“用科层反对科层”：河长制的运作逻辑、内在张力与制度韧性

张贯磊

摘 要：通过“用科层反对科层”的方式打破原科层制组织存在的平级协调困境，从而解决河道治理的低效甚至无效问题，是基层政府在治理水环境问题时所采用的主要措施。在此治理过程中，科层组织内的平级协调关系被层级压力关系所取代，从而形成了水环境治理体系的高效运转。但重构的科层治理体系也形成了新的内在张力，即“块”的协调手段缺失、“条”的工作积极性衰减和基层社区工作的碎片化等。重构之后的水环境治理体系在将平级协调矛盾转换为层级治理压力时，也将治理任务转移到了科层体制之外，从而维持了科层体系的运作，形成了一定的制度韧性。

关键词：河长制：水环境治理;科层体制;反科层

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2021）01-0055-10

一、问题提出与文献综述

河道与湖泊的治理，是一项极为复杂且涉及多个部门的任务。如果仅依靠水务部门进行河湖问题的治理，将会难以实现预期效果。因此，2007年无锡市政府创立了河长制来应对太湖蓝藻问题，且在短时间内取得了较好的治理效果。河长制在治理水域问题上的有效性，使其在江苏省以及其他省份得以快速复制与展开。2016年10月，中共中央和国务院颁布《关于全面推行河长制的意见》，明确指出河长制的推行是解决复杂水问题、推进河道治理的有效措施。

基于此，自2017年开始，上海市为加强辖区内河道水污染问题的治理、水域面积的控制以及河岸的保护，在中央颁发的《关于全面推行河长制的意见》基础上制定了《关于本市全面推行河长制的实施方案》，指出要按照党政同责、一岗双责的要求，建立起河道治理的分级责任体系。2018年7月，上海市为了进一步推进河道整治工作，解决之前国家环保部门督查整治河道时提出的问题，决定在市域范围内开展河湖的“五查”行动[1]。于是，上海市围绕“河长”，在短期内建立起了较为完善的河道治理体系，并且取得了较好的治水效果。

河长制的出现及其在治水问题上的有效性，引起了学界对于水环境治理过程中科层治理体制的关注。近些年来，学界关于水环境治理问题、水环境治理体制的探究更是层出不穷。总体而言，在当前的学术文献中，围绕河长制展开的关于水环境治理过程中科层体制的探究大体上可以分为两个方面：一是以河长制的治理主体为基础展开的多元主体之间的权责划分以及治理形式探究;二是以治理体制的变革作为切入点展开的科层治理体制的困境与改革研究。

基于水环境治理主体展开的关于河长制的研究，其主要观点是河长制之所以能够在短期内取得较大的治理成效，在于多主体的共同参与、协同治理以及各个主体之间更加明晰的权责划分。丁轶在对河长制的主体关系进行分析时就提出了此类观点，他将河长制的成功归因为主要领导治水责任的强化消解了现代政府职能分工所造成的组织壁垒问题，从而实现了科层制内部治水资源和力量的迅速整合[2]。李永健等人也认为河长制体系中这种首长问责制度是强化治理主体责任、推进治水体系力量整合的重要因素，并将这一制度视为中国治水体系的创新[3]。此外，水环境治理属于公共事务，社会公众力量在水环境治理过程中也发挥着重要的作用，并且承担着治水的部分责任。所以，郝亚光等人认为，社会需要形成水环境治理的共同意识，以此来动员公共治理参与，形成体制内与体制外的协调配合[4]。同时，社会公众以民间组织为中介参与水环境治理，也能在一定程度上弥补河长制在实施过程中存在的社会动员不足、短暂化与形式化、治理成本高、合法性和有效性不足等缺陷[5]。

从治理体制的角度来说，李有学等人认为河长制取得水环境治理成效的原因，在于其建构起了一种反科层的力量，打破了科层体制中各部门之间难以协调沟通的困境，实现了各部门之间的协作配合[6]。虽然它依旧依赖于传统的科层制组织，但是运作形式和运作逻辑却与科层体制对立。也就是说，通过在科层体制内部建立起反科层的治理体制，诸如设置领导小组、运动式治理、信访制度等，弥补了科层制的治理不足，实现了国家进行有效治理的目的[7]。但也应看到，反科层体制在实现其治理目的时对科层制的法理型权威会产生一定的消解作用。颜海娜等人则认为，信息技术在现代水环境治理中的应用也改变了水环境治理的体制[8]。在他们看来，利用当前的网络信息技术，能够更加便捷地實现横向以及纵向信息传递，为科层体制内的多部门联动协作和社会公众的参与提供基础。同时，网格化信息系统、河长制APP、河长制管理信息系统等新型技术手段的应用，也强化了科层制内的层级压力，增强了河长制的动员能力[9]。

