基层央行审计整改评估的实践与思考

程开文 肖红司

审计整改作为审计闭环中的最后一环，是审计发现问题的重要延伸，也是审计“免疫系统”功能能否发挥作用的最终体现。审计整改评估的目的就是对审计对象整改措施的落实情况进行核实，对整改效果进行验收，对整改结果进行确认，从而持续推进审计结果运用。2020年，中国人民银行怒江傈僳族自治州中心支行将审计整改评估作为重点工作来抓，提出了具体要求和目标，并进行积极实践，取得了较好的成效。

一、对内部审计整改评估的几点认识

（一）开展审计整改评估是贯彻落实党中央决策部署的重要举措

国务院《关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）是指导审计工作科学发展的纲领性文件，其明确要求狠抓审计发现问题的整改落实，要将整改纳入督查督办事项，要建立整改检查跟踪机制。《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）规定，单位应当建立健全审计发现问题整改机制，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人。《中共中国人民银行委员会关于深化人民银行内审工作的指导意见》（银党〔2019〕40号）在此基础上进一步规定，内审部门要加强审计结果的深层次分析和运用，并采取通报、风险提示、后续审计等方式，协助主要负责人履行整改责任，督促相关业务管理部门不断完善制度、加强管理。审计整改评估就是狠抓审计发现问题整改落实的积极探索，不断推进审计整改取得实效。

（二）开展审计整改评估是推动审计发现问题整改落实落地的主要措施

发现问题、揭露问题、抓好整改是内部审计工作不可缺少的三个步骤。内部审计发现问题整改落实是提升审计效用的关键时期，只注重发现问题和揭露问题而忽视督促整改，即使发现问题也会不了了之，审计的最终目的就不能实现，审计的作用就会大打折扣。通过审计整改评估，督导整改进程，严格把控整改质量，准确核定整改措施的有效性，对整改效果进行验收，杜绝虚假整改、敷衍整改、书面整改，释放审计整改不能一阵风、走过场的信号，倒逼审计查出问题彻底整改落实到位，切实做好审计工作“后半篇文章”。

（三）开展审计整改评估是推进审计报告质量不断提升的有力手段

审计整改评估要求对审计报告提出的整改措施落实情况进行跟踪，这同时也是对审计报告质量的一次检查，审计发现是否浮于表面，审计证据是否充分，是否存在过度审计导致行为失范，审计建议是否过于原则化、笼统化，缺乏可操作性等，审计报告不再是列举罪状的“起诉书”，还必须针对发现问题提出切实可行的整改意见和建议，并得到被审计单位的认可和改进。这就要求审计组必须抓紧抓实每个环节、每个细节的质量控制，不仅善于发现问题，还要针对管理和控制中存在的问题提出富有成效的意见和建议，从而倒逼内部审计质量不断提升，审计人员业务能力不断提高。

二、主要做法

（一）总体思路

本次审计整改评估的主要任务，是探索运用统一的标准和规范的方法对基层央行内部审计发现问题整改落实情况进行量化打分，围绕审计整改工作全过程，收集整改落实的相关证据资料，发现审计对象在审计发现问题整改工作中的不足，促进审计整改评估标准的建立，从而指导基层央行整改工作规范有序开展。

（二）主要做法

1.建立“四步走”工作机制。怒江中支确立了“边学边干，探索前进，集体研讨，逐步完善”的工作理念，制订了审计整改评估“四步走”工作机制，即第一步，提出初步设想，制定审计整改评估手册;第二步，与审计对象沟通，听取各方意见，修订完善审计整改评估手册;第三步，根据审计整改评估手册制定审计整改评估打分表，开展审计整改试评估工作;第四步，总结完善，形成审计整改评估标准。

2.创建“三维度四等次”整改评估方法。“三维度”即通过领导班子维度、主责部门维度、整改效果维度分别对审计发现问题整改落实情况进行核实，“四等次”即按照“优秀”“合格”“基本合格”“不合格”四个等次，对审计整改效果做出最终结论，并对“基本合格”等次的审计对象提出进一步整改要求，对“不合格”等次的审计对象移交纪委监察部门进行约谈。

3.形成审计整改评估操作手册。由所有审计人员各自拟定《审计整改评估打分表》初稿，指定专人对打分表进行整理后召开研讨会，对打分表的内容一一进行论证分析，制定了《审计整改评估操作手册》初稿。通过“理论-实践-再理论-再实践”的过程，选择发现问题少、整改落实相对容易的项目先行进行评估，结合评估情况修订完善操作手册中存在的不足，提升操作手册的实用性，再稳步推进到覆盖上年开展审计项目，最终形成具有指导性的《审计整改评估操作手册（试行）》。

