论新时代党领导立法的科学内涵及实践要求

杨晖 李湄

[摘要]“党领导立法”是我国立法体制的应有之义、法治道路的必然选择、法治建设的实践结晶。深刻理解党领导立法的科学内涵，不仅要认识到新时代党领导立法的重点已从政治规范保障向引领推动改革转变，而且必须正确处理党领导立法与立法机关主导立法的辩证统一关系。新时代要进一步加强和改善党领导立法，充分发挥立法机关主导立法作用，不断提升立法质量。

[关键词]新时代;党领导立法;内涵;立法质量

[中图分类号]D616   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2021）02-0009-04

站在“十四五”规划全新的起点，毫不动摇地坚持党领导立法，是深入贯彻习近平法治思想、全面推进依法治国的客观要求。党领导立法是我国70多年法治建设的宝贵经验和理论结晶，新时代深入把握党领导立法的时代内涵、实践要求，是“十四五”时期做好立法工作、提升立法质量的重要命题。

一、全面理解新时代党领导立法的科学内涵

党领导立法，顾名思义就是作为我国执政党的中国共产党，对立法主体行使立法权制定或修改法律的活动施加影响，并将自身的政治主张与人民的意志相结合，上升为国家法律的过程[1]。

（一）党领导立法内涵的历史演进

坚持党领导立法是我国社会主义法治建设的宝贵经验，是被70多年的立法实践证明了的科学结论。党领导立法原则的确立，在我国经历了从无到有、从点到面、从单一到多元的漫长发展历程。

1.初创阶段，党领导立法的主要方式是“审批”和“原则批准”。1979年8月，中共中央办公厅在《彭真同志关于制定和修订法律、法规审批程序的请示报告》提出，党领导立法工作的方式主要有两种，一种是“审批”，即“新草拟的和修订的法规，在提出前都由主管草拟的或负责修订的国务院或人大直属的机关，报请中央审批”;另一种是“原则批准”，即“将拟定或修订的法规要解决的主要问题和意见，请示中央原则批准”[2]。其实，“审批”的主要功能也是“原则批准”。该阶段党领导立法主要体现在对政治方向的把握，其性质首次被概括为政治领导。

2.发展阶段，党领导立法的主要方式是方针政策领导。1991年2月，中共中央印发在《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》提出，党要对“立什么法”等原则性问题进行把关，对国家立法工作的领导主要是“方针政策的领导”。因此，该阶段党领导立法思想虽然不够全面，但仍是取得了较大进展。

3.形成阶段，党领导立法内涵的全面丰富和深化。2016年2月，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》，明确了该项工作的指导思想、基本原则、方式方法、组织保障等一揽子问题，是中央就加强党领导立法工作下发的具有里程碑意义的文件，是指导立法的根本纲领和基本遵循。以此为标志，党领导立法思想正式形成。

该意见在历史上第一次明确了党领导立法包含哪些内容，如党领导制定、修改、解释宪法，确定立法方针、研究立法规划、提出立改废建议，包括领导重大经济社会立法，等等。

（二）新时代党领导立法呈现出新的时代特征

立法需求是经济社会发展在立法领域的反映。随着中国特色社会主义进入新时代，我国立法需求发生了根本性变化。一方面，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面的呼声与要求日益增强，希望在社会法治生活层面有更多的获得感、安全感;另一方面，经济社会各项改革步入深水区、进入攻坚期，我国比以往任何时期都更需要运用法治思维和法治方式，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

在这种背景下，我们更加注重通过立法发挥改革的引领推动作用，更加注重提高科学立法、民主立法、依法立法水平，党领导立法呈现出新的时代特征。

1.更加主动引领、推动改革，为改革提供动力源泉和制度保障。习近平总书记指出，全面深化改革、全面推進依法治国如鸟之两翼、车之双轮[3]。新时代党领导立法的着力点和侧重点，也开始从进行政治审查、把握政治方向等规范保障作用，向引领改革、为改革保驾护航等引领推动作用转变。

改革越是进入“深水区”，越是更加依靠法治的力量，通过立法明确改革方向，凝聚改革共识，引领改革进程，为深化改革提供动力源泉、法律依据和制度支撑。此时改革对立法的需求，已不仅仅是“回过头来”将改革成果固定下来，而是“超前一步”，通过立法为改革立屋架梁进而推动引领改革进程，朝着既定方向加快推进。因此，主动引领、推动改革，也成为新时期党领导立法的重点。