通过对已有水环境治理中的河长制进行文献梳理，我们发现目前学界关于河长制的科层制视角分析已经积累了一定的研究，且将河长制的运行较为完整地呈现出来。同时，已有研究从治理主体与治理体制变革的角度对河长制的运作成效作了深入分析。但是，也应注意到已有研究存在着一定程度的不足之处，即不能将水环境治理的成效简单归因于治理主体的多元协同参与和科层体制的调整。

河长制的治理有效性，在于通过重构科层的方式设置了新的科层组织，通过纵向的科层制压力体系消解了横向的平级协调困境。同时，在现实的水环境治理过程中，新设科层组织、延长治理链条、创立治理制度、动员大众参与等，也确实积极有效地解决了水环境治理中所存在的问题[10]。但也要注意到，新设科层组织在反对原有科层设置的同时也带来了潜在隐患，即新设置的科层组织对条线部门缺乏积极的动员手段、条线部门缺乏有效的行为激励、新的科层体制或将难以持续运行以及基层社区的治理工作变得更加碎片化等。因此，本文以上海市秦镇①的河长制为例，分析基层政府在用河长制进行水环境治理过程中的“反科层”运作逻辑，并揭示河长制的内在张力以及维持体制运行的多重原因。

二、重构科层：河长制的产生与现实运作

（一）科层体制的平级协调困境

我国水环境治理经历了从政府部门的专业化治理向社会公众共同参与的演化过程。这个转变与我国基层政府的工作重心转移以及水环境治理的客观需求有着密切的关系。在2016年以前，秦镇政府的主要任务是集中力量发展经济，并且将政治、社会等领域内产生的问题一并放在经济发展的过程中加以解决。这表明，即便水环境因为经济发展产生了一定问题，水环境的治理在相当长的一段时间内也并未成为政府的重点工作，只是被放在了秦镇政府内部的水务部门来加以解决。也就是说，水环境治理问题的产生与演化并未引起政府与社会的普遍关注。近些年来，伴随着上海市经济发展水平的提升，政府与社会开始关注经济领域之外的社会问题和生态问题。特别是伴随着上海市城乡关系的统筹变化、经济发展格局的调整与基层乡镇政府职能的调适，水环境治理逐渐成为基层政府的重要工作内容。

然而，水環境问题的演化，使得基层政府仅依靠水务部门难以实现有效的治理，迫切需要跨部门协作与资源的整合。水环境问题的特殊性以及水务部门的平级协调困境，也决定了水务部门仅凭现有能力难以实现水环境的有效治理。水环境问题的治理是高度复杂且系统性的治理体系，这是由河道水域的固有特征所决定的。河道水域具有高度流动性，这导致其内部污染物与漂浮物在不同区域之间移动，围绕水域产生的问题也在不同区域之间转移。河道水域的流动性以及附带产生的跨区域性问题，需要不同区域内的水务部门协同共治[11]。即便在同一区域内，水环境问题的复杂性也需要基层政府的多个部门加以协调整合与共同处理。面对具有流动性的河道水域的治理问题，政府内部的单个水务部门想要实现流域内的全景技术监控，也是比较困难的事情。这也表明了，随着水环境问题的日益凸显，水环境的治理已经逐渐超出了水务部门治理能力的边界，逐渐向其他科层部门与社会领域蔓延。

