公立医院内部控制评价体系建立与实施

■ 孟珂羽 李天庆② 姜 晨 刘 征 李玉丹 赵 越

全面深化医改以来，公立医院为实现规划目标，全面开展内部控制体系建设。内部控制评价是确保内部控制有效实施的重要手段。本研究旨在探索公立医院内部控制评价体系的建立与实施，提升公立医院内部控制评价水平，保障公立医院权力运行规范有序，为公立医院提高内部控制管理水平建立长效保障机制。

1 公立医院内部控制评价的政策要求

评价与监督是内部控制得以有效实施的重要保证。2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从单位层面和业务层面规范了行政事业单位内部控制，同时提出单位应当建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价[1]。2015年，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，提出单位应当建立健全内部控制的监督检查和自我评价制度，通过自我评价，评估内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性，进一步改进和完善内部控制[2]；2017年，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，进一步规范行政事业单位内部控制报告的编制和报送，提高行政事业单位内部控制报告质量[3]。

2 公立医院内部控制评价存在的主要问题

2.1 人员内部控制评价意识有待进一步提升

很多医院管理人员缺乏对内部控制的全面认识，不重视内部控制在防范财务风险、业务风险、法律风险和廉政风险方面的重要作用，对于为什么开展内部控制评价、如何通过内部控制评价提高公立医院的管理水平亟需深入了解。究其原因，公立医院属于公益性事业单位，是非营利组织，市场竞争意识不强，一定程度上忽视了内部控制建设和评价在医院管理中的重要作用。

2.2 内部控制评价责任部门不明确

现阶段，部分公立医院尚未明确内部控制评价的责任部门，或者将内部控制评价与内部控制建设相混淆，由同一部门牵头实施。这就使内部控制评价的职责不明确，内部控制评价的客观性和有效性无法得到保障，无法实现评价目的。

2.3 内部控制评价缺少必要的奖惩机制

虽然公立医院在制度中明确规定各职能部门对内部控制制度的建立和执行承担主要责任，但很少有公立医院将各职能部门内部控制制度的建立和执行情况与绩效考核相挂钩[4]。

2.4 内部控制评价人员综合素质有待提升

公立医院内部控制评价是一项系统性工作，开展内部控制评价的工作人员需要具备较高的综合素质。目前，公立医院缺乏开展内部控制评价的专业人员，对内部控制评价的程序、方法和措施理解不深，很难将内部控制评价工作做到位，以及真正帮助医院建立完善的内部控制体系。

3 公立医院内部控制评价体系建立与实施

3.1 内部控制评价制度建设

加强公立医院内部控制评价的制度建设，在制度中明确区分内部控制建设与内部控制评价，明确由不同的部门作为内部控制建设和评价的牵头部门，明确内部控制评价是对内部控制制度的设计和执行情况进行的有效评价；各职能部门须配合牵头部门开展内部控制自我评价及内外部监督，对于存在的问题，及时有效整改。同时，制度中须明确内部控制评价的范围、内容及评价结果的运用，以促进医院内部控制评价不断完善并有效实施。

3.2 内部控制评价组织领导

公立医院须成立由相关院领导组成的内部控制评价领导小组，负责组织制定内部控制评价体系的建立与实施，协调解决内部控制评价体系建立与实施中的重大问题，督促内部控制评价工作有效落地。成立由各职能部门负责人组成的内部控制评价工作小组，负责组织内部控制评价工作的具体实施，按照要求开展本部门的相关工作，有针对性地对评价结果提出意见和建议，落实内部控制整改措施。

3.3 内部控制评价原则

公立医院内部控制评价须遵循如下原则：（1）合法合规性原则。内部控制的建立要符合《行政事业单位内部控制规范（试行）》及国家相关法律、法规的规定。（2）全面性原则。内部控制评价要覆盖医院经济活动决策、执行和监督的全过程，实现对经济活动的全面评价。（3）重要性原则。内部控制评价对重要经济活动以及其重大风险应给予足够关注，对医院各关键部门和岗位、重大政策落实、重点专项执行和高风险领域给予足够重视。（4）适应性原则。内部控制评价应根据国家相关政策、医院经济活动的调整和自身条件的变化，适时调整评价的关键控制点和控制措施。

