《规划纲要》实施背景下的学前教育发展状况分析及对策研究
——基于2010-2019年我国学前教育发展数据分析

何 丹

(湖北幼儿师范高等专科学校，湖北 武汉 430223)

人生百年，立于幼学。学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，对于促进儿童终身发展、提升国家人力资源开发水平、解除家庭后顾之忧、解放生产力、维护社会和谐稳定具有重大意义。2010年党中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)，首次明确提出“基本普及学前教育”的目标。当年，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》，从扩大资源、加大投入、教师队伍建设、严格准入、安全监管等方面提出了具体举措。2011年以来，教育部、国家发改委等多部委共同部署各省(区、市)连续实施3期学前教育行动计划，着力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。通过10年的努力，学前教育事业发展迅速、成效明显，但相比人民群众的需求，学前教育目前仍是整个教育体系的短板，“入园难”“入园贵”等问题依然困扰着老百姓。本文依据《中国教育统计年鉴》《全国教育事业发展统计公报》等数据，结合2010年以来我国学前教育发展状况，分析学前教育快速发展进程中积累的一些矛盾和问题，以期提出相关对策建议。

一、我国学前教育事业发展驶入快车道

2010年以来，各地积极落实《规划纲要》提出的普及、普惠、有质量的学前教育战略目标，我国学前教育发展驶入快车道，取得明显成效，学前教育事业发展规模达到历史最高水平。学前资源供给大幅增加，学前教育普及程度快速提升，经费投入持续增长，管理制度加快健全，“入园难”问题得到有效缓解，为推进教育公平、解放生产力、构建和谐社会做出了积极贡献。

(一)学前教育资源供给大幅增加

2010-2019年间，全国幼儿园所数量、教职工和专任教师数量逐年攀升。截至2019年，全国幼儿园共有28.12万所(其中公办园10.80万所，民办园17.32万所)，比2010年增加13.08万所，增幅达86.93%；教职工有491.57万人，比2010年增加306.64万人，增幅高达165.81%；专任教师有276.31万人，比2010年增加161.89万人，增幅高达141.49%。(见图1)学前教育资源供给的大幅增加，有效缓解了“入园难”问题，很大程度上满足了人民群众对“幼有所育”的美好期盼。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

(二)学前教育普及程度快速提升

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

2019年，全国在园幼儿有4713.88万人，比2010年增加1737.21万人，增幅达58.36%；学前三年毛入园率为83.4%，比2010年提高26.8个百分点，增幅达47.35%。(见图2 )学前教育入园率是衡量学前教育普及程度的重要标志，提升入园率也是普及学前教育的重要任务。我国在园幼儿数和学前三年毛入园率的快速提升，意味着我国学前教育普及程度的快速提升，与《意见》[1]中要求的2020年全国学前三年毛入园率达到85%的目标进一步接近。

(三)学前教育经费投入持续增长

2010-2019年，全国学前教育经费投入总量的绝对值大幅上涨，相对量即在教育总经费投入中所占的比重也呈上涨趋势。截至2019年，全国学前教育经费投入达4 099亿元，比2010年增加了3 371亿元，增幅高达463.05%；学前教育经费占教育总经费的比重由2010年的3.72%增加到2019年的8.17%，增幅达119.62%；(见图3)学前教育经费占GDP的比重也由2010年的0.18%增加到2019年的0.41%。①学前教育经费是学前教育事业发展的重要保障，我国对学前教育经费的投入持续增长，反应了国家和社会对学前教育的重视程度不断加强，学前教育正受到越来越多的关注。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

(四)学前教育管理制度加快健全

确定了“国务院领导、省市统筹、以县为主”的管理体制，建立了教育部门主管、各有关部门分工负责的工作机制，修订了《幼儿园工作规程》，出台了《幼儿园建设标准》《3-6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教职工配备标准》《幼儿园园长专业标准》《幼儿园教师专业标准》《幼儿园行为督导评估办法》等规章制度。各地陆续出台了《学前教育条例》等，各级政府进一步加强了对幼儿园的规范化管理，尤其是县级政府加强了对学前教育发展的统筹管理，管理体制进一步完善，学前教育发展逐步进入制度化、法治化轨道。