此外，水环境问题的治理需要动员基层各部门共同参与，可是水务部门却难以实现平级部门的协调与整合，这是由科层制各个部门的专业化分工所决定的。一般来说，科层体制可以分为纵向的权威协调与横向的职能分工两个方面。从纵向的角度来讲，科层制组织通过科层体系内的位置以及组织规则的权威性实现对下级部门的协调和整合，并借此建构了“块”与“条”之间的“命令-服从”关系。组织的权威和规则的权威同该组织在整个科层体制内部所处的位置高度一致，从而形成了纵向上由高至低的连贯性组织体系。在下级组织及其成员出现越轨行为时，上级组织便可以运用组织权威对其进行相应的制裁。从横向的角度来说，科层组织内实行的是专职分工的原则，藉此实现体制的高效运转。每个部门基于在科层体制结构中的具体位置，被赋予了专门的职能和任务。基于科层制的职能分工，每个部门也衍生出了自我利益，同时不能跨越其他部门的职能界限。所以，根据在基层政府内所处的位置，水务部门与其他部门的职责已经被确定，并且具有相对清晰的权责边界。但是，当水环境治理在客观上需要动员各个部门参与时，作为科层部门之一的水务部门由于和其他部门处在科层结构的平级位置而无法实现对其他部门的协调。同时，各个部门的职能与权责也未能因为水环境问题的演化进行相应的调整，这就导致了水务部门难以实现对水环境问题的有效治理。

（二）科层体制的重构与治理链条的扩展

面对水环境问题的日趋严重以及政府和社会对水环境问题关注程度的增加，基层政府逐渐意识到需要动员各个部门共同参与到水环境治理中来。在此过程中，秦镇政府通过重构科层体制建立起“反科层”的力量，以便消解科层制内同级部门之间难以协调的困境。这种“用科层反对科层”的方式将平级之间的协调矛盾转化为纵向的科层式压力。同时，水环境治理的链条也进行了延伸，具化了各层级在水环境治理中的责任，明晰了各个主体的权责边界，进而构建起较为完善的水环境治理体系。

首先，在原有的科层体制之外，设置新的“块”对各个层级“条条”部门进行协调，从而增强对诸多部门人员与资源的整合。根据秦镇河道整治的综合协调推进方案所设置的河道治理办公室，在科层体制内部高于其他职能部门半个层级，由此形成了科层体制内的纵向压力，以便对各个条线部门进行协调和动员。河长办公室的主任为秦镇分管河道治理的副镇长，河长办公室的主要成员为秦镇各个部门的主要负责人。按照秦镇政府的文件规定，河长办公室的主要职责是统筹秦镇的河道治理任务，制定河道治理的整体性方案，协调各个部门共同推进河道问题的治理。为了增强河长办公室对其他部门的协调能力，秦镇还将河道治理的任务完成状况以及配合河道治理办公室的工作状况作为各个部门的年终考核内容之一，形成了块对条进行协调的规则基础。

案例1：张某，男，46岁，秦镇水利机构科长。在河长制办公室以及河长制这一制度设置之前，秦镇水环境的治理都属于张某所在部门的份内事儿。然而，张某连同其部门其他人员共5个人，要处理秦镇范围内大小100多条河道，显然力不从心。特别是在和其他部门打交道时，“大家都在说忙，根本就没有时间理睬我们提出的处理河道问题的一些要求”。在河长办公室设立之后，一些事情虽然依旧需要张某所在水务部门牵头处理，可是与其他部门的工作对接，却是由河长办公室来进行，甚至王副镇长会主动地联系其他部门让他们配合张某的水环境治理工作②。

其次，新设置的“块”根据其在科层体制内的位置，协调与整合各个条线部门的职能和权责，形成较为完整的水环境治理体系。河长制办公室将网格化的治理理念引入新设置的河道治理体系之内，将秦镇区域范围内的河道按照层级划分为区级河道、镇级河道和村级河道，每个级别的河道都设置河长。各个层级的主要负责人作为河道的河长与副河长，被赋予了特定的职责。比如，区级的河道，由镇政府的主要领导担任河长;镇级的河道，由秦镇各个条线部门的主要负责人担任河长;村级的河道，由村居社区的书记或者主任来担任河长。秦镇政府试图通过网格化的治理手段，将镇域范围内各条河道的治理权责都明确分配给特定的部门或村居社区，以此解决部门之间相互推诿的问题。在这一过程中，各个部门的工作人员以及村居社区的工作人员甚至村居社区的志愿者也都被动员到网格中，参与河道的治理。

