国土空间规划助力空间治理能力提升途径

摘要：国土空间治理需要以法律约束为基础，进行统筹规划宏观调控。针对各地区地域资源和风土人情的差异，还应不断地改良国土空间规划体制和技术，以满足环境发展和经济发展的多方需求。在国土空间规划的过程中，常常会面临来自行政权力和市场的矛盾冲突，二者应采取资源共享和合作共赢的措施，解决矛盾冲突问题，促進监管制度的融合。遵循宏观调控和因地制宜的原则，最终在经济体系和规划方案上达成共识，合理规划国土空间各项目工程建设区域。

关键词：国土空间规划  空间治理能力  能力提升途径  资源配置

Abstract： The governance of land and space requires overall planning and macro-control on the basis of legal constraints. In view of the differences of regional resources and local customs in various regions， we should constantly improve the land spatial planning system and technology to meet the needs of environmental development and economic development. In the process of land and space planning， we often face contradictions and conflicts from administrative power and market. They should take measures of resource sharing and win-win cooperation to solve contradictions and conflicts and promote the integration of regulatory systems. Follow the principles of macro-control and adjusting measures to local conditions， finally reach a consensus on the economic system and planning scheme， and reasonably plan the construction areas of land and space projects.

Key Words： Land and space planning; Spatial governance capacity; Capacity improvement methods; Resource allocation

国土空间规划的整体布局，有利于优化各地区资源配置、平衡各地区市场经济、重建和修复生态空间环境等，是整体空间治理能力得以提升的重要途径。需要以协调政府和市场之间合作共赢的关系、协调体制和技术的关系、遵循宏观调控因地制宜的原则等为前提，突破国土空间规划的重重阻碍。并以维护生态环境为基础出发点，促进城乡结合发展和市场经济稳定，最终实现资源共享和提高居民整体生活水平的目标。

1 国土空间规划助力空间治理能力提升的前提

1.1协调政府和市场之间合作共赢的关系

国土空间规划必须以政府政策为基础前提，将政府宏观调控的各项法律法规落实到实际市场各项目环节。传统的政府政策以控制型模式和命令型模式为主，不利于市场的招商引资和合作共赢，国土空间规划效果不理想。现代化的政府政策以调控型模式和契约型模式为主，更加有利于激发市场的潜力，符合现代化市场内部的发展和竞争需求。自多元化合作共赢市场经济模式发展以来，市场竞争日益激烈，受内部经营理念、外部资源竞争压力、经济危机等影响较大。市场经济利益冲突较为明显，还需要政府的大力扶持，才能实现国土空间规划的市场经济盈利目标[1]。

受地理资源环境、市场经济水平等因素影响，各地区政府政策有所不同。因此要充分协调政府和市场之间的关系，明确政府宏观调控指导意见，以契约的形式和政府签订施工合同，落实各工程项目和权利，方可将国土空间规划方案交由市场建设施工。市场以国土空间规划的宏观调控为标准，通过竞标、招商引资等措施，落实施工单位，以灵活的形式完成国土空间规划的建设施工，进而协调不同地区的市场经济利益主体。

1.2协调体制和技术的关系

国土空间规划不同于实体建设，需要以体制政策约束为前提，进行建设方案设计。体制层面和技术层面的紧张关系，使国土空间规划的市场冲突矛盾不断。例如：各地区、各部门等相关政府和施工单位，在体制和技术层面上思想不统一，经济利益冲突较为明显，致使国土空间规划受阻。国有土地在使用权限、规划年限等方面通常具有硬性要求，制约了市场经济的利益，因此要因地制宜创新发展空间治理技术，以尽快适应体制政策。例如：加强网络技术建设，建立地理数据信息管理系统，进而优化空间规划体系，协调来自不同管理政策和制度的矛盾冲突[2]。

1.3遵循宏观调控因地制宜的原则

国土空间规划具有一定的灵活性，各地区由于地理位置和实际情况的不同，无法实现按部就班的统一标准。首先为了有效地提高空间治理效果，通常会遵循宏观调控因地制宜的原则，统筹规划分区管理模式，进而构建健全的国土空间规划。其次从基层的行政单位入手，详细了解地区经济和地貌情况，充分结合风土人情完成当地的国土空间规划。最后以满足社会需求、解决社会矛盾为出发点，灵活调整政府政策，因地制宜改良国土空间规划宏观调控手段，促进各项目工程建设市场经济的复苏和发展。