二、当前学前教育存在的主要矛盾和突出问题

通过对10年间我国学前教育事业发展状况的分析，发现由于基础差、底子薄，体制机制尚未完全理顺，相关责任不够明确，在学前教育事业快速发展的同时，也积累了一些矛盾和突出问题，主要表现在以下几个方面。

(一)学前教育经费投入强度偏弱

1. 学前教育经费占比偏低。2019年，学前教育经费投入4 099亿元，占全国教育经费总投入的比重为8.17%；义务教育阶段经费为22 780亿元，占比45.4%；高中阶段教育经费为7 730亿元，占比15.41%；高等教育阶段教育经费为13 464亿元，占比26.83%。尽管学前教育经费投入在10年间一直持续增长，2019年比上年增长了11.63个百分点，但同其他教育阶段尤其是同义务教育阶段相比，占比依然明显偏低，各教育阶段财政投入的不均衡性仍然较大。(见图4)学前教育经费投入不足，难以支撑庞大的学前教育事业的发展，这也是我国学前教育发展薄弱的重要原因之一。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

2. 成本分担机制不健全。由于各地发展情况不同，目前国家层面尚未出台公办园生均公用经费标准，仅有部分省份出台了地方生均公用经费标准，但大部分标准偏低。庞丽娟说，她们了解到11个省份低于600元/生/年，有些省份300元/生/年、400元/生/年。公办园保教费标准也普遍偏低，并且长期未作调整，有的省会城市一级园收费每月仅130元，没有随着社会经济发展形成收费动态调整机制，使得公办园经费普遍不足，日常运行较为困难，教师工资待遇得不到保障。[2]对普惠性民办园补助力度较弱，仅有少数省份出台了补助标准，且标准偏低，激励效应不明显。由于政府财政补助不足，很多民办园为了维持日常运行，不得不收取高于普惠价格的费用，从而增加了家长的经济负担，“入园贵”问题难以有效解决。

(二)师资队伍建设不完全适应学前教育事业发展要求

1. 师资总量不足。2019年全国在园幼儿4713.88万人，教职工491.57万人，专任教师276.31万人。按2013年《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定计算，教职工缺294.08万人，缺口率为37.43%；专任教师缺37.95万人，缺口率为12.08%。(见表1 )未来几年将渡过生育高峰期，入园幼儿数会略有减少，但由于历史欠帐较多，依然会存在较大师资缺口。师资总量的不足，一方面导致一些不具备资质的人员进入幼教行业，学前教育质量得不到有效保障；另一方面也导致教师负担过重，不仅影响教育质量，也会加剧幼儿教师“进不来”和“留不住”的矛盾，这成为制约学前教育发展的突出瓶颈。

2. 整体质量不高。由于幼儿教师社会地位不高，工资待遇偏低，导致职业吸引力不足，高素质人才进入幼教行业的较少。2019年，尽管全国幼儿园专任教师(含园长)学历平均合格率达到了98.37%，但其中本科只占25.47%，研究生仅占0.28%，还有1.54%的教师学历为高中阶段以下。(见图5)

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

调查还显示，幼儿园教师学历通过普通全日制教育取得只占40.6%，其他方式占59.4%；幼儿教师中学前教育专业占61.4%，与教育相关专业占24.6%，非教育专业占14.0%；53.9%的教师持有幼儿教师资格证，有31.3%的教师无证上岗，其他14.8%的教师持有其他学段教师资格证。(见图6)

(数据来源：笔者2019年统计调查)

可见，幼儿教师队伍整体质量不高，还存在专业基础薄弱，专业对口率偏低、无证上岗等问题，学历层次和专业水平等都有待提高。部分教师不具备学前教育的基本知识和技能，习惯于“小学化”教学，难以适应科学保教的要求。