最后，技术手段嵌入河长制的运作体系内，在增强河长制内部的纵向科层式压力的同时，也调动了社会力量监督水环境治理的工作进度。为了更好地实现秦镇范围内的水环境治理，河长制办公室主要通过两重技术手段，来实现对各个部门的动员与监督。其一，秦镇政府建立起“秦镇河道治理办公微信群”，将乡镇主要领导以及各个部门和村居社区的主要负责人吸纳进来。水环境治理的会议与诸项通知多在微信群里进行，秦镇水环境产生的诸多问题也可以通过微信群及时上报与沟通。如此一来，部门之间的沟通成本降低，信息的传递也更为便捷。同时，秦镇政府委托第三方技术机构开发了“河长制APP”，内含河长巡河打卡签到、河道问题举报、河道问题的上报与解决等板块。这些做法的主要目的是促使各个河道的河长、副河长以及各条线部门的工作人员能够及时巡查河道、发现问题，并且将相关水环境问题上报到乡镇。其二，“河长制APP”不仅为监督各工作人员的水环境治理工作提供了便利，还为社会公众力量对科层体制内工作人员的监督提供了渠道。基层群众在日常生活中如果发现附近河道存在水域问题，便可以直接通过手机上传相关信息，并进行相关问题的举报。

案例2：王某，女，26歲，秦镇社保科科员。在河长制出现之前，社保科并不参与河道的任何事务，在日常工作中也没有任何的关联。在河长制将每条河道进行划分之后，社保科也分到了一条镇级河道。为此，社保科就需要经常去河道上巡查。“本来也没有什么事情，大家也不怎么在意这件事，应付一下就可以了。可是，这个APP出来之后，把人弄得没办法，只能乖乖地去巡查河道。它有那个定位打卡的系统，要是不在河道边上，它马上就能给你识别出来。”③

至此，秦镇政府通过在原有科层体制之外设置新的条块体系，实现了对既有科层条块关系的调整，这实质上是一种科层治理体制的自我调适与重构。新设置的“块”改变了原来水环境治理中的平级协调困境，重新调整了各个条线部门的职能和权责，明晰了各部门在水环境治理中的边界，从而建构了较为完善的水环境治理科层体系。

三、科层治理的隐患：河长制运行中的内在张力

秦镇通过河长制这一科层体系内的自我革新，解决了原先水务部门对其他部门难以实现平级协调的问题，并且通过重构科层的方式再度实现了对部门的动员和资源的整合。水环境治理的客观需求与各个条线部门能力之间的矛盾，在一定程度上得到了缓解。上文在对河长制出现之前的水环境治理困境进行分析时，指出了水务部门对其他平级部门存在的协调困境。在河长制运行之后，这种横向的水务部门与其他平级部门之间的沟通，被纵向的河长制办公室与其他科层部门的层级压力传递关系所取代。然而，在原有的水环境治理中的科层部门协调困境得到缓解的同时，却又产生了新的科层制运作的内在张力。此时，横向的协调矛盾转变为纵向的动员矛盾以及因原有部门对于河长制的不适而导致的工作碎片化。

（一）手段缺失：科层动员手段的弱化

河长制的动员方式包括纵向的科层式动员和横向的情感动员两种类型。其中，纵向的科层式动员主要是指按照科层体制内的层级设置，处在特定位置的部门对于其所属的条线部门以及村居社区组织所具有的科层权威，进而形成了对下级条块部门的层级压力。在这种动员方式中，秦镇主要是将科层体制的层级压力、年终的绩效考核、项目与资金的分配等作为协调动员手段。然而，河长制办公室在科层体制层级中仅比其他条线部门高半个层级，如果在河道治理过程中对科层部门进行低频率的协调，秦镇的条线部门尚能予以配合，但若是频繁的高强度的层级动员则极为容易导致科层权威的弱化甚至消解。“如果经常对各个部门进行协调动员的话，人家其实不怎么配合办公室的工作的。即便是我们级别高出了半个层级，可是当人家不怎么愿意配合你的时候，你也不能真的把他们怎么样。”④虽然年终绩效考核在一定程度上也构成了对各个部门的科层压力，可是对于当前的部门整体考核来说，河道整治方面的工作考核比重仅是5%，对人员的激励作用不足。“在具体考核的时候，我们办公室也不可能真的会对部门的工作打一个很低的分数。否则下一年的时候，人家一看这个分数很低，就更加不愿意配合我们的工作了。”⑤

与基层政府内的各条线部门不同，河长办公室对于基层村居社区的协调动员作用较为明显。近些年秦镇进行“五违四必”整治活动之后，村居社区内的工厂、企业或被关停或被转移到区政府划定的工业园区之内，这导致村居社区丧失经济来源，不得不依赖于乡镇乃至区政府的项目支持与其他类型的财政转移支付。为此，秦镇政府通过“百村公司”“河道专向整治资金”“美丽乡村建设资金”等项目，将村居社区的工作人员动员起来，增强了其参与河道治理的积极性⑥。

