对城市特大暴雨洪灾的思考和建议
——以新乡市7.21暴雨为例

赵贵勇

新乡市规划设计研究院 河南 新乡 450003

新乡市位于河南省北部，南邻黄河，今年夏季河南地区降雨量大，导致该地区发生特大暴雨洪灾，对城市居民造成严重影响，整个城市交通瘫痪，而连续大范围降水导致新乡市内积水严重，形成严重内涝，道路、桥梁和水利工程受损，北部山区爆发山洪，民房倒塌，经济损失巨大。7.21暴雨对新乡市整个城市造成严重不良影响，痛定思痛，笔者对这场特大暴雨洪水灾害进行分析总结，以便后续防汛工作开展。

1 新乡市“7.21”特大暴雨洪灾情况

1.1 降水情况

新乡市常年年降水量为500多毫米。从7月17日8时到23日7时，新乡市平均降雨量830毫米，最大降雨量965.5毫米，其中，7月21日，新乡市区牧野站2小时降水267.4毫米，是我市有气象记录以来的最强极端降水过程。超过郑州20日2小时最大262.5毫米的降雨量。

尽管7月21日出现极端降水，但市区排水及时，7月22日晚11时，市区基本没有积水。受22日上游降雨汇集溢流洪水影响，23日凌晨，共渠出现漫堤溢流现象，新乡市凤泉区、牧野区出现河水倒灌，导致部分路段积水严重，深处积水达1米以上。

受连续降雨和上游洪水集中下泻影响，新乡市河渠迎来第二次洪峰，共渠出现洪水漫堤，涌入卫河，致使卫河水位抬升，排泄能力下降。防汛形势依然严峻。

1.2 防汛情况

7月19日下午：新乡市防汛抗旱指挥部办公室（下称：新乡市防汛办）已决定启动防汛IV级应急响应，又分别于20日深夜、21日上午将防汛应急响应提升至Ⅱ级、Ⅰ级。

7月22日报道：共渠卫辉市顿坊店乡牛场桥河段，因连降暴雨，周边村庄部分群众被困。同日，新乡市防汛办发布《关于做好沿线群众转移工作的紧急通知》。新华社记者28日从河南省新乡市防汛抗旱指挥部获悉，截至28日17时30分，强降雨造成新乡市辉县市、卫辉市、凤泉区、牧野区等14个县区148个乡镇受灾，受灾人口251.01万人。其中，受灾严重的卫辉市受灾34万余人，暂无人员伤亡。

2 新乡市就“7.21”暴雨洪灾应对中存在的问题

2.1 底层认知：灾害强度预判不足，风险损失预估不够

就本次洪灾来看，前有新乡1996年8月洪水、2016年“79”特大暴雨灾害，后有今年郑州“720”灾害，我市做了较为充分的防御工作。但是，在暴雨强度、山洪下泄等方面仍然预判不足，未料到会发生新乡有记录以来最大的降水量，同时，对山洪下泄对人民生命财产造成的风险和损失预估不够[1]。

从前述两次洪灾来看，1996年8月洪水共渠大堤没有决堤，仅凤泉区行滞洪区受灾，中心城区内涝和地下车库受淹并不严重；2016年“79”特大暴雨灾害主要为城区内涝导致部分地下车库受淹和高铁站等重点地区瘫痪，为局部性受灾。

综上，对洪灾造成的严重后果认知不足，导致长期以来对城市防洪和应急救灾体系建设不足。

2.2 宏观战略：重经济轻安全，重景观轻工程，战略重视不够，防洪体系脆弱

无论是各类城市规划，还是发展规划，都是将发展经济作为首要任务，其次是公共设施规划和城市景观设计[2]。虽然在2012年组织编制了《新乡市城市防洪规划》，但由于种种原因，未编制完成。同时，我市也编制了水系连通、景观水系和卫河、赵定河等一系列涉水规划，但是以水系景观塑造为主，重景观建设，轻工程防护，长期忽视城市洪涝灾害防御。长期以来，城市防洪投入资金不足，导致城市实际建成的防洪除涝标准较低。

2.3 规划设计：整体防御不成体系，重点地区标准不高，规划建设薄弱是导致我市防洪体系崩溃的直接原因

在总体防御上，我市虽然划定了若干行滞洪区，但对区域内的城乡建设并没有采取严格限制，导致行滞洪区内人口和建设规模不断增大，外迁的成本越来越大，既有村庄也没有相应的防御和搬迁规划和计划。在安全防御上，虽然编制了《新乡市海绵城市建设专项规划》、《新乡市城市综合防灾规划》、《新乡市水生态文明建设规划》等规划，但建设实施较少[3]。

