意义。在推进国家治理现代化的进程中，建构与现代市场经济相适应的规制体制，必须转变规制观念，树立“更好规制”理念，改进规制方式，建立规制影响评估、规制协商和信息公开制度，促进规制工具的动态组合与优化，提高规制治理效率和规制质量。

关键词：规制;更好规制;规制治理;规制工具

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）01-0003-10

20世纪70年代以来，在“新公共管理”引致的政府治理变革浪潮中，市场经济发达国家大都强调扩大市场竞争，通过“放松规制”减少政府对经济的直接干预。20世纪90年代中期后，受到规制治理理念和规制实践发展变化的影响，诸多发达国家开始超越“放松规制”和“解除规制”的狭隘目标，转向“更好规制”（better regulation）的良善治理，规制改革的重点从“去规制”“再规制”向完善规制治理转变[1]。21世纪以来，“更好规制”逐渐在西方国家兴起，并成为规制改革议程的流行标签。通过规范规制决策的标准和程序改进政策制定和规制方式，减少政府规制行为的负面影响，提升规制质量，西方各国政府将“更好规制”作为推进行政体制改革、改善规制治理的新途径，以增加其行政合法性，并为经济发展营造良好的营商环境。本文厘清了“更好规制”的兴起、内涵与工具，阐明了“更好规制”对于推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，深化制度供给侧结构性改革，完善社会主义市场经济规制体制的借鉴意义。

一、“更好规制”的兴起

作为在西方国家政府治理变革进程中掀起的规制改革运动，“更好规制”最早可追溯到20世纪90年代。20世纪60年代至70年代，垄断资本主义不断发展，西方国家主要采用价格、产量、进出、反垄断等规制方式对自然垄断产业进行规制（即经济性规制）。随着社会经济问题的复杂化，经济性規制因规制主体单一、手段僵化、无法有效解决市场失灵问题而弊端丛生。20世纪70年代后，伴随着健康、安全、环境规制（即社会性规制）的不断增长，规制供给过度产生的规制膨胀与规制失灵，使政府规制受到了激烈的批判和质疑。20世纪80年代初，在私有化浪潮的冲击下，市场经济发达国家相继出现了以放松规制为特征的政府规制改革运动。但是放松规制不等于全部取消规制，各国政府意识到单独依靠政府规制或放松规制均难以产生最佳政策效果，如何采取更有效的规制方式以解决社会经济发展问题成为西方各国竞相追求的目标。在此背景下，“更好规制”的理念应运而生，并逐渐受到人们的关注。

1997年，英国布莱尔政府成立了“更好规制”工作小组，将其作为独立的咨询机构，并指出“‘正确的规制即‘更好的规制，是有助于改善而不是阻碍企业竞争力的规制”[2]。1998年，“更好规制”工作小组制定并公布了更好规制的基本原则，明确要求对政府规制政策和提案进行评估时必须遵循这些原则。2006年，原隶属于商业部门（贸易和工业部）的更好规制部门被转移到中央政府部门和内阁办公室，并设立了“更好规制执行机构”，负责在欧洲“减少规制，促进更好的规制议程”[3]（p.317）。2018年，英国商业、能源以及工业战略部联合颁布的《更好规制框架指南》，对“更好规制”的基本原则、关键机构、培训以及如何使用《更好规制框架指南》等方面进行了规范，并指出更好规制执行官 （BRE）领导整个政府制定更好的规制政策，且负责将更好的规制嵌入决策中，同时指出每个部门也要设立一个更好规制部门（BRU），负责监督该部门的规制流程。

在超国家层面，“更好规制”理念深受经合组织（OECD）、欧盟等国际组织青睐，并逐步扩散。1995年，为了改善规制质量，经济合作与发展组织发布了《提高政府规制质量的建议》，尝试通过提供规制的法律基础，建立清晰、有序的程序，清理废止不合时宜、负担沉重的规则来提高规制水平[4]。随后，经合组织于1997年颁布的《规制改革的政策建议》、2005年颁布的《OECD规制质量与绩效的指引原则》通过进一步优化规制政策、规制工具以及规制机构，推动了规制改革，促进了规制质量的提升。2018年颁布的《OECD规制政策概要》指出，到2017年底，所有经合组织成员国和加入国都要制定和完善政府规制政策，提高规制质量，实现更好规制。