然而，从整体上来说，在重新设置科层组织调整科层体系内的协调关系之后，平级部门之间的协调困境虽得到一定程度缓和，却并未彻底消除。例如，水务部门进行河道巡视发现某个河段存在问题时，按照河道的权责归属寻找到负责部门之后，却没有办法进行强制性的动员。因此，水务部门的主要负责人只能够依靠和其他部门之间的情感关系来实现部门之间的协作和动员。

案例3：陆某，秦镇水务部门科员。在谈到河长办公室的动员能力时，她讲到：“即便是目前有河道治理办公室，可是河道治理办公室在我们水务部门将问题报上去之后，还是会按照河道归属去进行问题的责任划分。那么接下来就是我们去协调对接这个部门来进行河道问题的处理。可是，在这个时候他们总会推脱说自己部门的工作很忙，不是不给你解决，是等忙完了再说。这个一听就是在推脱，可我们又不能把他们怎么样，关系好的话，等待的时间会短一些，关系不好的话，就那么一直等着了。可是，即便关系再好，也不能一直用自己的关系去协调啊，人情用几下就没了呀。”⑦

因此，对于河长制的内部动员体系来说，不管是纵向的权威性动员，还是横向部门之间的情感动员，均能在短时间内取得一定的成效。可是在水环境治理成为基层政府的长期任务时，河长制的运作及其动员方式也由运动式治理转变为常规的治理方式。此时，频繁高强度的持续性的层级动员，将会削弱与消解科层部门的权威，使得动员的效果大为降低。

（二）消极应付：部门工作积极性的衰减

按照韦伯对于科层体制的界定，其中的条线部门为了维持整个科层体系的高效运转而拥有着专项分工，形成独有的工作领域。为此，基层政府内的各个条线部门根据分工而明确了部门的职能和权责。这在一定程度上表明，科层体制内的各条线部门拥有自己独有的工作领域，而非综合性的全能式部门，并且围绕着其专有的业务领域形成了部门的自我利益。然而，水环境问题的蔓延以及水务部门能力的有限性，却又要求各条线部门打破部门分割界限，进行整体性协作治理。

在河长制运作的过程中，水环境问题的治理从水务部门向其他部门蔓延，实质上表明了当前水环境问题已经超出了特定部门的职责和能力界限，需要通过跨部门的协作以及资源的整合来解决。可是，水环境问题的跨部门性与部门职能专业化之间的关系依旧未能梳理清楚。特别是在2016年秦镇政府将河道水域问题确定为政府的重点工作内容之后，水环境治理工作的长期性更加彰显出了条线部门职能分工与调整之后的巨大张力。在水环境问题的具体治理过程中，各个条线部门也存在着不同的认知。

案例4：秦某，男，秦镇社保科科长。目前秦某是1条镇级河道的河长，某个行政村的书记担任副河长，配合秦某的工作。按照政府制定的河长制文件规定，秦某需要在所负责的河段上定期巡查，且需要保持一定的频率。在上海市政府愈加重视河道治理之后，基层乡镇的领导要求每名河长至少要保持每周2次的巡河频率。但是，在当前的社会治理任务愈加繁重的情形下，秦某所处的科室也有很多事情要处理，副河长也主要忙于行政村内的各种创建工作。为此，秦某就对这样的水环境治理方式有些搞不清楚：“现在大家都很忙，各个部门和村居社区事情都多的不得了，大家哪有时间去做这个巡查河道的事情。最过分的事情还是那个谁发现谁负责，你说我发现问题了，我怎么去解决？我一个人能治理得了河道里的漂浮物？根本就不现实嘛！叫村里的人来处理也不现实，他们也忙，来处理的都是些老头老太太，这样还不安全。所以，我现在都是派我们部门的小郭象征性地去巡视下河道，到地方了就签下到、打下卡，有问题也不能发现上报，这不是自己给自己找麻烦么。”⑧

因此，河长制所依托的重构之后的科层体系，对各个条线部门在水环境治理方面的职能进行了重新分工，却忽视了各个条线部门的专项职能。在未对各个条线部门的专项职能和权责进行综合之前，仅仅是在水环境这一领域进行跨部门的职能分工与权责划定，将难以形成对条线部门的持续动员。