在牧野湖、高铁站等重点区域，过分注重视觉景观，忽视防洪工程建设，导致洪水来临时，局部受灾严重。从牧野湖来看，一期北岸和二期东岸护堤较高，能够阻拦洪水，而临平原大道和牧野大道的堤岸，由于过分注重沿路景观，高度较低，造成卫河河水倒灌城市，周边区域受灾严重。

3 基于新乡市“7.21”暴雨洪灾提出规划建议

3.1 加强研究，深刻认识新时期灾害发生的新常态

近一段时间，全球极端天气事件频发、重发。7月17日以来，河南省出现了历史罕见的极端强降雨，郑州最大小时降雨量突破中国陆地小时雨量历史极值，超过10个国家级气象观测站日雨量创新高；西欧突发强降雨引发洪灾，200多人遇难；历史性高温席卷北美，数百人丧生；加上此前的超强寒潮、极端沙尘、龙卷大风……罕见极端天气接连来袭，不断警示我们：必须立足极端天气常态化趋势，做好气象防灾减灾工作[4]。

7月28日，中国气象局新闻发言人、应急减灾与公共服务司司长王志华介绍，全球气候变化加剧导致了极端天气气候事件的发生。在全球气候变化背景下，我国极端天气气候事件近年来明显增多。

3.2 区域协同，上下游信息共享，防汛联动

构建信息通报、联系沟通、协同处理应对等区域性协调联动工作机制，实现上下游信息共享、资源共享、协调联动防洪，提高联合应对和救援能力，尽可能减轻洪灾危害。同时，加大力度建设信息通报机制，大区域范围加强预报警告监测，及时开展会商研判行动，了解并通报洪灾情况，对可能出现的汛情、险情进行科学研判，及时通告各县（市）、乡镇、村等，提前做好部署，协同应对。而通过联系沟通机制则能够组织开展联席会议，通报工作，总结交流经验，制定防汛协同联动工作措施，加强各地区协同配合。此外，通过建设联动机制和处置机制，可以根据区域流域汛情险情研判灾情发展趋势，并联合提出应对措施，协同开展相应的应对和救援工作，优化物资布局，加强联动处理汛情险情工作水平。

3.3 高度重视，将安全作为城市长期发展的基本底线

2020年10月31日，习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中指出，国民经济要正常运转，必须增强防灾备灾意识。天有不测风云，人有旦夕祸福。要大力加强防灾备灾体系和能力建设，舍得花钱，舍得下功夫，宁肯十防九空，有些领域要做好应对百年一遇灾害的准备。同时又指出，我国城市化道路怎么走？这是个重大问题，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。对于规划来说，要从以下几个方面重视城市安全[5]。

一是将城市安全作为强制性内容纳入各级规划。确立安全目标，制定规划指标，并落实在空间，具体到时间，明确到计划，提请政府在实施规划时将城市安全作为重要工作优先实施。在规划管理上，要建立底线思维观念，依照目标设定的指标就是管理的底线。

二是将城市安全作为城市体检的重要内容。年度城市体检要回顾城市安全方面的主要建设工作和成效，评定城市安全设施防护水平，并提出下一年城市安全建设建议；五年评估要对城市安全体系进行全方位的体检，分析存在的突出问题，提出未来五年安全规划建设的系统性建议[6]。

三是将城市安全规划实施作为领导干部考核的重要内容。实行一票否决，规划实施不到位，城市安全不达标，领导干部考核不过关。

3.4 提高标准，在规划设计的各个阶段加强工程防御

3.4.1 总规层面，提高标准，应对极端天气，规划安全有冗余、防御有层次、泄（分）洪有保障，防泄结合、坚固牢靠的区域防洪体系

一是提高防洪标准。使防洪体系有一定冗余，以应对频繁发生的极端暴雨天气。二是建立多层次的防洪体系，借鉴黄河多道防洪经验（一、二、三道大堤，嫩滩、中滩、高滩三级滩区），设置不同层级的防护堤，保证人为可控的分流洪水进入蓄滞洪区，防止蓄滞洪区以外区域被淹[7]。三是结合低洼地、煤矿采空区、城市上下游重要区域，规划若干湖泊和湿地，形成有效容纳上游洪水的蓄滞洪体系。四是制定蓄滞洪区的安全保障规划和行动计划，最大限度的保障蓄滞洪区人民生命和财产的安全。

3.4.2 专项规划层面，落实总规要求，深化细化防洪设施和用地

一是落实总规要求，补充完善细化区域和城市防洪体系；二是落实各类设施的具体用地，作为强制性内容予以保障；三是形成各类防洪设施的项目库，并制定分期实施的行动计划和资金安排，确保项目实施[8]。

