缘起、拓展与纠偏：国外监察专员的制度化过程与调适 *

董 娟

监察监督与权力相伴并具有决定意义，历来备受关注。党的十九大以来，监察法的颁布，监委会从试点到全面实施等改革举措，彰显了新时代我国监察制度改革的决心和力度，并引发了理论与实践热潮。其中，学习借鉴国外经验进行监察专员改革成为呼声之一。然而，通过梳理不难发现，国外的监察专员作为一种通过诉讼方式监督权力的组织形式，在缘起、定位、功能等诸多方面具有自身的特殊性、阶段性与有限性。

一、“斯堪的纳维亚”的缘起

国外监察专员是什么时候产生的？为什么总是将其与“斯堪的纳维亚”联系起来？这是研究这一议题首先必须破解的问题。监察专员，在英语中被称为“Ombudsman”，由于其自身角色重要而特殊，且同时具有监管、监督、检查、警示，甚至宣传、教育等诸多功能，一直是国外理论与实践极为关注的重要议题。

（一）司法大臣：监察专员的缘起

关于国外监察专员的产生时间，一般集中在18世纪和19世纪两个时期。如有学者认为，监察专员起源于18世纪，有的学者则认为是19世纪。其中，19世纪的说法更加普遍一点，且对我国学者的研究产生了一定影响。国内的研究多数也认为其起源于19世纪。1参见李红勃：《北欧监察专员：通过行政问责促进善政与法治——兼论对中国行政监察制度的启示》，《青海社会科学》2013年第5期。“1713年，瑞典国王任命司法大臣负责调查对皇室官员的投诉。1809年，瑞典议会对监察专员办公室做出明确规定。监察专员办公室直到20世纪上半叶仍主要在斯堪的纳维亚半岛运作。……