（三）碎片化：河道治理对村居社区工作的影响

当前的秦镇政府已经将水环境治理确定为政府工作的重要组成部分，河道水域问题治理也已经从原先的专业性部门工作上升为泛公共性事务。在这个过程中，河道问题的治理边界逐渐从水务部门延伸到了秦镇的其他部门和基层社会中的村居社区。可是，河道问题的治理在转变为秦镇政府重点工作的同时，也对村居社区的工作形成了巨大挑战，即打破了村居社区原有工作的整体性，使村居社区的工作呈现出了碎片化特征。

按照秦镇的考核要求，村居社区工作被分为重点工作、一般工作、创新工作三大板块，每一板块内部又根据党建、公共服务、社会治理分为三个小的部分。2016年之后，秦镇将“五违四必”整治、美丽乡村建设作为重点工作内容，之后水环境治理也成为重点工作内容。然而，作为重点工作的水环境治理却与其他重点工作有着明显的区别。

从治理的对象来说，生态环境问题具有不确定性。“五违四必”整治活动的工作对象是违章建筑，并且這些违章建筑是在一个长时间段内固定存在的，而美丽乡村建设的对象是空间较为固定的村民小组。可是，水环境领域出现的河道污染、工厂废水排放等问题却具有突发性，出现的原因、时间以及空间等具有高度的不确定性。这就使得村居社区难以开展有效的检测，且难以将水环境治理纳入日常的村居社区工作体系。同时，当水环境领域出现问题时，政府要求在相当短暂的时间内将其解决，而不像其他重点工作具有渐进性特征。如果在规定的时间段内未能解决群众发现的河道问题，将会被秦镇政府问责⑨。

案例5：秦镇塘村范围内有大小河道29条，其中镇级河道6条、村级河道23条。镇级河道的治理，是由秦镇的相关部门来进行统筹解决的，村居社区自身并没有治理的能力。按照塘村的年度工作规划，将会在3年内逐步推进村级的23条河道的治理与美化。然而，在2018年7月底，正在开会的塘村书记接到了某报记者的电话，对方要求进行采访，内容是塘村范围内某条河道存在的严重污染问题。在接受采访的过程中，塘村书记多次表示村子里面已经制定好了河道治理的整体规划，在接下来的3年时间内将会完成村级河道的整体治理。然而，书记的多次解释都被记者打断，记者询问的核心内容始终集中在为什么有污染以及能否马上进行处理等方面。最终，塘村书记选择了妥协，将村内的其他工作先暂停了下来，去解决居民举报的河道问题，以避免事情的影响进一步扩大以及河长办公室的问责⑩。

水环境问题的治理，对于基层社会的村居而言，是一项较为艰难的治理任务。无论是从人力还是从资金的角度来说，村居社区都不具备在较短时间内实现水环境治理目标的能力。所以，村居社区只能按照村庄的资金以及资源现状，对水域问题的整治和村居其他工作进行统筹安排。可是，当水环境问题的治理成为基层政府的重点甚至是中心工作时，它的解决方式和解决期限都有了明确的限定。水环境问题的突发性以及解决问题的期限限定，将会使村居社区的整体性工作变得愈加碎片化，这不利于村居社区的治理与发展。

四、科层体系维持：河长制的困境转换与制度韧性

秦镇河道水域问题的早期治理难点，在于同处于科层体制内的水务部门难以实现对同级别条线部门的协同动员。在特殊时期，水务部门的工作人员可以依赖长期工作中形成的同事关系，通过私人之间的情感实现对其他部门工作人员的协调与整合。可是当水环境问题的治理成为一项长期性的工作时，此种通过私人关系来协调政府公共事务的动员方式，总是存在着一定局限。因此，河长制的产生以及在运作过程中所具有的治理有效性，实质上是通过在科层体制内新设高于同级条线部门且具有综合性的“块”，实现了对各个条线部门的层级动员。

与之相伴随的是，科层制内的运行困境也就相应发生了改变，即从原先条线部门之间的平级协调困境转变为了“块”与“条”之间的纵向层级矛盾。相对于平级部门较弱的协调能力，作为“块”的科层组织总是能够通过层级压力实现对条线部门的动员以及资源的进一步整合。然而，科层体制的“块”与“条”之间也存在着一定的动员困境，即上文所描述的“块”的协调手段缺失、条线部门工作积极性衰减和村居社区工作碎片化等问题。可是，即使河长制存在着这些隐患，却依然能够依赖重构之后的科层治理体系维持基本的运行，呈现出较强的制度韧性。总体来说，水环境问题治理的科层体制所具有的制度韧性，表现在多个层面。