欧盟正式确立“更好规制”改革议程是在21世纪初。2001年，欧盟制定了一份更好规制的蓝图（即《曼德尔克恩报告》），指出“提高规制质量本身是一种公共利益，可以提高治理过程的可信度，并为公民的福祉作出贡献”[2]。欧盟出版的《欧洲治理白皮书》更是将“更好规制”作为欧洲未来治理的核心愿景之一，并提出要“改善政策和规制质量，须对规制行动的必要性展开评估”[5]。2002年，欧盟启动了第一个更好规制议程，通过引入事前影响评估和利益相关方磋商等方法来确保立法质量[6]。2005年，欧洲各国开始重新关注竞争力、简化目标以及减轻企业行政负担。欧盟理事会通过的《增长和就业综合指导方针》明确提出，必须减少繁文缛节，通过降低企业的合规成本来推动经济增长和就业，“创造一个更具竞争力的规制环境，并通过更好的规制来发挥私营部门的积极性”[2]。在随后的十多年，“更好规制”的机构、工具及体系逐步完善，一直处于欧盟各国政府规制职能的核心地位，并成为政府决策的基础。2015年，欧盟通过的“更好规制一揽子计划”，更是强调要加强对政策提案的事前、事后评估，政策过程中利益相关方的制度化公开磋商以及全面、系统审查，以确保更好规制的方向和政策目标[7]。随后，欧盟委员会和欧盟议会于2016年4月签署了“更好规制”立法的机构间协议。迄今为止，“更好规制”已在欧盟各国全面展开。

在欧洲大陆盛行“更好规制”的同时，“更好规制”的理念和政策在美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等其他市场经济发达国家也得到推广和实施。1993年，美国联邦管理预算办公室（OMB）出台了克林顿总统12866行政命令（即《规制规划与评审》），提出为改善规制质量应将成本收益分析作为评估规制的基本标准，并确定了“最佳实践”原则[8]。2011年，奥巴马总统签发的13563号总统令重申了规制审查和评估的基本要求，强调规制必须建立在科学与技术信息基础上，确保规制程序的客观性[8]。奥巴马政府颁布的13579号总统令更是明确提出，规制机构要通过对规章实行事后影响评估来提高规制效率。2017年，特朗普政府出台了13771号总统令，其重要任务就是减少规制数量，降低规制成本[9]。在加拿大，1995年，财政委员会秘书处指出，所提交给部长的规制议案和政策须进行规制影响评估，并公布了《企业影响测试》《规制成本会计协议》等文件，为规制评估提供指引。2005年，时任财政部主席瑞克·阿尔科克提出了现有规制模式的目标是“创造更好而非更少的规制”[10]。在澳大利亚，1995年，联邦工业委员会规制审查处为了优化规制制定流程，提升规制质量，发布了《规制影响评估报告指南》，并阐述了在规制过程中实行咨询、日落规则等问题。2003年，澳大利亚规制审查办公室还提出了“更好规制”应具备的七方面标准[11]（p.293）。

进入21世纪后，“更好规制”理念也开始向亚洲、非洲等国家传播。2004年，日本正式引入规制影响评估机制，通过对规制政策的客观评估来推进规制改革，实现更好的规制[12]。 随后，印度、巴基斯坦、马来西亚、菲律宾和斯里兰卡等国家也开始在少数规制活动中实行事前评估来改善规制政策效果[13]（p.107）。肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达等非洲国家在国际支持下也开始引入规制影响评估[14]。2011年11月，亚太经合组织（APEC）在第19次领导人非正式会议上通过了《亚太经合组织关于加强实施良好规制实践》，鼓励各成员在2013年前采取行动落实亚太经合组织提出的“更好规制”实践原则，从而推进各成员国的规制合作与规制衔接。

综上所述，“更好规制”是在规制改革实践中兴起的一种新规制治理理念，通过综合运用各种规制手段和工具来有效解决规制失灵和效率低下等问题。它诞生于市场经济发达国家，在经合组织、欧盟等国际组织中扩散，并逐步向亚洲、非洲等国家广泛传播。当前国内理论与实务部门已开始关注“更好规制”改革实践和理论的研究，但仍处于探索阶段，进一步厘清“更好规制”的理论内涵和政策工具，有利于借鉴和应用“更好规制”的合理之處，并建构面向国家治理现代化的政府规制体系。