2.国土空间规划助力空间治理能力提升的途径

2.1合理划定空间治理内容

空间治理的内容主要包括：空间规模、开发边界、开发强度、保护性空间等。合理规划空间治理内容，有利于提高国土空间规划的效果和严谨性。例如：遵循绿色环保生态理念，规划农田、自然风景区域、水资源等自然保护区域的生态工程建设，科学规划各项目工程的空间布局;充分分析各地区的市场经济、环境资源、生态环境承载力等方面的情况，规划开发边界范围、适配人口规模、产业构建、生态园林景观等空间内容，完善各地区配套设施，进而构建能够满足生活和发展需求的空间布局。

根据各地区地理环境的不同，生态区域规划的功能也有所不同。为了平衡多元化的生态结构，重建和保护生态系统环境，国土空间整体规划时充分考量了生态环境因素，以可持续发展的生态环境作为核心发展战略目标。例如：国土空间规划各项目工程，大力发展绿色环保技术，有效降低环境污染问题发生的概率，将基础配套设施以绿色环保的理念全面覆盖，进而在维系生态环境服务功能的同时，实现了国土空间规划建设的可持续发展[3]。

2.2明确各类规划职责

为了促进市场经济发展，早些年制定了部分相关政策，以促进资源丰富的地区优先发展市场经济。近年来由于市场经济发展日益完善，环境污染问题日益突出，各地区纷纷改革市场经济发展模式，将经济促发展的模式改良为保护生态环境可持续发展的模式。国土空间规划作为空间治理能力提升的有效途径，致力于解决城乡资源分布不均、城乡人口密集不均、城乡空间格局相差迥异、城乡生态环境重建和发展不规范等问题。各地区相关部门应充分利用岗位职责和权利，做好政策和市场的宏观调控，建立严格的各环节审核机制，以精细化的监督管理模式，监管国土空间规划流程，进而保障后期建设工程各项目施工的质量和效率。

各类规划职责的有序开展，离不开相关法律法规的管理和约束，为实现有法可依、有法可循的监管目标，还应以相关法律法规为基础建设前提，完善各岗位规划职责。首先，以整体宏观调控的法律法规为准则，落实国土空间规划整体的法律地位和布局，明确规定各类规划岗位负责人应负的法律责任。其次，各地方政府应因地制宜，完善宏观调控法律法规管理制度，制定符合当地民情民生的空间规范法律体系。最后，严格行使监管权，将法律法规贯穿到工程建设、项目运营、监督管理等国土空间规划建设全程，营造岗位职责清晰、职能明确、责任人秉公执法的良好监管风气[4]。

2.3利用网络技术建立地理信息平台

充分利用互联网在数据信息管理上的优势，建立地理信息平台服务系统，以实现各地区地理信息的资源共享。以地理信息平台完善的数据信息库资源为基础，调控各项目管理系统的基础空间治理数据信息，提升统筹规划空间治理的能力。实现全面分析各地区国土资源、因地制宜平衡政策和市场关系、精细化管理各地区国土空间规划布局等目标。例如：根据北方和南方地理环境资源的不同，构建南水北调工程，以实现国土空间规划统筹规划、资源共享的目标。

2.4确定生态功能区

国土资源幅员辽阔、地貌千奇百异，本身空间治理就颇具难度，再加之各地方政府的行政权力和市场价值观本身就存在矛盾冲突，更加剧了国土空间整体规划的难度。特别是环境污染问题使生态功能区域规划尤为困难，由于生态功能区的建设必然会损害市场经济的利益，因此平衡政策和市场经济，促进二者协调发展成了关键性因素。例如：退耕还林、修建生态风景园林、城市绿化、关闭环境污染严重的工业园区等一系列措施，都是为了重建和修复生态环境。因此，确定生态功能区的兴建需要各行各业的配合，以生态功能区为基础空间布局核心，进而实践后续的各项目国土空间规划布局。