首先，“块”的协调能力的强弱，直接决定了河长制是否可以维持治理体系的基本运转。在秦镇作为“块”的河长办公室，其协调手段虽然较少，却也因各种新型治理手段的嵌入增强了“块”的协调和动员能力。这在一定程度上消解了科层制内“块”与“条”之间的沟通困境，降低了科层体制不同层级之间的信息沟通成本。在河长制运作实践中，网格化治理的嵌入以及信息治理手段的应用，直接明晰了部门之间的权责界限，同时也强化了“块”对于“条”的监督、协调与动员[12]。当秦镇任何一条河道水域出现问题时，河长办公室均能通过信息技术手段在较短的时间内获悉，并按照已经划定的河道权责归属寻找到相应的责任部门或村居社区，进而通过信息监控督促该部门与村居社区解决水域问题。除了科层制的层级压力外，秦镇还通过政策优惠、项目资金扶持等方式，在水环境治理之外的领域实现对条线部门和村居社区的正向激励，从而形成对条线部门和基层村居社区的诱导性动员。

其次，“条”的工作承受能力，直接影响着水环境治理能否从单个部门的专业化事务向泛大众化的公共事务转变。近些年来，基层政府往往将难以解决的社会问题作为政府的重点工作或者核心工作，采用运动式的治理方式，实现其治理目标。在进行运动式治理的过程中，科层制内各个层级的部门都被调动起来，围绕重点工作或者核心工作开展相应的治理行动。在工作完成之后，运动式治理也随之消解，各个部门又逐渐回归到日常的工作计划中。可是，自2016年之后，秦镇的重点工作与中心工作都需要耗费较长的时间，这就使运动式治理的方式逐渐常规化，条线部门与基层村居社区的工作人员始终处于被动且持续的动员状态。此时条线部门以及村居社区的工作人员是否具备承受高强度工作压力的能力问题就凸显了出来。基层政府近些年来也在不断调整工作人员的队伍结构，各个条线部门工作人员在学历、年龄、基层经验等方面都得到了较大改善。基层工作人员队伍的素质提升，使得高强度的持续性的工作在基层社会得以开展具有了可能性。

再次，基层政府将水环境治理的部分工作内容外包给第三方组织，也是降低科层体制的内部紧张，缓解块与条、条与条之间紧张关系的重要措施。在科层制组织的任务内容和任务目标没有发生明确变化的前提下，将部分工作量转移到科层制外，由社会组织承接，在一定程度上降低了“条”与“条”之间的沟通成本，也减少了条线部门的工作量，从而缓解了科层制的内在紧张。

基层政府将较为专业的问题从科层体制内转移出来，准备以购买社会服务的方式来转交给第三方社会组织。此时，条线部门原先对水环境问题治理的职能转变为发现问题和上报问题，如此一来，他们的工作压力就得到了缓解。基于此，各个条线部门与村居社区虽然有着治理水环境的任务，但是工作人员的主要精力始终能围绕着部门的主要工作展开。

最后，科层体制引入社会力量作为体制之外的监督者，形成了体制外压力，从而反向推动河长制的运行。当科层体制的内部监督在一定程度上被私人之间的情感关系消解之后，社会性力量的引入，实质上是在科层制外建构起了反向推动科层体制继续运行的力量。具体而言，在基层政府建构河长制治理体系时，社会公众力量就被引入水环境治理之中。其中，村居社區内的民间志愿者作为各级河长的辅助性力量，推动水环境的治理。除了民间志愿者之外，社会群众也被河长制治理体系设计为体制外的监督者，可以随时随地就发现的水域环境问题，在“河长制APP”内拍照上传。负有治理责任的条线部门以及村居社区需要在一定期限内处理问题，并将最终的结果反馈给问题举报者。因此，围绕着“发现问题—举报问题—解决问题—结果反馈”的链条，科层体制被外部的社会性力量反向推动其运行B11。