二、“更好规制”的内涵

“更好规制”的出现，使政府规制治理的理念和思维方式发生了重大变革。那么，何为“更好规制”？学界对此存在很多争议。部分学者倾向于从规制目标上来理解，将“更好规制”等同于经济效益的提升或其他替代性社会目标的实现。正如森托·维尔杰诺夫斯基所言，规制经济学家常趋于从经济学的角度来考虑何为理想的规制，并认为良好的规制应建立在提高经济效率和纠正市场失灵的基础上[11]（p.20）。安东妮·奥格斯在《规制：法律形式与经济理论》中也指出，规制的正当性基础在于发现市场运作的缺陷并予以纠正，借助私法等工具，减少交易成本，加强竞争，增进经济福利，实现资源配置效率的最大化[15]（pp.15-28）。

但对另一些人而言，更好的规制应通过适当考虑社会福利、社会公正等目标来提高决策的合理性，为规制正当化提供依据。凯斯·桑斯坦在《权利革命之后：重塑规制国》中，从自治和福利的角度来审视规制，认为“更好规制”应涉及一系列非经济性目标，如公共利益再分配，集体愿望和抱负，多种经验和偏好的形成，消除社会群体之间的社会隶属，以及对未来世代、动物和自然负有义务等[16]（pp.60-77）。萨果夫称，当涉及道德或伦理的规制政策审议时，应综合考虑市场资源配置的经济价值和政治审议等方面的政治价值，并实现两者之间的平衡[17]（p.25）。

还有部分学者倾向于从实现路径的角度来定义。维尔金森等人认为，“更好规制”的定义应集中在加强政策的效力、效率、一致性、问责制和透明度方面，同时确保利益相关者和公民更多地参与其发展[18]。雷代利认为“更好规制”应是“更少”或 “更便宜”的规制，这有利于缩小涉众的范围和治理的目标[2]。道森在对“更好规制”和欧盟规制的法律和政治未来进行论述时提出这样一个问题：“更好规制”是应满足公民在国家和欧盟选举中表达的偏好，还是应符合从咨询到影响评估的技术和程序标准？在他看来，偏向任何一方，都可能挫伤其他规制改革，欧盟层面的“更好规制”应该试图实现欧盟规制法律和政治两者之间的平衡[19]。经济合作与发展组织则提出了“更好规制”的十项标准：问题界定清晰;政府行动合理;有法律基础;规制收益大于规制成本;规制成本和收益公布透明;规制规则清楚、一致且易于理解;所有利益相关者有机会陈述其意见;设计激励机构和回应性战略，确保规制遵守;选择最合理的级别政府执行规制;制定政府行动的最佳形式[20]（p.11）。英国更好规制工作小组则将“更好规制”归纳为五项基本原则，分别是透明性、可问责性、针对性、均衡性和一致性[21]。透明性是指规制信息必须公开并简化;可问责性则要求规制者对公众负责并受其监督与审查;针对性是指规制集中于解决问题，尽量减少负面影响;均衡性是指规制措施对规制风险和规制成本的比例应适当;一致性要求政府规则、标准前后一致并得到公正落实。

此外，亦有学者将“更好规制”定义为“元规制”或“第二序列规制”。弗朗西斯科等学者指出，“更好规制” 制定了关于如何早期评估、制定、再评估和简化一级和二级立法的新规则。从某种意义上说，这是一个元规制方法[22]。它不但涵盖规制改革的工具，同时强调政策改革、跨部门性质以及以规制过程为治理目标[23]。作为一种新型的元规制，“更好规制”强调的是标准和规则，旨在通过采用不同公共政策领域的规制决策标准和程序来改进政策制定和规制[7]，而不是对特定部门或经济行动者进行管理。它具有话语性和结构性，一方面能让政治领导人应对规制改革议程中不断变化的优先事项，另一方面它的行为主体、内容和过程方面都存在多样性。罗德格和维格瑞奇则将“更好规制”称为“第二序列规制”。它制定了规范规制过程具体方面的标准，如何时、何人进行协商，是否应评估何种成本与收益以及如何考虑各种备选方案来解决特定的规制问题等[24]（p.195）。它侧重于通过“真正产生规制”的过程来塑造规制机构自身的行为和规制实践，确保规制治理的有效性和合法性[25]（pp.15-61）。