3.4 内部控制评价指标

内部控制评价指标体系包括单位层面和业务层面。单位层面指标：（1）组织架构方面，医院部门岗位的职责权限是否明确，内部控制的职能部门设置是否符合相关要求；（2）运行机制方面，是否建立“三重一大”决策机制，是否建立集体议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；（3）关键岗位方面，是否对关键岗位进行适当的权责分配，是否严格执行关键岗位轮岗制度；（4）人力资源管理方面，人力资源的制度制定、引进、培训及绩效考核是否健全有效；（5）风险评估方面，是否开展经济活动的风险评估工作；（6）信息化建设与内部沟通方面，是否运用现代科学技术手段加强内部控制，内部沟通是否顺畅；（7）内部监督方面，包括内部监督制度是否完善、内部控制建设与评价情况、内部控制缺陷的认定及整改情况。

业务层面指标应包括预算管理、收支管理、采购管理、经济合同管理、资产管理、建设及修缮项目管理、科研经费管理、信息化管理以及对外投资管理等方面。评价医院是否运用不相容岗位分离、内部授权与审批、归口管理、预算控制等控制方法实现经济活动的合法合规、资产安全和使用，以及财务信息的真实完整，是否有效地防范舞弊和预防腐败并提高公共服务的效率和效果。业务层面指标应突出公立医院的业务特点，结合公立医院实际情况，切忌生搬硬套出现不符合医院实际的情况。

3.5 内部控制评价程序与方法

3.5.1 准备阶段。内部控制评价实施前，内部控制评价工作小组应制定抽样原则、评价方法、评价报告格式、评价工作底稿等方面的工作要求，以统一标准，规范操作。

3.5.2 实施阶段。内部控制评价由内部控制评价工作小组组织实施，评价人员依据评价实施方案，收集、判断资料并编制评价工作底稿，开展检查和初步评价。评价人员应根据评价指标的类型和重要程度等，综合运用文件检查、重新履行、观察、询问、抽样等多种方法对指标开展评价，对了解的情况进行分析、判断，以检查内部控制制度的建立是否完善、执行是否有效。评价内部控制制度建立是否完善，须与《行政事业单位内部控制规范（试行）》逐条对标，查找制度缺失；评价内部控制制度执行的有效性时，应根据控制点的性质、发生的频率、重要性等因素，合理确定抽样检查的样本量。人工控制比自动控制需要测试的样本量大；控制点发生的频率越高、越重要，需要测试的样本量越大。

3.5.3 报告阶段。内部控制评价工作小组根据检查结果起草内部控制评价报告，上报内部控制领导小组审定。内部控制评价报告应包括内部控制评价概况、评价中发现的问题及改进计划、改进建议等内容。

3.5.4 改进阶段。各部门应根据改进计划，结合改进建议，针对评价中发现的问题逐项落实整改措施，并根据内部控制评价工作小组的要求，在规定时间内向内部控制评价领导小组汇报整改情况。内部控制评价领导小组对整改情况进行审核。

3.6 内部控制评价结果运用

应充分运用内部控制评价的结果，将各部门内部控制评价的情况作为部门负责人是否称职的重要依据，将评价结果与部门的考核体系相挂钩，在年终评优、干部选拔等方面将评价结果作为考核的重要依据。

4 关于公立医院内部控制评价体系建立与实施的思考

一是，内部控制评价的指标体系应根据国家政策法规，结合医院实际情况，持续更新、动态调整。评价指标、支撑材料应根据不同医院的特点和业务情况进行相应调整，以保证内部控制评价能够切实发现医院存在的问题，使医院内部控制不断改进完善。

二是，不断提高内部控制评价工作的可操作性。借助信息化体系，开拓内部控制评价方式和方法，以更加便捷、高效的方式开展内部控制评价工作。

三是，坚持内部控制评价的问题导向，充分发挥内部控制评价的监督作用。对评价中发现的内部控制缺陷或内部控制薄弱环节，有针对性地帮助其改进，提高内部控制水平，推动医院管理规范化、精细化、科学化。