4.开展审计整改试评估。按照《审计整改评估操作手册（试行）》编制《审计整改评估打分表》，并对上年度上级行对怒江中支的预算管理审计和怒江中支开展的固定资产同级专项审计两个项目开展审计整改评估。评估通过翻阅资料、现场查看、谈话等方式进行，涉及分管行领导、相关部门负责人、具体经办人员和与发现问题相关的其他部门人员。调阅资料包括党委会、行办会、科务会会议记录，2019年以来会计凭证、固定资产管理相关资料以及与评估内容相关的文件、制度等。并根据现场评估情况，出具评估报告。

三、取得的成效

（一）针对审计整改评估工作本身取得的成效

一是制定了《審计整改评估操作手册（试行）》。手册详细规定了评估的维度、要点、调阅资料、方法和重点，是审计整改评估工作开展的具体指引。手册密切关注审计整改的及时性、针对性、真实性、有效性和全面性，针对审计整改工作的研究部署、采取的整改措施、落实措施的具体行动、取得的成效和整改覆盖的范围进行评估，按照权重对每条评估要点赋予相应的分值，并制定打分的标准。二是编制《审计整改评估打分表》，对评估证据资料、得分、扣分及原因说明均一一记录。三是编制《审计整改评估报告》。报告包括审计项目情况、审计整改落实情况、审计整改评估情况、审计整改评价及分析。怒江中支审计整改评估工作初具雏形，经过接下来的实践探索和完善，将取得阶段性成果。

（二）针对审计整改工作取得的成效

一是审计整改工作受到行领导的重视。领导层召开党委会对审计整改进行安排部署，行领导以身作则，带头参与整改，审计整改不再作为内审一个部门的事，而成为行领导关注和相关业务部门配合的工作，“审计整改党委主责，人人有责”的理念正在形成。 二是促进内审和业务部门对审计整改的认识和理解。评估工作通过与被审计部门相关人员的交流，了解审计整改过程中的难点，特别是内审和业务部门之间的分歧，通过大量的沟通，加深了双方对对方工作的认识和理解，从而制定出更合理更科学的整改措施，提升了审计整改的针对性和有效性。三是审计整改取得实效。通过审计整改评估，被审计对象对审计整改工作高度重视，制定整改方案，细化整改责任，加强督察督办，认真落实整改责任。审计发现问题基本得到了有效整改，一时难以整改的问题也都通过建立长效机制，制定、修订完善规章制度，加强学习培训等方式，在进一步积极改进中。在开展评估的两个项目中，2019年怒江中支固定资产同级专项审计整改率为100%，整改评估等次为优秀;2019年昆明中支对怒江中支的预算管理审计整改率为整改率78.57%，整改评估等次为合格。

（三）针对审计工作质量取得的成效

评估工作对内审部门和审计人员的“冲击”很大，审计部门和审计人员意识到整改意见的重要性。审计整改评估是建立在有操作性的整改意见之上的，审计整改意见不仅要保证规范化制度落到实处，又要符合客观实际需要，而且还要考虑成本效益原则，整改的成本超越了问题本身存在的成本，整改的意义就不复存在。审计整改意见必须站在风险、内控缺陷完善、损失停止、盘活资金及实现合规管理的角度，让人信服，无可争辩，整改建议空洞，最终整改评估也将变成形式，这与开展审计整改评估的初衷背道而驰。而有质量的审计建议必须对症下药，站在提高效率、效果及效益等角度提出，不能浮于表面，看不到存在问题的本质原因，这是对审计部门和审计人员提出的更高要求。同时，对审计发现问题的质量也提出了更高的要求，是非曲直要分得清清楚楚，审计证据要充分正确，审计结论要明明白白，审计整改评估才能有序开展。上述认识，促使审计部门和审计人员加强学习，增强职业胜任能力，增强工作责任心，推动内审工作质量不断提高;另一方面，也提高了审计人员主动防范审计风险的意识。