由此不难看出，学术界对“更好规制”的理念和可取性有共识，但对“更好规制”应如何运作以及提供什么内容的预期存在较大分歧。从规制目标层面来看，“更好规制”的争论主要围绕效率最大化和替代性社会目标（如环境、健康等）之间的权衡取舍来展开。从实现路径的角度看，“更好规制”更多的是寻求通过优化规制程序和策略的手段来改善规制治理，提高规制质量。而将“更好规制”理解为“元规制”或“第二序列规制”，则是将“更好规制”置于政策过程周期，通过规范规制政策的制定、执行、评估等过程的标准和规则来提升规制治理的合法性、正当性，确保规制质量。换言之，学界对究竟什么是“更好规制”并没有单一的解释标准，不同学者对“更好规制”有不同的诠释。在追求“更好规制”的过程中，对“更好规制”理解的多重性，将导致实现路径的高度分化[11]（p.294）。

三、“更好规制”的工具

虽然学术界对什么是“更好规制”尚未有共识性的理解，但对于如何实现“更好规制”，采用何种工具和方案应用于政策和决策过程，改善规制程序和结果，提高规制机构的能力，却有基本一致的看法。换句话说，“更好规制”的实施必须借助于一系列的政策工具，这些工具主要包括咨询、规制影响评估、风险规制、日落规则、“一进一出”规则、“众包”以及“聪明的规制”等。

（一）咨询

咨询是指在规制决策过程的起草阶段，规制部门邀请利益相关者、社会公众参与进来，就规制政策方案进行讨论，并提供相关建议。咨询被视为实现“更好规制”的关键部分，在西方国家得到广泛运用。早在1946颁布的《行政程序法》中，美国就确定了咨询规则，即“通知和评论”程序，要求各机构在《联邦公报》上公布法规草案，征求公众意见，并在起草最终法规时考虑到这些意见[24]（p.199）。英国在立法程序中建立了公众咨询制度，制定了《咨询实务准则》，对咨询内容、咨询对象、咨询方法和咨询时间等进行了详细规定，形成了相对规范的咨询操作规程。咨询对实现“更好规制”具有重要作用。咨询程序要求相关机构向公众公开规制信息，促进各利益相关主体之间交流，这有助于提高规制透明度。规制部门通过咨询也能够收集来自不同主体（如企业、社会组织、公众等）的相关信息，为规制决策提供了有效证据。更重要的是，咨询为公众、利益相关者对规制政策过程进行监督提供了可能。但是，也有部分学者认为咨询产生的作用有限，对提升规制质量没有实质帮助，这是因为重要的规制决策很可能在开放咨询程序之前就已由决策者作出，咨询程序不过只是形式，目的是使早已作出的决策合法化。正式的咨询程序耗时比较长，也不太适合紧急情况下需要作出的规制决策[24]（p.200）。

（二）规制影响评估

规制影响评估被视为实现“更好规制”的核心工具，通过对拟制定或已制定的规制政策可能产生的潜在影响或已产生的实际效果进行全面系统评估，可以为政府更有效地制定和完善规制政策提供依据[4]。从本质上讲，规制影响评估实际上是一种行政程序，包括问题的界定，评估规制政策选择的经济、社会和环境影响，比较实现规制目标的不同方式，考虑替代的规制政策备选方案等[11]（p.295）。其目的是为决策者提供规制成本和收益的信息，促使规制过程的运作更加公开、透明与可及，有效提高规制效率，降低规制成本，进而提升规制质量。规制影响评估的应用有效解决了委托代理中的信息不对称难题，为理性决策提供了经验证据。通过要求代理人收集、评估、分析市场信息并对市场信息进行强制披露，规制影响评估可以减少逆向选择和道德风险，缓解代理人利已主义问题[26]。通过成本收益分析，规制影响评估也可以有效矫正市场失灵问题，量化规制对社会福利带来的增进或损害，解决福利经济学的帕累托最优难题[27]。更有价值的是，借助成本收益分析法对规制绩效进行评估，规制影响评估能够极大改善立法或政策制定过程的质量，提高决策水平。但在实践应用中，诸多学者也对规制影响评估的有效性提出了质疑，认为规制影响评估主要适合分析单一规制以及传统“命令—指挥”型规制的效果，不适用于综合考虑的混合规制策略，也难以对自愿和激励性等软性规制策略进行评估。此外，规制影响评估仍然无法摆脱政治和官僚自由裁量权的影响，难免会造成分析结果的偏差。规制影响评估的成本收益分析也面临着操作成本以及技术上的难题：一方面，对规制政策进行成本收益分析需要耗费大量的人力、物力、财力等资源，操作成本相当高;另一方面，学术界对成本收益分析存在技术标准上的争议，就如何量化生命价值、环境影响等众说纷纭[28]。