2.更加注重科学立法、民主立法、依法立法。发挥立法对改革的引领推动作用，意味着立法不能再滞后、要适度超前，不能再简单“复制粘贴”迎合改革，而是要借助法治力量推动改革。党的十九大报告提出，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。这为进一步丰富党领导立法的内涵提供了丰富的理论源泉。

党领导立法更加注重科学立法、民主立法、依法立法在立法活动中的作用，分别突出了立法活动的科学属性、人民属性、合法属性。坚持和强化党对立法工作的领导，就是更加注重通过科学立法、民主立法、依法立法，使党的主张上升成为国家意志，体现人民群众的根本利益，使党的路线、方针、政策和决策部署得到贯彻落实[4]。

二、辩证认识党领导立法与立法机关主导立法的关系

深刻理解党领导立法的科学内涵，必须把握该问题的理论焦点。“党领导立法”的核心问题是正确认识和处理党与人民代表大会等立法机关1的关系问题。

立法机关主导立法是指，在我国立法过程中，应由人大等立法机关把握立法方向，决定并引导立法项目、立法节奏、立法进程和立法内容、原则与基本价值取向[5]。党领导立法与立法机关主导立法是辩证统一关系，必须既看到二者的根本一致性，又能认识到二者的紧密联系。

（一）二者根本目的和遵循原则具有高度一致性

一方面，都代表人民群众的根本利益和意志。中国共产党是中国最广大人民利益的根本代表，党的政策主张是人民利益的集中體现。人民代表大会是人民行使国家权力的机关，人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。无论党领导立法还是立法机关主导立法，其根本目的都是为了实现人民群众根本利益。

另一方面，都以宪法和相关法律为根本准则。宪法是党和人民代表大会在立法活动中遵循的根本准则。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，党依法执政的最高依据、人民代表大会进行立法活动的最高依据，都是宪法。此外，二者还都应遵守相应法律法规和相关决定，这样才能形成党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

（二）党领导立法是立法机关主导立法的根本保证

从根本上讲，党领导立法与立法机关主导立法的关系是由中国共产党的执政党地位以及我国政体的制度属性共同决定的。新中国成立后，我国历次宪法都确认了中国共产党在国家政治生活中的核心领导地位，同时还确立了人民代表大会制度作为国家的根本政治制度。执政党需在人民代表大会制度下依法执政，人民代表大会及其常委会作为立法机关开展立法工作也必须在执政党的领导下进行。

因此，加强党领导立法，不仅有利于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，也有利于立法机关提高站位、把握全局，贯彻落实党的路线、方针、政策，确保立法工作的正确政治方向。总之，执政党领导立法是我国政体的制度要求，也是立法机关有效顺畅开展工作，主导立法的根本保证。

（三）立法机关主导立法要自觉坚持和贯彻党的领导

从历史演进看，党领导立法思想是伴随着我国法治建设进程逐步发展成熟的，其中政治领导是党领导立法一以贯之的主题主线，是立法工作的根本前提和重要保障。中国共产党治国理政的大政方针，首先不是以法律的形式、而是以党的主张的形式表现出来的，然后由立法机关把这些政策主张上升为法律。从这一点来说，党的政策主张其实与法律本质上具有高度一致性。坚持党对立法的政治领导，是党领导立法的核心内涵，立法机关主导立法必须自觉坚持党的领导。

因此，立法机关主导立法自觉坚持和贯彻党的领导，需要把握的一条基本原则就是，通过立法活动必须是提升、而不是损害党的执政地位，必须是巩固和加强、而不是减少和削弱党的领导。

总之，决不能把党领导立法与立法机关主导立法对立起来，二者的关系可理解为“党领导下的立法机关主导立法”[6]。实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，是正确认识和处理两者关系的金标准[7]，对此必须旗帜鲜明地加以坚持。

三、不断加强和改善党领导立法，提升立法质量

站在“十四五”把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的全新起点，新时代深入推进全面依法治国，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，必须进一步加强和改善党领导立法，充分发挥立法机关主导立法作用，不断提升立法质量，这是新时代党领导立法的实践要求。

