对地方政府建立以效益为导向的采购管理模式的思考

罗思立

政府采购管理工作历经多年的实践，管理制度、管理机制等逐步完善并趋于成熟，在不断发展进步的过程中，地方政府采购工作效益不高、采购管理理念滞后、采购质量高低不一等问题，也不同程度的显现。本文认为，改变以风险防控为核心的采购理念，建立以提高综合效益为导向的采购管理模式，进一步优化采购管理，提高采购质量，全面提高预算资金使用效益，对落实预算管理绩效，促进廉政建设，有着积极的意义。

一、建立效益为导向采购模式的必要性

（一）是实现采购目标的客观要求。近年来，由于各方面的原因，政府采购人员在实施采购的过程中，主要突出以风险防控为导向，以流程规范为重点，重点关注采购流程是否规范，特别注重划清与腐败的界线，但在采购管理中没有突出采购的结果，虽然在政府采购法中，已明确提出了采购的效益目标，采购的原则除了公开、公平、公正、诚实信用的原则，特别提出了效益的原则。效益的原则是指实现经济效益和社会效益，从实施采购一方来看，则是要实现采购标的“物有所值”、且性价比高的采购目标，采购标的质量、价格、性能均符合使用要求，因此，政府采购管理从重程序讲规范到质量效益的回归，既是采购原则的要求，也是政府采购实现采购目标的客观需求。

（二）是采购工作的实践要求。政府采购法自2003年正式实施，地方政府以公开标、公开竞争等方式，从市场上购买货物、工程、和劳务，其实质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，目前的采购管理以完善内控机制建设的基础，防范采购过程中的法律风险、道德风险和操作风险，尤其是突出以道德风险防范的管理目标，虽然，相关制度亦将提高采购的效率与效果作为采购要求，从实际操作来看，地方政府采购单位在实施采购过程中，普遍存在重形式、讲流程、轻效益的思想，在以防风险为核心的采购模式之下，一方面有效防范了采购风险事件的发生，但另一方面则是采购的综合效益不够突出。从实践来看，由于管理上的权、责不对等，采购部门怕担责的思想较为明显，在采购“货比三家”时，几乎均实行“价低者得”的采购方法，不敢大胆实行“质量优先”、“效益优先”的采购方式。因此，从制度上明确采购效益优先的原则，有利于实现采购目标，提高采购的质量与综合效益。

（三）是提高预算资金使用效益的内在要求。

当前，政府预算的工作目标之一是推动预算管理的高质量发展，通过建立绩效目标管理，明确责任，提高预算资金的使用效益，在预算编制、执行、监督的全过程中，更加关注预算资金的产出结果，建立以提高综合效益为目标的采购模式，一是有利于对加强地方财政的预算管理，强化管理责任;二是有利于建设节约型预算管理模式，通过加强采购成本控制，是提高预算支出效率的重要举措。三是有利于提高资金使用效果，把注重采购结果管理理念融入预算编制、执行、监督的全过程，既可强化支出责任和效率意识，又能提高预算资金的使用效果，支持政府职能部门高效履职。

二、建立以效益为导向采购模式的可行性

（一）相关法规的修订和完善，为实行以效益为导向采购模式提供了指引。2014年《政府采购法》重新修订，明确提出：集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务优良的要求。2015年，全国政府采购工作会议提出了要进一步推动政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变的变革要求，政府采购的法律法规、采购内容、采购方式等方面也进行了一系列的改變，如2015年3月开始实施《政府采购法实施条例》、2017年财政部出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等。上述法律法规的完善和实施，政府采购的制度框架体系基本不断健全和完善，一方面引导各级机构加强自身能力建设，优化内部管理，提升组织能力，提高采购透明度，规范采购组织运作，同时，也为建立实行以效益为导向采购模式提供了指引，更加注重提高采购工作的质量与效益。

（二）当前完善的采购内控制度奠定了良好的基础。

政府采购管理是根据《政府采购法》、《合同法》、《政府采购货物和服务招投标管理办法》等法律、规章，按照全面性、重要性、制衡性、适应性原则，建立了完善的地方政府采购管理制度，包括采购政策、采购方式和程序、采购管理部门等方面。各地方政府根据采购法的规定，制定了采购管理实施细则，从总体来看，地方政府采购制度体系日趋完善，主要表现在：

一是在法律的框架下，构建起采购管理制度。在组织开展采购管理中，按照相关法律法规，制定的采购管理措施、完善组织管理、规范采购流程、加强监督管理。

二是建立了比较完善的采购管理组织模式。为保障采购活动的正常开展，结合内控环境、控制目标、控制活动、信息与沟通、内部监督等因素，明确了采购管理部门、采购实施单位、监督管理机等等，负责采购政策的落实及采购管理活动的开展。