（三）风险规制

风险规制是一个能有效改善规制的重要工具。它以风险分析为基础，以大量信息情报为前提，通过对规制过程中可能造成社會、经济、环境不利影响的潜在风险因素进行监测和评估，进而采取相应的措施来防范和减轻风险，具体包含识别风险、界定风险的类型、确定风险的优先次序、评估风险发生的概率以及可能产生的影响、分析应对风险的规制措施等。风险规制工具在“更好规制”中具有非常重要的意义。首先，风险规制在一定程度上能有效回应规制失灵问题，为规制不足或过度规制的指控提供政治辩护。在更广泛意义上，基于风险的规制构成了政府规制的正当化依据，成为“更好规制”的重要组成部分[11]（p.375）。其次，风险规制也建构了规制组织和规制程序。通过风险来界定规制活动范围和规制授权，确保其可问责性，有利于应对组织内部管理等问题，改善对规制官员的内部控制。再次，风险规制发展基于风险评估、风险管理以及风险沟通的体系，有助于提高风险治理能力，实现对不确定社会的风险治理[29]。不过，风险规制也受到很多批评，部分学者认为风险规制更像是一种政治艺术，而非技术应用问题。规制机构的风险承受能力往往是由政治考虑驱动的，风险规制的策略选择因此可能有限，通常要与其他规制策略相结合。但不同的规制策略和工具可能有不同的逻辑，如何确保各种规制策略的兼容性从而使其不会相互削弱是一个亟待解决的难题。例如，在威慑基础上实施制裁，可能会破坏“教育和说服”的共识策略，扼杀规制者与被规制者之间的交流。与此同时，风险规制机构的业绩评估存在很大困难，这就难以确定基于风险的规制是否对推进目标产生了任何积极影响，也不能根据规制机构的绩效评估来修改和调整规制策略，以应对新的挑战[30]。

（四）日落规则

日落规则（sunset clauses）是指对规制政策的有效期限进行规定，要求在有效期届满之前对规制政策的实施情况进行评估，并依据其评估结果作出调整、修改或终止规制政策的决定。作为“更好规制”的一种规制后评估工具，其主要目的是适应社会经济环境的变化，清理功能失调、失效或设计不当的规制[24]（p.209）。日落规则在美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国家应用比较广泛。特别是美国在联邦法律和各州法律层面均采用日落规则。日落规则通过设定有效期限，不但能很好地确保规制政策稳定性、连续性，避免因规制政策随意变动带来的资源浪费，而且能防止规制政策因较长的有效期而产生滞后性，有效实现了规制政策稳定性和变动性之间的平衡。更重要的是，日落规则能使人们对规制政策的未来有相对明确的心理预期和可判断性，规制者和被规制者可以在有效期内作出合理的事先安排，以减少规制政策变动带来的不确定风险。此外，日落规则有助于促进相关机构对规制政策有效性进行定期审查，推进规制政策的修订，并赋予其修订程序的合法性与正当性[31]。 不过，日落规则在实际应用时推行的阻力比较大。它会触动原有从特定规制中受益群体的利益，遭到利益集团的严重阻碍。

（五）“一进一出”规则和“众包”

“一进一出”规则（one-in one-out）和“众包”（crowdsourcing）是对日落规则的补充，旨在更新或终止特定的规制政策。“一进一出”规则要求各部门每提出一个新的规章就得终止现有同等效力的规定，减轻规制负担。例如，2017年特朗普政府颁布的《13771号总统行政命令》明确提出，内阁部门每制定一项新规定，就得废除两项相应的旧规章，并基于成本收益分析结果来选择增减。而“众包”则是采用“Web2.0”工具，使用网络在线咨询收集来自社会各主体关于如何处理现有法规政策的建议，进而进行规制审查和终止[24]（p.210）。它借鉴“群体智慧”，通过在线渠道赋予公民与利益集团平等参与和协商讨论的机会，可以被视为正式咨询的一种替代性方案。不过“众包”方式对群体的针对性不强，无法知晓受访者对象，难以确保评论的质量。但是“一进一出”规则和“众包”在一定程度上弥补了日落规则的不足之处，是更好规制的重要组成工具。

（六）“聪明规制”