3. 职称结构不均衡。

2019年，全国幼儿园专任教师(含园长)高级职称43 777人，中级职称254 935人，初级职称354 838人，未评职称和未定级的2 413 200人。幼儿园专任教师高级、中级、初级、无职称之间比例为1.43∶ 8.31∶11.57∶78.69。(见图7)高级职称教师比例偏低，中级、初级比例也不高，无职称教师占比过大。这种职称结构，不仅影响教师个人收入水平，也阻碍了教师专业技术发展，降低了职业吸引力和在职教师工作热情。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

(三)普惠性学前教育资源与入园需求有一定差距

1. 民办园比重偏高。分析2010-2019年全国民办园的变化情况，可以清晰地看到，民办园所的占比尽管波动下降，但截至2019年，仍然超过六成，达61.59%；民办园在园幼儿数的占比则是持续上升，只在2019年略有回落，依然超过半数，占比达56.22%。(见图8)2010年以来，全国新增幼儿园13.08万所，其中民办园增加7.09万所，占比达54.2%；新增在园幼儿1737.21万人，民办园在园幼儿增加1249.97万人，高达71.95%的新增幼儿在民办园接受学前教育。②国家要求，2020年在园幼儿数公办园原则上达到50%，普惠性民办园大体占30%，营利性民办园占20%，也就是通常所说的5∶3∶2的结构。从10年来全国民办园的发展走势看，我国学前教育的快速发展，主要是靠民办园拉动的，这种状况与国家要求还有较大差距。部分民办园收费管理不规范，存在高收费、乱收费现象，加重了群众负担，背离了学前教育的公益普惠属性。一方面，民办园的发展为学前教育普及率的提高作出了贡献，另一方面，民办园的现状也严重影响了学前教育公益普惠属性的实现。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

2. 普惠性幼儿园不足。10年来，公办园占比一直较低，难以发挥稳定幼儿园收费和保障幼儿教育质量的作用。2018年③，全国公办园有10.09万所，仅占37.84%，公办园在园幼儿有2016.6万人，占比为43.3%；公办园和普惠性民办园合计18.29万所，占比68.57%，公办园和普惠性民办园在园幼儿合计3402.64万人，占比73.07%。[3]与国家确定的，到2020年全国普惠性资源覆盖率达到80%的目标还有差距。由于普惠性资源不足，造成一些适龄幼儿上不了公办园或普惠性民办园，更上不起高收费民办园，只好到无证园接受学前教育。这些无证园大多在农村或城乡结合部，在园幼儿多为留守儿童或农民工随迁子女，条件简陋，质量不高，以简单看护、照料为主，在食品卫生、消防等方面存在一定安全隐患，难以提供有质量的学前教育服务。

(四)民办园管理不规范不科学问题较为普遍

1. 办园理念不科学。部分民办园管理者专业素养不高，不重视教育理论的学习，缺乏科学办园理念，对教育规律和社会效益关注不够，过度追求经济效益，使幼儿园偏离了正确方向，违背了学前教育公益普惠属性。

2. 内部管理体制不健全。部分民办园内部管理体制、管理模式落后，严重束缚了教职工积极性的发挥。有的管理者集权式管理，使教职工丧失了管理权、民主权，厌倦工作岗位，没有责任心和团体意识；有的管理者降低招聘门槛，在教职工的聘用和任免上存在较大随意性；有的管理者只注重对教师的使用，不注重对教师的培养，教师的专业发展受限；有的管理者不严格遵守相关规定，幼儿园存在安全隐患等。