三是确立了集中采购与分散采购相结合的采购模式，各类采购业务的实施有序开展。

四是建立了采购管理与预算管理相结合的管理方式。在“统一管理、分级负责”的管理体制下，以实现全面预算管理为目标，对预算目标进行分解，采购管理以预算为依据，实现了采购预算编制、执行、控制的全流程式管理。

通过多年的实践探索，政府采购管理的制度体系趋于完善，风险防范措施健全，采购管理模式总体来看公开、透明、程序规范，为实施以提高效益为导向采购模式奠定了良好的制度基础和人文环境。

（三）社会的采购实践经验为政府提升采购效益提供了良好的借鉴。近年来，一些管理能力较强的企业，围绕“价”“质”“量”“地”“时”开展采购业务，实行5R的采购原则，就是适时（Righttime）、适质（Rightquality）、适量（Rightquantity）、适价（Rightprice）、适地（Rightplace），取得了良好的成效，一是适价，把握好采购工作的核心环节——价格，采购人员通过货比三家、线上线下的询价、议价等多种方式，全面了解采购物品的合理价格，为采购的决策奠定信息基础。二是适质，要求采购人员必须了解产品的质量、性能、产地、来源，严把质量关;三是适时，要求采购工作要按采计划进行妥善安排，把握好采购的时机，有计划按进度开展采购工作;四是适量，合理确定采购数量，监督供应商准时交货;五是适地，选择近距离供应商来实施，有利于缩短供应距离，优化售后维保服务。近年来，5R采购模式，让采购人员通过综观全局，准确地把握对所购物品各方面的要求，以便在与供应商谈判时提出合理要求，从而争取有更多机会获得供应商合理报价。

企业界实施5R采购原则总体而言是以提升采购效益为核心，在管理上取得了良好效果和实践经验，企业采购与政府采购在质量与效果方面的要求具有一致性，为地方政府建立以提升采购综合效益为核心、突出采购结果为目标的采购工作提供了良好的借鉴。

三、工作建议

（一）制度先行，建立以效益为导向的采购机制。政府采购历经多年的实践探索，总体来看，采购管理工作机构设置明确，内控制度健全，风险管控措施有力，采购业务流程规范，采购管理的专业化不断提高，形成了一套科学有效、规范有序的地方政府采购管理体系，为采购管理从风险控制为导向转变为以提升综合效益为导向的转型奠定了基础，为全面提升采购工作的质量与效率，支持职能部门履职，适当修订现行的采购管理制度，建立以风险防控先行、流程规范为基础、效益导向为目标的采购制度体系，全面提升政府的采购效果。

（二）绩效考评，建立健全以采购结果为核心的考核评价机制。政府采购工作是一项系统性工程，采购涉及面广，标的物众多。因此，通过建立健全采购绩效考核评价机制，将考核和绩效评价纳入制度化管理范畴中，对集中采购项目过程中产生的综合效益进行考核和评价，评价时，在关注采购管理是否规范的基础上，要重点关注采购工程、货物、服务的质量及结果，也就是采购的效益，对集中采购结果实施相应的考核评价，全面提升政府采购管理效益。

（三）預算引领，支持以效益为导向的采购实施。在过紧日子的大环境下，要优化事权与财权的双向互动机制，发挥预算的引领作用，有计划、按步骤按排采购支出，一是要实行科学合理编制预算，强化绩效考核，从源头上规划采购支出，提出质量与效益的采购要求;二是优化预算执行控制方法，发挥预算的管理功能，在对采购预算作出全面合理安排的基础上，提高预算的执行力，要通过预算管理流程，对采购执行、进度、控制、绩效实施全流程管理，充分发挥财权部门的预算主导作用。

（四）专业支持，建设专业人才库为提升地方政府采购质量与效益提供支撑。针对基层地方政府采购管理专业化程度较低的实际，按照提升采购管理综合效益管理质量的要求，在市级采购管理机构组建专业人才库，提供专业咨询服务，主动帮助基层政府提高采购质量，优化政府采购管理。

地方政府采购管理政策性强、涉及面广、品种多、金额大，贯彻落实好政府采购法，全面树立程序与结果并重的采购理念，有利于进一步规范采购行为，提高资金使用效益，维护公众利益，推进廉政建设，同时，有利于政府采购人增强担当意识、责任意识、履行好采购主体责任，助推地方政府采购管理全面健康发展。

（作者单位：中国人民银行清远市中心支行）