3.4.3 详细规划层面，切实保障防洪设施的建设实施

在控规阶段，严格保证防洪设施用地，禁止土地性质变更，并制定详细的控制指标和规划要求。在修规阶段，高标准、严要求制定防洪设施项目的设计方案，开辟绿色通道，优先对防洪项目的审核审批，确保项目尽快建设。在规划方案编制时，优先保障防洪安全，其次再考虑城市景观和风貌协调等问题。

3.5 优化技术，增强基础公共设施的防御保障能力

3.5.1 环卫设施的选址建设应更加关注场地标高，避免雨水倒灌、垃圾外溢

目前新乡市的垃圾收集站尚未能做到完全密闭式清运，但部分垃圾收集站的站址位置低于周边标高，导致本次大暴雨倒灌，造成雨水污染严重。建议此类设施选址时设计标高应高于地面标高，站址内部标高应低于地块外缘标高，确保生活垃圾不外溢、不倒灌[9]。

3.5.2 停车设施的建设优先采用立体停车楼方式，并加强停车场智能充电设备的防雨水措施

目前社会停车场均要求配备一定比例的新能源汽车充电设备，此部分设备对于选址也具有较高的要求。建议集中的公共停车场优先选择停车楼的方式建设，既节约用地，又可避免洪涝灾害影响。采用地面停车方式的公共停车场，其充电设备应高于历史洪涝水位以上的安全位置。

3.5.3 居住小区的配套供电设备建议选址于地面，提升运营维护便利性

目前新乡市大部分住宅楼供电设备位于地下，社区标高和地面标高趋同，导致本次受到极端降水天气，多数居住小区被雨水倒灌，影响电力供应安全，导致居住区电力供应和设备维修无法得到安全高效的保障。今后应将居住小区配套的变配电、开闭所等设备布置在地面，设备地基标高应高于防洪标准水位，同时，高标准做好设备周边的安全防护。将防洪防涝要求纳入规划设计条件，并作为规划方案审查的重要内容之一。

3.6 强化管理，提高城市防洪除涝的主动应对能力

3.6.1 压实民生工程施工组织方案，切实把好事办好

随着城市更新的战略实施，市区内老旧小区改造项目广布，部分老旧小区改造进展较慢，在汛期来临前未能完成地下工程，不能及时恢复路面硬化，导致雨季居民出行不便。本次暴雨之后，院内地基长时间浸泡，雨水携泥土、砂砾等建筑材料无序排放，居民生活出行极其不便。建议民生工程的建设特别是涉及开挖地面的工程建设，应统筹安排施工工期，在人员设施配备不够充分情况下不得全面开挖[10]。老旧小区改造中涉及地下管网的改造和路面的开挖工程应避开雨季施工，汛期之前应完成地下工程并及时恢复硬化路面，作为新乡市地方施工管理强制内容，严格执行。

3.6.2 善于运用信息化手段，提高权威信息的推广力度

自媒体时代，本次极端强降水天气，抖音视频、微信朋友圈、头条西瓜视频等线上消息漫天飞，真假难辨，真正政府的权威消息严重滞后。为避免不实新闻传播，防止不法之徒借机散布有损国家、地方政府形象的不良言论，建议政府官媒应以第一时间发布权威消息，并及时连续跟踪发布相关消息。相关信息的发布建议充分考虑多种人群受用，应联合手机运营商，及时以短信、微信的形式发送相关气象和警示信息，或政府公告等。信息的发送应不局限于归属地，应采用信号覆盖的方式全覆盖。

3.6.3 加强城市低洼易涝点位精细化管理

目前全市尚未公开雨水内涝台账，地图导航软件未能识别低洼易积水地段，导致人车出行受阻折返、积水识别不够汽车遇水趴窝，城市交通安全运行存在较大不便。建议城市内涝积水点的统计及时反馈进行信息化入库，并公开发布，对接电子地图软件，实现低洼易涝点位上图入库，适时引导城市人流、车流的避让。

对低洼易涝点位周边设置公示牌，标明积水区域范围、深度，提醒市民和开发商科学计算设定居住区庭院及建筑的标高，有效避让积水区的影响。

4 结束语

综上所述，本次新乡市特大暴雨洪涝灾害，相关部门尽管采取了一些积极措施应对，但是其中也存在一些不足，在预估、战略规划等方面值得进一步反思，在此基础上，笔者提出了完善战略规划、优化技术、加强管理等方面的建议，为类似洪涝灾害提供科学指导，不断完善城市暴雨洪涝灾害处理体系，从而，减少经济损失，保障居民人身财产安全。