中国农村信用社管理体制探析

摘要：随着我国社会主义金融体系的逐步建立和完善，农村信用社的管理体制已经不能适应外部环境发展的要求，特别是省联社定位不清、功能不足，难以适应管理与服务农信机构的现实需要。只有在保持农村信用社县域法人地位不变的前提下，实现省联社去行政化，强化服务功能的转变，才能真正促进农村信用社的发展。

关键词：农村信用社 农村商业银行 省联社 管理体制

一、农村信用社的发展历程

十九世纪初，德国为了加快推进工业发展，对农业采用高税率办法，结果使得德国基层农业的状况雪上加霜。1872年，德国人雷发巽在莱茵组建了一个信用社，主要帮助农户避免因为购买农用器具等被高利贷商人盘剥，这就是世界上最早的农村信用社。中国的合作金融最早可以追溯到1923年在河北香河县成立的信用合作社，河北香河信用社在组织形式和制度建设上都成为后来信用社的模板。1927年，我们党领导下的第一个信用合作社在湖北黄冈县成立，随后于1929年在福建永定太平和丰田成立了信用社，1943年在延安南区沟门建立了信用社。

新中国成立后，1951年3月，全国信用合作汇报会议提出：为满足农民的基本需求，必须加快发展农村信用合作社，由人民银行领导，业务由农村信用社自己办理。政策的明确为农村信用社的发展提供了时机。截至1956年底，我国共成立16万多个信用合作社，基本上每个乡镇都设立了农村信用社。但在接下来一个时期内，农村信用社的发展遭遇了较大波折，行政干预、管理主体变更和发展思路的混乱导致农村信用社迷失了方向。十一届三中全会之后，农村信用社又迎来了新的历史机遇，在坚持农行领导的管理体制下，农村信用社在业务开展和管理上逐步步入正轨。1984年国务院批转了《关于改革信用社管理体制的报告》以后，县级联社逐步建立起来，到1988年底，全国共建立县联社2200多个。一直以来，信用社的管理体制是制约农村信用社发展和壮大的关键因素。行社这两种不同产权性质的金融机构，被强行赋予管理和被管理的关系，不利于双方的发展。

1996年，经中央批准，农信社与农行正式分离。1997年，全国农村信用社管理体制改革工作会议召开，为深化农村信用社改革明确了目标。会议提出农村信用社改革要符合合作金融的基本内涵要求，完善县级农村信用社的经营管理体制，强化金融风险监管，规范信用社自身管理，化解经营风险。1997年6月12日，作为农村信用社管理机构的央行农村合作金融监督管理局成立。在改革的进程中，人民银行发现农信社各地差异比较大，单纯靠央行的监管根本不够，因此组建省联社被提上日程。1999年12月18日，宁夏自治区联社作为全国首家省级联社正式设立。2000年7月，农村信用社改革的试点工作在江苏开始进行，首先是设立以县为单位的统一法人体制。2001年末，我国设立的第一家农商银行在江苏张家港成立。2004年，农村信用社的改革在全国范围内全面铺开[1]。

二、农村信用社管理体制改革的必然性

农村信用社改革的关键是管理体制的改革，把金融风险监管的职能归入地方是省联社诞生的根源。省联社是由当地县级农村信用社出资入股设立，接受省政府的直接领导，业务监管由人民银行和银保监会负责。省联社设立的初衷不是以经营为目的，而是履行一些行政管理功能，金融监管部门对其监管也参照行业协会的性质进行监管。省联社的主要职责是代表地方政府对当地的农村信用社进行业务上的监管，同时享有对基层农村信用社的人事任免权。具体而言，就是省联社的人事任免权归属于省政府，县级农村信用社的管理人员的任免权归属于省联社。从产权制度上讲，省联社是由县级农村信用社出资入股设立的，县级农村信用社是省联社的股东，但实际上省联社不仅对县联社的業务进行管理，还对其高管进行任免，这在客观上对基层经营管理造成了一定的干扰。因为省联社和县级农村信用社都是独立法人，这与公司法的要求是不一致的。同时，县级农村信用社的结算业务都由省联社办理或者审批，这就严重侵犯了县级农村信用社的自主管理权。

当然，省联社在农村信用社发展过程中起到了非常重要的作用。县级农村信用社作为基层的法人单位，其抵御金融风险的能力很弱，同时由于科技的发展和互联网金融日新月异的变化，单个基层农村信用社基于成本的原因而无法应对。这就需要省联社充分发挥其服务的职能，集中全省的力量来开发一个业务平台，比如用于结算的服务平台。作为农村信用社改革成果的省联社在推进农村信用社改革，防范业务风险方面有其独特的优势。对于已经完成改制的农村商业银行，其本身已经具备相应的经营管理能力，但是在省联社的这种管理体制下，地方政府拥有对农村金融资金的决定性话语权，这与信用社成立时的初衷是背道而驰的。因此，中央提出创新农村金融服务主要是增强省联社的服务职能[2]。