(五)学前教育整体保教质量有待提高

1. 生师比仍然偏高。根据2013年《幼儿园教职工配备标准(暂行)》规定，幼儿园生职比需达5∶1至7∶1，生教比需达15∶1④。2010-2019年，全国幼儿园生师比呈总体下降态势。截至2019年，生职比和生教比分别比2010年下降6.51和8.95，达到9.59和17.06，但与国家规定还有差距。(见图9)生师比偏高，教师尤其是农村教师的教学负担和工作强度偏重，投入到研究幼儿身心发展规律上的时间和精力有限，有的幼儿园还存在简单看护、照料现象，没有进行科学施保、科学施教。

(数据来源：《中国教育统计年鉴》)

2. 还存在“小学化”倾向。受幼儿园自身理念、教师素质、家长观念等影响，有的幼儿园在教学内容、教学形式、教学方法和教学环境等方面，没有坚持“以幼儿为本”的理念，没有充分尊重幼儿的主体性、自主性，没有落实以游戏为主的教育活动，没有做到保教结合，存在“小学化”倾向，违背了幼儿的年龄特征、认知发展水平和身心发展规律，不利于幼儿的健康成长。

三、推进学前教育持续健康协调发展的对策建议

为了更好地满足人民群众对有质量学前教育的需求，破解学前教育快速发展中积累的深层次问题，缓解全面二孩政策实施以及城镇化进程加快中出现的更为突出的供需矛盾，必须与时俱进，因时而新，着力完善体制机制和政策保障体系，切实解决“入园难”“入园贵”“监管弱”等问题，促进我国学前教育持续健康协调发展。

(一)多措并举增加学前教育投入

一是进一步加大对学前教育的投入力度。学前教育的快速高质量发展离不开国家的重视和支持，更离不开经费的大力投入。在我国教育经费占GDP的比重仍较低的现状下，需要保证落实国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例。要持续加大国家对学前教育的经费投入，逐步提高学前教育经费在教育总经费中的比重，新增教育经费向学前教育倾斜，逐步缩小与基础教育其他两个阶段尤其是与义务教育阶段经费的差距。二是健全学前教育生均拨款标准或生均公用经费标准。地方各级政府应当切实承担起学前教育阶段的政府投入责任，根据各地发展实际情况，设置省市县三级投入标准，规定各级投入比例，上移投入重心，减轻县级财政压力，建立学前教育财政投入稳定增长机制。三是合理利用可用资源。各地应当切实落实新建小区、旧城改造、移民搬迁配套建设幼儿园政策，充分利用闲置校舍、厂房、社区服务设施等改建、扩建或租赁为幼儿园，增加园所数量。四是尽快研究出台引导性政策。鼓励支持街道、村集体、企事业单位，特别是普通高等学校举办公办园，面向社会提供普惠性学前教育服务。五是鼓励社会力量办园。保护社会力量投入热情，为民办学前教育者营造稳定的投入环境，为投入者保留合理的投资回报空间，扩大学前教育投入来源渠道。[4]六是科学核定办园成本。结合各地实际情况，合理确定政府、社会、个人之间的分担比例。根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办园收费标准并建立定期动态调整机制；根据办园成本、市场需求等因素合理确定民办园收费项目和标准，加强对民办园收费的监管，抑制过高收费。