（一）毫不动摇地坚持党领导立法的根本原则

新时代坚持党对立法工作的领导，是不能动摇的政治原则。坚持党领导立法，是我国立法体制的应有之义、法治道路的必然选择、法治建设的实践结晶，任何时期都不能有半点含糊。

首先，在立法工作中把好方向，主动坚持党领导立法的政治自觉。新时代立法工作，必须牢固树立党领导立法的意识，牢牢把握正确的政治方向，保证立法工作始终在党的领导下进行。坚决贯彻党的基本路线、方针、政策，使党的政策主张通过法定程序固定下来，上升为国家意志，确保党中央重大决策部署更好地得以贯彻落实。

其次，在立法工作中管好大局、保证落实，保证党的领导贯穿立法工作的全过程、各方面。不论是发挥党对立法的规范保障作用，还是发挥立法对改革的引领推动作用，立法活动都必须与党的指导思想、方针政策保持一致。立法机关必须要吃透党的路线、方针、政策的精神实质，把思想统一到党确立的立法方向、立法战略、立法重点上来。这是实现科学立法、民主立法、依法立法的客观要求。

（二）从理念和途径上进一步加强和改善党领导立法

在理念上，必须坚持“全面领导”。要全面认识党领导立法的科学内涵，党对立法工作的规范保障作用和引领推动作用，是一个严密的逻辑体系，其中党对立法政治方向的规范保障是前提基础，对深化改革的引领推动是时代要求，二者统一于新时期立法工作的实践。在途径上，必须坚持“科学领导”“依法领导”。

一是注重科学性。党领导立法，不是党代替立法机关立法，而是通过一定的形式，如为立法机关提供政治保障、思想保障、组织保障等，使党的主张变成人民意志。因此虽然党的方针政策与法律具有实质一致性，但必须通过法定程序，上升为法律才能具有制度约束力和社会约束性。

党领导立法，也不能“一切大包大揽”。党对立法的领导，应当侧重于把握方向性、体现政策性，如是否坚持正确政治方向，是否对改革真正发挥了牵一发而动全身的引领推动作用等。

二是依法领导。全面推进依法治国，党对立法工作的领导也必须坚持法治思维、法治原则，运用法治方式、法治手段。有立法权的地方党委要建立完善相关制度，提升党对立法工作领导的制度化、规范化水平。如建立健全党委决策与立法决策衔接机制、党委领导重要地方性法规制定机制、党委领导下的立法协调工作机制、立法人才保障机制等等。此外，党领导立法还必须尊重立法规律，不能以个人意志和看法影响立法。

（三）立法机关坚持在党的领导下充分行使立法权

在党的领导下，发挥人大、司法等部门在立法工作中的主导作用，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体体现。

一是立法机关必须正确处理党的领导与立法机关主导、立法机关主导与多方配合的关系，在坚持党领导立法的根本原则前提下，更加积极主动作为，更好地发挥立法主导作用。比如统筹制定、严格执行立法规划和年度计划，健全起草、调研、审议各项工作机制等。

二是适应新时代发展要求，充分发挥立法对深化改革的引领推动作用。必须深刻认识到党领导立法思想在新时代的新发展，新形势下正确处理立法决策与改革决策的衔接，以立法引领、推动、保障改革，既需要把握立法的方向性，又需要提高立法的前瞻性。

三是坚持在党的领导下，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。尊重立法规律，严格立法程序，提高立法技术及立法艺术，特别是充分运用信息革命成果，进一步完善“开门立法”，拓宽公众参与渠道，回应群众关切，使党的立法主张切实代表人民根本利益。

参考文献：

[1]姜青富.论“党领导立法”原则及其实现路径[J].宁夏党校学报，2015，（4）：75-77.

[2]刘松山.党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题[J].法学，2017，（5）：3-11.

[3]40年，法治护航改革开放巨轮乘风破浪[N].法制日报，2018-12-18.

[4]郑文睿.新时代科学立法民主立法依法立法的价值意蕴[N].光明日报，2018-05-31.

[5]夏引业.新时代加强党领导立法工作研究[J].岭南学刊，2018，（5）：88-93.

[6]陈俊.论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使[J].政治与法律，2017，（6）：2-15.

[7]刘鲁吉.新时代党领导立法的逻辑理路[J].实事求是，2019，（1）：70-75.

责任编辑：王玉倩