四、问题及建议

（一）几个问题

1.内审整改评估制度尚未建立。一方面，内审工作制度缺位，审计整改评估缺少明确要求。总行层面内审工作制度有关审计整改评估的内容尚无明确规定，仅在《中共中国人民银行委员会关于深化人民银行内审工作的指导意见》（银党〔2019〕40号，以下简称《指导意见》）中提及“可采取通报、风险提示、后续审计等方式，协助主要负责人履行整改责任，督促相关业务管理部门不断完善制度、加强管理”，对是否开展审计整改评估以及如何开展并无明确规定及具体要求。另一方面，人民银行内审工作制度中对审计整改不力及审计发现问题屡查屡犯并没有惩戒措施，审计对象缺乏刚性约束。

2.整改评估工作重视不够。一是领导层对审计整改评估重视不够。自2018年总行将审计方面的重要工作纳入党委讨论和决定的重要事项，2019年印发《指导意见》以来，内审环境持续向好，领导层对审计计划和审计开展情况日益重视，但对审计整改效果关注不够，缺乏实地监督核查工作的安排部署，无法保证整改落到实处。二是内审部门对审计整改评估重视不够。当前基层央行内审部门不断深化内审工作，注重审计项目质量、审计领域拓展、审计方法创新，但对审计整改评估的重視程度不够，重审计、轻整改或者只注重整改报告、不注重整改实效的现象依然存在。

3.整改评估效果效率亟需提升。一是评估手段单一。根据内审工作制度，内审部门对审计整改评估的督查手段是后续审计，后续审计需列入年度计划，并按规定审计程序开展，耗费时间精力较多，与原审计时点间隔较长，时间滞后，且基层央行后续审计通常很难做到对上年审计项目全覆盖。二是内审部门对审计整改评估独木难支。目前审计整改评估由内审部门独自承担，但内审部门把绝大部分的精力投入到审计项目的实施中，对整改评估仍力不从心，也不可能在审计整改后开展持续的评估。同时，纪委监察部门担负巡察职责，办公室担负审计发现问题整改的督察督办职责，组织人事部门担负领导干部的监督职责，如果上述监督部门能够建立联动机制，将极大整合监督资源，形成监督合力，提升审计整改评估的有效性。

4.整改评估缺乏统一的标准。目前，审计整改标准的判定没有统一的标准，开展整改评估均是按照自己对审计意见的理解进行，再加上部分审计意见要求不明确，导致评估部门和整改部门在整改判断标准上尺度不一，在采取的整改措施上争论不休，对整改结果的判定各执一词，甚至形成对立。

（二）几点建议

1.建立健全审计整改评估制度，开创审计整改评估新局面。一是健全人民银行内审工作制度，增加审计整改评估的相关内容，明确整改评估的工作要求，促使整改评估工作有据可依。二是建议建立审计整改评估公示通报制度，对审计整改评估结果进行公示，对评估涉及问题的整改情况进行公示，对整改工作不及时、不到位或者屡查屡犯的单位或个人，在一定范围内予以通报。三是建议建立审计整改评估结果运用机制。大力拓展审计整改评估结果运用范围，将审计整改评估结果纳入考评体系，营造良好的审计整改外部环境。

2.加强审计整改评估部门间合作，增加“大监督”新内容。建立内审部门与其他监督部门间的审计整改联合评估制度。审计整改评估工作的具体开展，不能仅仅依靠内部审计部门的单一力量，而应该是纪委监察部门、组织人事部门和办公室等诸多部门的共同参与，相互之间互相监督，根据各自职责范围开展工作，如，办公室对审计整改工作开展情况进行督导和考核，组织人事部门对领导干部履行整改第一责任人情况进行评价，纪检部门则是对以上工作开展起到监督约束作用。

3.整合审计整改评估工具，健全整改评估新体系。基层央行要充分运用现有各类检查工具，建立健全现场检查与非现场检查相结合、短中长期相结合的审计整改评估体系，包括跟踪回访、业务条线检查、后续审计等现场检查工具，以及借助计算机辅助审计工具进行业务数据分析的非现场检查工具，实现对审计整改情况全面持续立体的有效监督检查，提升审计整改评估的及时性和有效性。

4.明确审计整改评估标准，达成审计整改评估新共识。提高审计人员的业务水平，针对发现问题提出切实可行的审计意见。通过明晰的审计意见来评估审计整改工作，在一定程度上避免了评估人员的主观判定，可减少意见分歧，达成共识。如提出责令改正、调整账务、限期追回、补充完善资料、追究责任等审计意见，操作性强，标准明确。同时，对不同的审计发现问题要区别对待，具体问题具体分析，如有持续影响的问题可分阶段进行整改认定，对既成事实无法整改且未造成损失的事项，应把加强管理作为整改手段予以认可。

作者单位：中国人民银行怒江州中心支行