“聪明规制”（smarter regulation）关注如何将不同规制工具和规制机制结合起来实现更好规制[32]。 “聪明规制”超越了国家单一控制的局面，注重发挥市场、社会力量的作用，寻求将公共机构和行业协会、利益集团、公司甚至个人等在内的私人主体相组合的方法。它提倡在给定的环境中采用最合适的工具组合，并将工具和机构行动者组合起来以达到最佳规制效果[33]（p.91）。“聪明规制”是一种灵活、富有想象力而又具有很强适应性的规制策略，涉及许多工具和变量，可以被视为传统政府规制的重要补充。它的规制理念是通过有效的沟通、协调与对话机制来实现公平与效率等多元价值之间的平衡，因此“聪明规制”倾向于采用较少的干预措施，鼓励以较少规定性、较少强制性的影响来实现最好的规制效果。“聪明规制”强调采用更广泛的规制工具和不同规制机构的组合策略，通过不同但互补的规制工具和各方规制主体的相互作用，弥补单一规制工具的局限性[3]（p.332）。“聪明规制”还设立了规制工具的“金字塔”，依据实现政策目标所必需的程度，推进规制工具“金字塔”的不断协调升级，逐步提高规制强度[34]（pp.133-148）。在一般情况下，通常会先采用自我规制、协商劝导、教育說服等较低强制性的规制工具，再逐步考虑惩罚性手段等高强制性的规制工具。此外，“聪明规制”提倡赋予那些处于最佳位置的参与者权力，让他们充当代理规制机构，这有利于在适当情况下充分利用准规制机构（如公共利益集团）的影响力，因此“聪明规制”的最终原则是追求规制者与被规制者最大化双赢结果的机会[35]。

四、“更好规制”的启示

市场经济发达国家通过“更好规制”较好解决了规制效率低、执行效果差等问题，降低了规制成本，减少了规制失灵，增加了规制治理的合法性，提高了规制质量，促进了市场经济的发展。“更好规制”虽源于西方国家，其治理变革带有资本主义国家的色彩，但其改善规制质量和提升规制治理能力的诉求具有内在的合理性。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，建设更高水平开放型经济新体制，必须推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，健全促进对外投资政策和服务体系。如何完善规制内容，改进规制方式，构建科学高效的市场规制新体制，引领经济高质量发展是亟须解决的现实问题。借鉴“更好规制”的合理之处，有助于深化制度供给侧结构性改革，建构与现代市场经济相适应的规制体制，提高规制治理效率和治理质量。

（一）树立“更好规制”理念

从市场经济发达国家的规制实践看，“更好规制”既是大多数国家政治议程上的一个重要项目，也是政府行政职能和政策表现的核心[7]。西方各国政府将“更好规制”作为改善国家治理体系的新理念和新追求，以增强其合法性，提高规制和经济效益。在我国推进国家治理现代化进程中，与现代市场经济相适应的规制理念、规制方式变革相对滞后，对规制影响评估、风险规制、日落规则等政策工具的理解分析也还不够到位。在学术界，虽然已有学者强调要引入“更好规制”理念，但大部分只是对其做简单介绍和描述，对“更好规制”的深入系统分析不足。在实践中，为提升规制质量，政府开始探索采用成本收益分析、成本有效性分析等技术对部分重大决策进行评估，但大多数评估是从定性或整体性描述的角度来论证规制政策的重要性和可行性的，对评估程序、评估工具以及评估方法认识不足，这导致规制政策评估结果的科学性、合理性被质疑。推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，必须转变规制观念，树立“更好规制”理念，理解“更好规制”的原则、程序和方法，结合我国政治、经济、法律、制度等实际情况，构建符合我国国情的规制治理体系，提升规制治理的科学性和规范性。

（二）建立规制影响评估制度

发达国家规制治理取得良好成效的一个重要原因是建立了规制影响评估制度，并从法律层面予以保障。我国目前存在的过度规制、规制真空以及规制效率不高等问题，很大程度上源于规制影响评估制度的缺失，且缺乏法律、组织、人员和技术方面的支持。推进规制治理现代化必须构建规制影响评估的基本框架，形成统一的规制影响评估制度，并将其纳入规制政策过程中。在立法层面上，应加快制定法律法规或者规范性文件，在法律层面确立规制影响评估的地位，保障其权威性和有效性。在组织层面上，应建立中央规制影响评估机构和审查协调机构，并从地方政府开始试点，积累经验后逐步推广。通过规制影响评估机构定期对规制政策进行审查，有利于修改或废除失效的规制政策，提高规制效率[9]。通过建立统一的审查协调机构，有助于促进规制政策制定、执行与监督相分离，避免规制职能交叉重叠[4]。在人员层面上，应加强规制机构人员培训，通过规制影响评估知识培训，培养一批掌握成本收益分析、成本有效性、风险分析等具体方法的高素质人才。在技术层面上，应重视规制评估技术的引进，借助互联网以及大数据技术，提高规制数据的收集能力，有效甄别数据质量，建设高质量的评估数据库，为规制影响评估提供强有力的技术和数据支撑。