3.国土空间规划助力空间治理能力提升途径的未来发展趋势

科技发展的日新月异为空间治理能力水平的提升，提供了技术、方法、数据等方面的支持，未来智慧国土空间规划必将是常态化的发展趋势，建立起可感知的数据驱动、能学习到深度学习的支撑、善治理到协同规划的导向、自适应到情景模拟的智慧国土空间规划，全面助力空间治理能力的提升。

3.1数据驱动提升途径

运用大数据技术、信息技术等实时采集城市公共服务、居民工作生活、社会经济发展等方面数据信息，使国土空间规划的空间治理能力水平得到了显著提高，从单一的物理空间转变为以人为本的生态规划，人性化空间治理能力得以凸显。借助云计算、GIS等技术整合国土空间资源，动态仿真和可视化表达国土空间规划，可有效驱动规划方法和模型的创新开发，智能挖掘模型个体行为决策规则，使模型真实、全面、精准反映动态化人地交互关系，有效提升空间治理能力的精准性和真实性，解决各类治理漏洞和矛盾冲突[5-6]。

3.2深度学习提升途径

深度学习算法可大规模提取多源异构数据，能够灵活应对各种复杂的非线性关联特征，将规划分析、预测模型、深度学习紧密结合，构成了健全的国体规划学习体系，使空间治理能力中的学习能力水平得到显著提升。例如：珠江三角洲的城乡一体化建设涉及的建设、生态、农业等用地种类空间结构复杂，以往空间治理能力较为落后，很难进行精准的空间识别和提取，以Google Net（Inception V3）作为深度学习工具，以遥感影像选出精度最高的网络模型，进而确定各用地空间的类型，实现对空间规划要素的精准提取，显著提升空间治理能力的智能化学习水平。

3.3协同规划提升途径

协同规划主要包括土地利用、城市总体、社会经济发展、产业布局、环境保护等方面规划内容，使各类规划相融合统筹发展，有效提升了空间治理能力的全面性和规范性。协同规划平台使规划信息服务环境更加完整，具有数据智能化处理、空间资源整合、空间开发利用分析和编制、各项目协同在线审批和监管等个性化功能，不但空间治理能力水平显著提升，也强化了各业务部门的协同联动。通过资源共享、信息管理系统等空间治理措施，实现了空间治理的统筹规划和宏观调控，在线审批和监督管理效果方便快捷，各部门或者环节衔接更加顺畅，可实现每一个规划环节的精细化管理。科学的国土空间规划离不开智能预测和动态化监管，智能规划实现了对复杂人地关系演变的模拟呈现，将全局演变与局部行为有机结合，使国土空间开发在空间规划的基础上顺利开展。

4  结语

以城市率先发展为代表的市场经济，配套设施和空间规划基本完善，但是由于部分城市存在工业污染严重的现象，因此还应从保护生态环境开始，整改城市空间规划布局，确定生态功能区。针对国土资源分布不均匀、资源浪费等现象，还需要提升空间治理能力，以科学合理的国土空间规划方案，落实各类规划职责和空间布局。同时充分结合网络技术，建立地理信息平台，以平衡各地区行政单位和市场之间的矛盾冲突。

参考文献

[1]贾克敬.国土空间规划助力空间治理能力提升[J].小城镇建设，2019，37（11）：1.

[2]李清麗.国土空间规划助力空间治理能力提升探究[J].商品与质量，2019（43）：99.

[3]谭迎辉，吕迪.协同治理视角下国土空间规划实施机制构建研究[J].上海城市规划，2019（4）：63-69.

[4]焦欢.协同治理视角下国土空间规划实施机制构建[J].区域治理，2020（5）：61-63.

[5]俞舒健.面向国土空间规划“一张图”的城市设计制度化运作研究[D].泉州：华侨大学，2020.

[6]张萌.县级国土空间规划实施评估实证与评估体系构建研究[D].杭州：浙江大学，2020.

作者简介：肖纯（1988—），女，本科，测绘工程师，研究方向为测绘工程工作。

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