(二)着力加强幼儿教师队伍建设

一是多种渠道增加教师总量。支持高校设立学前教育专业，重点支持师范院校设立并办好学前教育专业，鼓励师范院校在校生辅修或者转入学前教育专业。前移培养起点，通过3+2、3+4、本科高校和中职对口招生等，扩大学前教育专业招生规模，加快合格幼儿教师的供给与补充力度。面向广大的师范毕业生、综合性高校学生，通过招考、培训的方式招收合格的学前师资。面向社会上接受过良好高等教育且有志进入学前教育行业的人群实施招考，进行适宜性差异化的培训，合格后加入学前师资队伍。实行农村幼师免费师范生计划，毕业后回生源地农村幼儿园工作，并规定最低工作年限。二是严格教师准入门槛。对不同性质幼儿园教师全面实施教师资格考试制度，坚持做到持证上岗，杜绝不合格人员上岗从业，将教师资格定期注册制度加快扩大到全体学前教育教师群体之中，非学前教育专业毕业生必须经专业培训后持证上岗。三是加大培养培训力度。坚持做好幼师岗前培训，加大省级统一培训力度，健全省、市、县三级岗前培训体系。有效开展职后培训，在“国培”引领下，搭建“省/市培”“区/县培”“园培”联动平台和机制，[5]按照“全员推进、分类实施、整体提升”的原则，通过分层次、按需要、梯度式的方式，实行教师培训全覆盖，强化专业学习与跟岗实践相结合，增强培训针对性和实效性，切实提高幼儿教师专业水平和科学保教能力，扩大有质量教师供给。四是提高教师工资待遇。依照国家有关规定，各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策，尤其要加快落实非在编教师与在编教师同岗同酬的劳动制度。对于农村教师应给予政策上的倾斜，通过财政拔款或专项补贴等方式切实提高其福利待遇。对于民办园教师，要加快探索建立最低工资标准制度，使其不得低于同级别公办幼儿教师工资标准，严格落实医疗、养老等社会保险的发放。五是妥善解决教师编制问题。在国家统一标准的基础上，各地可结合本地实际，采用“生师比”和“班师比”相结合的方式，合理核定幼儿教师编制，建立公办园教职工编制标准动态调整和联动调剂机制，多种形式增加编制总量，努力盘活编制存量，妥善解决编制管理及使用问题，提高非在编教师的工作热情和职业吸引力，保证师资队伍的稳定性。民办园可参照公办园编制标准配备教职工。

(三)继续调整优化学前教育布局结构

一是大力发展公办园。充分发挥公办园引领方向、发挥示范、平抑收费、保基本、兜底线的主体作用。按照实现普惠目标的要求，公办园在园幼儿数占比偏低的省份，从实际出发确定具体发展目标，逐步提高公办园在园幼儿占比。公办园资源不足的城镇地区，可新建、改建、扩建一批公办园，鼓励企事业单位等多种主体共同参与办园，提高公办园占比。二是加大普惠性民办园扶持力度。各地应尽快落实对普惠性民办园的认定与管理，在充分调研的基础上，根据普惠园实际办园成本，制定合理的收费标准，并提高奖补资金发放标准，完善省市县共同扶持的管理方式，吸引更多致力于普惠性教育的民办幼儿园举办者加入普惠且高质量的学前教育队伍。综合运用财政补贴、购买服务、资金奖补、减免租金、教师培训等政策工具，支持普惠性民办园发展，有效发挥扩大供给、提高普惠水平、实现普惠目标的作用。三是规范营利性民办园。引导营利性民办园朝着健康规范、高品质、特色化方向发展，满足社会个性化的选择需求。各地要从实际出发，既要尽力而为，也要量力而行，尊重教育规律，逐步将幼儿园办园结构调整优化到相对合理水平。

(四)完善监督管理工作体系

一是完善幼儿园审批制度。依据国家基本标准，调整完善各地幼儿园设置标准，严格掌握审批条件，特别是对园长、教师资格严格把关。严格设立审批制度，新设立民办园由县级教育行政部门依法进行前置审批，取得办园许可证后，进行民办非企业法人或企业法人登记。规范举办者变更审批程序，防止倒卖幼儿园牟利。二是建立幼儿园基本信息备案和公示制度。向社会及时公布并更新幼儿园教职工资质、收费和运行等情况，主动接受社会监督。三是健全定期督导和年检制度。有关部门按照职能分工，加强对幼儿园安全防护、卫生保健、营养膳食、教师配备、保育教育、收费及经费使用等方面的动态监管。四是建立完善幼儿园质量标准评估体系。评估工作按照省级统筹、市县主责的原则，由省市县三级教育督导室负责组织实施。各级管理部门要将督导评估结果作为对幼儿园进行日常管理、监督监管和完善政策的重要依据。教育行政部门要将督导评估结果作为对幼儿园开展绩效管理、生均补贴、表彰奖励、干部考核等的重要依据。五是加强管理力量。充实教育行政部门学前教育管理力量，强化管理队伍建设，切实履行相应的指导与监管责任，更好地适应学前教育改革发展的繁重任务，使幼儿园尤其是民办幼儿园健康规范地向前发展。