三、农信社管理体制中存在的问题

国家一直在积极探索农村信用社的管理体制改革问题，省联社管理体制是从2000年江苏农村信用社试点改革开始的。2003年6月，中央发布深化农村信用社改革方案，明确指出农村信用社的管理由省级政府主导，各省成立省联社，主要职责是对省内农村信用社进行监管。同时中央又明确对农村信用社的监管职责进行分工，监管职责主要由人民银行、银监会、省政府和省联社行使。人民银行的主要职责是对农村信用社的人民币业务和反洗钱业务进行监管;银监会主要是对农村信用社的资本充足率进行监管;包括农村信用社的经营机构审批和业务检查等;省联社的职责是根据当地的经济和社会发展，监督农村信用社在政策范围内合法开展经营，具体包括聘用农村信用社高管，督促其完善经营管理和法人治理，指导农村信用社开展资金清算、结算。实践中体现出的问题是，省联社管得过多，权利和责任不对等。

农村信用社改制农村商业银行的一个关键问题，是确定省联社的角色和定位。2007年，银监会就曾提出过统一法人和金融持股公司等省联社改革模式，在不同模式中省联社的角色和功能也不同。2008年，全国首个省级农村商业银行——重庆农村商业银行设立，随后上海、天津和北京也采取了这种模式，成立统一的省级农村商业银行。直辖市之所以能组建大一统的农村商业银行，这和直辖市区域面积小、主要集中在城区，以及市一级对县区的控制力比较强有关，同时直辖市三农的规模相对小，农民人口比较少，回购农民手里的股权比较容易。这种模式下的农村商业银行的业务范围不仅仅局限于“三农”业务，其经营的业务范围和其他商业银行已经没有本质上的区别了。2009年，由宁夏回族自治权联社和银川市联社合并设立的黄河农村商业银行挂牌，该银行采用金融控股公司的模式，这是我国目前唯一一家由省联社改革而来的省级农村商业银行，基于产权上的控股关系，黄河农村商业银行对基层县市联社实行垂直领导和统一管理，作为基层县市联社的第一大股东，向农村信用社派出董事或者理事参与管理。这是两种最基本的省联社管理模式。大多数省份目前采用的是省联社和基层农村信用社或农村商业银行的模式。这种模式下基层农村信用社或农村商业银行是独立法人，但在经营管理中还是受制于省联社。还有一种模式就是省联社和地级市农村商业银行模式。其中的典型代表就是2009年设立的江南农村商业银行，江南农村商业银行是由江苏常州市下辖的五家农村信用社联合组建而成，在这种模式中，农村商业银行的规模和体量都比较大，话语权与之前相比也有很大的提升。

省联社没有随着农村信用社改制为独立法人而淡出对农村信用社人事、业务和财务的干预，还是把自己放在管理者的位置上。在一些地方已经出现了省联社与改制后的农村商业银行在人事任免上的分歧。实践中，省联社从来没有把农村商业银行当成一个独立法人。虽然农村信用社进行了股份制公司改制，引进了新股东，建立了现代企业制度，但其股东根本没有话语权，三会一层发挥不了作用，公司治理结构成了一种奢望。农村信用社改制为农村商业银行后，省联社在理念上依然停留在以前，对其高管继续任免，甚至基层农村信用社连招聘员工的权限都没有，但是当农村商业银行出现风险时，省联社并无多大作为。省联社管理体系的形成有其特殊的历史背景，但随着基层农村信用社改制为农村商业银行，其已经符合股份制企业的特征了，所以应当依据公司法和银行业监督管理法对其进行监管，而不能采用单纯的行政方式来管理。

农村信用社改制为农村商业银行后，只是在形式上符合了股份制的要求，符合了监管部门的指标要求，但是农村商业银行实际上没有真正的自主权。2012年7月，银监会提出规范省联社法人治理的意见，明确要求省联社不得直接任命社员机构董事长（理事长）、监事长和正、副行长等高管人员。农村信用社改制为农村商业银行后，根据公司法的规定，股东大会是农村商业银行的最高决策机构，其管理人员都应该由股东会决定和任命，但在实践中根本做不到。还有一个问题是，改制后的农村商业银行处在股东和省联社之间，位置和角色都比较尴尬。按照公司法的要求，改制后的股份制农村商业银行应当为股东负责，创造利润，但大多时候这与省联社的导向是不一致的，使得农村商业银行在股东和省联社之间左右为难。当初股份制改制的时候，很多民营股东参与进来成为农商行的股东，但作为股东又无法参与管理，也不分红，即使是想退出，股权转让也很难[3]。