五、结论与讨论

伴随着经济发展水平的提升，人民群众对美好生活的需求愈加凸显，水环境的治理问题将受到越来越多的关注。河长制以其治理水环境问题的有效性，也将在全国范围内得到更多的复制和推广。经过综合分析之后，我们发现基层政府推行的河长制科层治理体系，是将原先水务部门的治理任务转化为乡镇的重点工作以及更加泛公共性的社会事务，试图协调整合乡镇各个部门、村居社区以及社会公众力量，实现水环境的有效治理。在此过程中，无论是河长制的产生背景，还是河长制的现实实践，均没有超出科层制的范畴。它本质上是试图通过用科层反对科层的方式，建构起反科层力量，以打破原科层治理体系内存在的平级协调困境，并将“条条关系”转换为“块条关系”。此时河长制通过新设置的“块”和科层体制的纵向层级压力，实现了对各个条线部门与村居社区工作人员的协调整合。

虽然河长制通过重构科层、转换科层制内部矛盾的方式，实现了治理的有效性，可是也要注意到这种重新建构的科层治理体系所具有的内在张力，即“块条关系”下的动员困境以及基层工作的碎片化问题。所以，无论是原有的水环境治理体系还是以河长制为代表的水环境治理体系，都存在着巨大的张力，只是科层体制内部矛盾的表现形式不同而已。但即便如此，河长制这一重构的科层治理体系仍能够保持着良好的运转，且较为有效地解决了水环境问题，主要在于科层体制也在不断地调适着内部的科层结构与治理方式。部门职能的整合、技术手段的嵌入以及社会公众力量的动员，都是科层体制进行自我革新以便适应外部治理环境变化的重要尝试。水环境治理领域中的河长制，只是近些年来科层体制进行自我革新与调整的一个典型案例，它反映了政府在面对外部治理环境变化时对科层治理体制做出的完善。特别是对于基层政府来说，通过购买服务的方式降低科层体制内的工作压力，能够在很大程度上缓解纵向与横向上的工作矛盾，这也将成为政府进行基层社会治理创新的重要方向。

（致谢：非常感谢熊万胜、张建雷等师友在调研期间和论文写作中的帮助，也非常感谢编辑老师中肯的审稿意见与辛苦校稿，当然文责自负。）

注释：

①根据学术惯例，已对文中出现的地名、人名等进行匿名化处理。笔者于2017年暑期，在秦镇社会建设办公室实习2个月，于2018、2019年暑假，在秦镇专门调研乡村治理2个月。文内材料均来自于调研期间所整理出的访谈笔记。

②内容来源于访谈材料，张某，秦镇水务部门科长，2018年6月25日。

③内容来源于访谈资料，王某，秦镇社保科科员，2018年6月16日。

④内容来源于访谈材料，张某，秦镇水务部门科长，2018年6月22日。

⑤内容来源于访谈材料，李某，秦镇水务部门科员，2018年6月23日。

⑥在2000年之后，秦镇村居社区的招商引资考核指标被废除;在2016年之后，通过“五违四必”整治活动，村居社区的绝大部分企业被拆除。在这样的背景下，秦镇的农村社区除了原有的集体积累资金之外，就失去了经济来源，大部分村子要依赖秦镇政府的财政转移支付。与此同时，秦镇又展开了河道整治活动和美丽乡村建设活动。在调研期间，我们对其建设成本进行了估算，每个村民小组的建设成本在20万元左右，河道整治的成本在150万左右，这对于失去经济来源的农村社区来说显得难以支撑。因此，向上级政府申请资金支持就成了维持社区建设的主要方式。

⑦内容来源于访谈材料，张某，秦镇水务部门科长，2018年6月22日。

⑧内容来源于访谈材料，秦某，秦镇社保科科长，2018年7月12日。

⑨2018年7月，秦镇由于重点工作推进不顺利，乡镇领导和排名靠后的村居社区书记直接被所在区的领导约谈，后者要求秦镇领导和各个村居社区在限定期限内完成任务指标，并签订任务承诺书。

⑩内容来源于访谈材料，秦某，塘村书记，2018年7月3日。

B11社會性力量在对科层体制的运行发挥监督作用时，也需要考虑到此种监督作用给科层体制的运行带来的双重影响。外部力量的监督作用，在一定程度上确实推动了科层制的运行，但也在一定程度上使得条线部门的运行处于高度紧张的状态。在调研期间，笔者发现秦镇存在着一个以举报社会问题获得经济收入的群体（举报一条信息，可以获得5元报酬）。这些经常出现的群众监督与举报，也给基层社会治理带来了一定程度的不便。

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[责任编辑：张英秀]