（三）构建规制协商和信息公开制度

“更好规制”离不开良好协商和信息公开的保障。西方发达国家是通过将高质量的规制嵌入协商对话中，而不是采用等级命令的方式来实现更好的规制[36]。确保规制过程的公开透明，必须形成一整套规范的规制系统报批流程，每个环节都有公众参与的程序要求，专门搭建规制信息在线统一检索平台、跨部门电子规制平台，以便立法机构、行政部门和社会公众查阅和反馈[37]。但我国目前“行政立法的焦点仍然局限在立法权的合法性和立法程序的正当性上”[38]（p.9），对公众参与协商的重要性认识还不足。《行政许可法》规定法规起草部门应当采取听证会、论证会等形式听取意见，但并未对听证结果的采纳提出强制要求。《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等对意见沟通和协商对话的重视也不够。构建良好的协商机制是推进我国规制治理过程规范、透明，提高规制质量的必由之路。必须充分发挥社会公众、利益相关者等在规制过程中的作用，确保规制主体的参与性、平等性，实现规制者、被规制者、利益相关者、公众的沟通交流和互动对接。建立公众参与程序和公众参与回应制度，对公众参与的环节、方式进行明确规定，确保公众的意见得到有效处理和反馈，增强公众对规制政策的认同和理解。在信息公开方面，要建立健全信息公开共享机制，及时准确地向社会公布规制决策信息，化解规制信息不对称问题，避免规制中的机会主义和寻租行为。只有高度重视信息公开，确保信息共享渠道的畅通，尊重社会公众的知情权、参与权、监督权，才能获得社会公众的认可与政策支持，增强其合法性。

（四）推进规制工具的动态组合与优化

依靠单一工具难以实现“更好规制”的效果，必须注重规制工具、规制手段的多元化，只有综合运用多种规制工具，通过规制工具的动态组合与优化才能达到规制治理的善治。针对经济市场化进程中，我国政府规制手段比较单一，仍以行政审批、行政惩罚、专项检查等命令控制型工具为主，正向激励性工具、回应性工具、信息化工具应用不足的问题，应借鉴“更好规制”建立规制工具的“金字塔”，完善规制工具体系。首先，可以多采用税收优化、政策倾斜等经济激励措施和表彰、信用评级等非经济激勵措施调动企业的积极性，并充分发挥企业、行业协会、第三方专业机构的作用，鼓励企业依据自身实际情况建立内部管理制度和风险评估制度，通过强化企业自我规制，有效实现安全、环保等目标[39]。行业协会可以通过制定行业标准，规范行业行为，引导企业自律，实现对行业内企业的市场监督。第三方专业机构可以凭借其专业性、独立性等优势，通过对企业进行客观、公正的认证与评估，有效弥补政府规制能力不足之处。其次，可以引入差异化规制方式，根据被规制者的实际情况，因地制宜地采取有针对性的规制措施。从理论上说，支持性规制工具自下而上依次是关于优势的教育和劝说、非正式表扬、表彰和资助、更多的表彰和资助、最高奖励等;惩罚性规制工具从下往上依次为关于问题的教育和劝说、对不作为者进行批评、威慑性处罚、加大处罚和死刑等[40]。只有支持性规制工具用尽后而规制问题仍未解决时才考虑使用惩罚性规制工具提升规制力度，实现规制目标。最后，可以借助大数据、物联网、云计算、人工智能等技术，发展信息化规制工具，搭建“互联网+”规制信息平台，采用联合规制的方式，完成规制信息的归集整合、规制主体共享信息、规制处置信息发布等[41]，实现规制工具和手段智能化、规制程序透明化和治理精准化[42]，进而促进规制资源配置的科学化，提高规制效率和治理质量。

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[责任编辑：张英秀]