四、农信社管理体制改革的建议

2016年，中央明确提出省联社改革的方向是去行政化、强化服务功能。根据中央的精神，农村信用社改革的关键是管理体制模式的变革，其落脚点就是省联社的改革。2018年，中央进一步明确要积极推进省联社改革，保持农村信用社县域法人地位和数量的稳定。2020年中央在一号文件中强调要深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。省联社管理体制改革的关键是政企分开。省联社的管理体制改革首先是把职能和权限分清楚，同时对自身要有一个清晰的定位，厘清省联社管理体制最为关键的是要界定农村信用社的使命和任务。县级农村信用社改制为股份制农商行后，决策速度变快，能够快速适应县域之间的区域经济差异性。但同时也存在一些问题，即抵御风险能力较弱，与互联网金融发展的对接比较困难。所以，在省联社管理体制改革中，应充分认识到省联社的积极作用，不能搞统一模式，要积极发挥省联社的优势作用，为农村信用社服务。

中央的定位很清晰，无论怎么改，一定要在总体上保证农村信用社县域法人的地位以及数量上总体保持稳定。这是最为关键的一点，因为在农村，基于“三农”产业的需要，融资需求非常大，而融资的途径又非常有限，农村信用社一直是为“三农”服务的普惠金融的践行者。如果借鉴前述农村信用社改革的模式，它们无一例外的都是把法人层级做大，或者是把一个省做成一个法人，或者是把一个市做成一个法人。实践证明，以做大法人为目的的县域金融改革导致的结果是管理权上升后，造成了农村县域资金外流的情形，这样又会把资金从农村和基层县域抽调到更高层级的大城市去，无法解决“三农”对于资金的需求。由于农村信用社在基层的金融组织架构基础比较好，每个县、每个乡镇都有农村信用社，所以保持农村信用社县域级法人地位的稳定性，才能保障农村信用社专门为当地农户和贫困人口服务。

十三五规划中对于农村信用社改革的要求是，推进农村信用社改革，增强省级联社服务功能。对于省联社管理职能应当区分对待，首先，规模比较大的农村商业银行都是在经济比较发达的地区，一些经济发展较慢地方的农村信用社还是零散的，其经营管理还是比较落后的，需要省联社的指导和帮助。其次，对于一些发展较快的农村商业银行，省联社管理职能只能往服务功能方面去转移。2020年1月6日，中国银保监会提出推动银行业高质量发展，要推进省联社改革，并将采取多样化改革模式。省联社管理体制改革已经进入到实质性阶段，省联社改革应遵循《深化农信社改革试点方案》的精神，保持县域法人行社地位，充分尊重其自主经营权，增强省级联社的服务职能，尤其加大省联社科技大平台的建设，为辖内基层法人行社开展数字化转型服务，应该是省联社管理体制改革的重要方向。在互联网金融快速发展的今天，基层农村信用社或农村商业银行的发展需要省联社搭建大平台，进行大联结、大合作，因此省联社必须要转型，但绝不是简单地转型为联合银行或統一法人，而是在保持县域法人不变的前提下，省联社在信息化、科技化、平台化方面发挥重大作用。同时，防范不发生系统性的金融风险必然成为省联社管理体制改革的一个重要方面。

省联社管理体制的改革一定要结合当地的具体情形，循序渐进，有序推进。首先，在保持县域法人不变的前提下，改组省联社为省级农商行法人，同时省级农商行入股基层县域行社，如果将来条件成熟的话，可以再组建国家级农商行法人，同样国家级农商行入股省级农商行。通过国家控股三级法人的农商行模式，既可以抵御金融风险，又能从业务上共享省级农商行提供的金融发展的大平台，同时还能保持县域法人在经营上的自主权。这样才能使得农村信用社的资金专门为当地农户和贫困人口服务，解决“三农”融资难的问题[4]。

五、结语

农村信用社不同于其他金融机构，农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，农村信用社是农村金融的主力军，农村信用社是普惠金融的坚定践行者，只有科学合理地看待省联社的作用，发挥省联社在打造大平台方面的独特作用，完善其服务功能，才能实现省联社在推动农村信用社发展方面的作用，真正体现农村信用社服务“三农”、振兴农村经济的历史使命[5]。

参考文献：

[1]郭耀峰.《农信社改制农商行的产权与管理体制反思》[J].太原：《山西广播电视大学学报》 2017第1期.

[2]吴为滨，孙宝贵，李逢林，张丹.《云计算技术在银行信息化建设中的应用探讨》[J].北京：《科技资讯》2017第2期.

[3]张志.《农村经济发展的金融支持问题及对策研究》[J].河南：《农家参谋》2020第13期.

[4]穆争社，穆博.《论农村信用社改革资金支持政策的传导机制》[J].广西：《区域金融研究》2020第8期.

[5]范昕墨.《中国农村金融改革40年历程回顾与未来展望》[J].广西：《改革与战略》2019第1期.

基金项目：该文系山西省哲学社会科学课题《普惠金融视野下小微金融机构法人治理的规范化——以疫情后如何更好服务地方经济为视角》（课题编号：SSKLZDKT2020214）成果之一。

作者单位：山西金融职业学院公共教学部