(五)促进民办幼儿园规范发展

一是实施民办幼儿园分类管理。以实施《民办教育促进法》为契机，各省(区、市)尽快制定施行民办园分类管理实施方法，明确分类管理政策。现有民办园根据举办者申请，进行非营利性民办园或营利性民办园重新登记。二是规范民办幼儿园经费管理。采取地方化、差异化政策，建立民办幼儿园办园成本分担机制，制定科学合理的收费标准，规范民办幼儿园的收费及使用行为。三是稳妥做好无证园的排查、治理、引导和扶持工作。全面摸底排查掌握无证园情况，将其纳入监管范围，从实际情况出发，根据“准入一批、整改一批、取缔一批”原则，对无证幼儿园进行分类治理。准入一批，对符合基本办园标准但相关证件不全的无证幼儿园，核查、办理有关许可手续，完成准入工作。整改一批，对基本符合办园要求但仍存在部分问题的无证幼儿园，逐项提出整改意见，限期整改到位，通过整改达到标准的，颁发办园许可证。取缔一批，对拒不整改或整改后仍不达标的幼儿园，以及未取得办园许可、达不到基本办园条件的幼儿园，依法依规坚决取缔关停。对整改、关停无证园的教师和幼儿要妥善安置，保证幼儿能正常接受教育。四是提升民办园园长专业素养和管理水平。定期组织园长学习和培训，搭建公办民办园园长工作交流平台，提升园长自身专业素养，树立科学办园理念，提高民办园管理水平和规范化程度。

(六)切实提高科学保教质量

一是坚持以游戏为基本活动。树立科学保教理念，遵循幼儿身心发展规律，坚持以游戏为基本活动，尊重个体差异，保护幼儿的好奇心和学习兴趣，克服和纠正学前教育“小学化”倾向，促进幼儿健康快乐成长。二是提高教师的专业性。采取多种形式对教师进行理论和专业培训，对幼儿教育的宗旨、意义和目的以及幼儿教育规律等教育理论进行深入学习，切实提高教师专业素质，按照保育在前、教育在后，保教结合的原则，对幼儿实施体、智、德、美等全面发展的教育，促进幼儿身心和谐发展。三是提高教师的教研水平。搭建教师工作交流平台，总结推广科学保教经验，完善教研制度，充实教研力量，健全教研指导网络，加强对薄弱园的专业指导，重点加强对民办园和农村落后地区幼儿园的指导，尽快提高教师保教水平。四是加快制定完善幼儿园保教质量评估指南。依据评估指南，教育行政部门组织专业人员不定期深入幼儿园内部，对不同性质幼儿园开展统一的保教质量评估，并向社会公布结果，评估结果作为享受财政补助和改进提高的依据。五是帮助家长树立正确的教育观念。通过多种渠道进行家园沟通，加强对家长的宣传与引导，让家长认识到学前教育的特殊性，认识到幼儿身心发展规律与特点，积极主动配合幼儿园树立正确科学的教育观，注重孩子的健康发展，给孩子一个快乐的童年。

注释：

①据《教育部 国家统计局 财政部关于2019年全国教育经费执行情况统计快报》，2019年全国国内生产总值为990 865亿元，全国学前教育经费总投入为4 099亿元，占国内生产总值比例为0.41%。

②数据来源：依据中国教育统计年鉴有关数据计算而来

③2019年全国普惠性幼儿园数据没生成，暂用2018年数据

④幼儿园生职比为在园幼儿与教职工比，生教比为在园幼儿与专任教师比。