少数民族地区扶贫绩效评估

林海华 林海英 包家辰

摘要：现阶段我国扶贫工作的重点是从精准扶贫向精准脱贫的推进，少数民族地区作为打赢脱贫攻坚战“最后的堡垒”，其扶贫绩效的好坏决定能否实现如期脱贫。因此，对少数民族地区进行绩效评估十分关键。以少数民族地区的贫困特征为切入点，结合少数民族地区实际，构建扶贫绩效和贫困程度评估指标体系，运用因子分析法，利用内蒙古自治区的数据对少数民族地区贫困程度和扶贫绩效进行评估。结果表明，家庭收支能力低和健康保障不够是导致已脱贫贫困县返贫的主要原因。不同贫困程度的贫困县致贫原因不同。较贫困地区的致贫原因主要为家庭收入较低、生态建设能力弱;深度贫困地区的致贫原因主要为基础设施建设投入力度不够和健康保障能力薄弱。因此，为防止脱贫县返贫，持续巩固脱贫攻坚的成果，致力于未脱贫贫困县的如期脱贫，提出高质量打赢脱贫攻坚战的对策建议，期冀为少数民族地区攻克脱贫攻坚“最后的堡垒”提供重要的指导和借鉴。

关键词：少数民族地区;精准扶贫;扶贫程度;扶贫绩效;评估

中图分类号： F323.8文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）05-0018-06

改革开放以来，减少贫困一直是政府和人民關注的核心，也是世界未来发展的重要目标。近年来，扶贫工作作为我国的重点工作之一，取得的成效显著。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》及《中国农村贫困监测报告（2018）》的内容显示，2017年的贫困线为2 952元，比2011年提高了416元。依据此标准，农村贫困人口从2011年的 12 238 万人减少到2017年的3 046万人，贫困发生率从12.7%下降到3.1%。自2012年年末至今，贫困人口数逐年递减，且农村减贫人口数年均千万以上，实现了“东部地区率先脱贫、中部地区逐步脱贫以及西部地区贫困人口全面下降”的良好局面。截至2017年年底，西部地区的农村贫困人口数下降幅度较大，高达679%，农村贫困发生率大幅度下降，从2012年末的17.6%下降至5.6%。目前，少数民族地区 （别称“民族八省区”）作为西部地区扶贫的重点和难点，自2014年以来，农村贫困人口减贫速度不断加快，截至2017年年底高达26.9%。民族八省区的贫困人口由2016年的1 411万人减少至2017年的1 032万人，下降幅度较大，高达66.9%。自2012年以来，民族八省区农村贫困发生率大幅度下降，截至2017年年底，农村贫困发生率下降至69%，与2012年相比，年均下降2.8%，累计下降14.2%。然而，少数民族地区的致贫、脱贫工作仍存在一定的复杂性和特殊性，是打赢脱贫攻坚战“最后的堡垒”。目前，全国贫困人口的33.3%居住在民族八省区，14个集中连片特困区中有 11 个在民族八省区，且少数民族地区涵盖了全部深度贫困的“三区三州”。可见，创新高效地实现少数民族地区的精准扶贫以及评估精准扶贫工作实施效果的方式就是进行扶贫绩效评估，精准识别真伪贫困县和扶贫对象，对少数民族地区的扶贫效果进行综合评价，从精准扶贫实现精准脱贫[1]。因此，构建少数民族地区扶贫绩效评估指标体系和贫困程度评估体系，科学有效地评估精准扶贫的效果，对少数民族地区攻克脱贫攻坚“最后的堡垒”具有重要的推动作用。

1 文献综述

学者们对少数民族地区扶贫问题进行了定性与定量研究，针对少数民族地区精准扶贫定性方面的研究，汪三贵等提出少数民族地区扶贫开发工作中存在的问题和对策建议;董永波等提出少数民族地区精准扶贫的路径选择;陆春萍等提出少数民族地区精准扶贫模式的战略选择。而针对少数民族地区精准扶贫定量方面的研究，杨浩等以四川高原藏区和凉山彝区贫困县为例，从经济发展、社会效益和生态环境等方面构建精准脱贫评价指标体系，对少数民族地区的脱贫进程进行定量评价[9];刘传熙等以广西壮族自治区岩茶乡龙台村为例，从农村经济发展、农村生态发展、生态环境改善和村“两委”建设等方面构建精准扶贫绩效评价指标体系，开展扶贫绩效定量评价[10]。综合已有文献可知，大多数研究集中在精准扶贫开发工作的对策建议和发展模式上，对精准扶贫绩效进行定量评价的研究较少，且少有针对不同贫困程度评价少数民族地区扶贫绩效方面的研究。因此，本研究以贫困程度与扶贫绩效评价的相关理论为基础，依据少数民族地区的贫困特征，构建扶贫绩效评价指标和贫困程度评价指标体系，并以内蒙古自治区（简称内蒙古）为例，运用因子分析法，对少数民族地区的贫困程度与扶贫效果进行评估，并提出高质量打赢脱贫攻坚战的政策启示，进而实现如期全面脱贫。

2 少数民族地区扶贫绩效评估指标体系的构建

2.1 指标体系构建

目前关于贫困程度的评估方法应用较多的有瓦茨贫困测度方法（Watts方法）及双临界值贫困测度方法（AF方法），这些方法的数据来源主要通过实地调查获取。由于我国少数民族地区分布广，受人力、物力、财力等限制，使用这2种方法进行评估存在一定的困难。因此，本研究结合少数民族地区贫困人口的特征，通过绩效评估的相关理论（如人力资本理论、收入分配理论、经济关系相关理论、贫困评估理论等），重点挖掘少数民族地区贫困人口自身的脱贫能力和发展能力，从经济、交通、教育、人力资源[9]、生态文明建设[10]、信息化等视角构建贫困程度评估指标体系，从经济效益、社会效益、生态效益[11]3个方面构建扶贫绩效评估指标体系。

2.1.1 构建贫困程度评估指标体系

贫困指标体系主要从基础资本贫困、人力资本贫困、信息资本贫困、生态资本贫困4个方面，共构建4个一级指标和22个二级测量指标（表1）。

2.1.1.1 基础资本贫困

经济贫困作为贫困的根源，是基础资本贫困中最关键的贫困指标。而随着人们对生活质量的要求越来越高，交通基础设施建设的覆盖程度也越来越重要。因此，基础资本贫困主要涵盖人均耕地面积、公路里程数等5个二级指标。

2.1.1.2 人力资本贫困

一般而言，人力资本贫困主要揭示贫困问题和致贫原因。人力资本贫困指标主要从贫困人口的受教育程度、身体健康状况、能力素质等方面构建教育支出、新农合未覆盖率、农业机耕总动力等9个二级指标。

2.1.1.3 信息资本贫困

信息化普及程度、信息化基础建设等是测量信息资本贫困的主要测量指标。信息资本贫困主要由移动电话用户数、邮政业务量等4个二级指标组成。

2.1.1.4 生态资本贫困

生态文明建设情况、生态环境保护情况等是衡量生态资本贫困的主要方面，生态资本贫困指标主要由营造林面积、节能环保支出占总财政支出比等4个二级指标组成。

2.1.2 构建扶贫绩效评估指标体系

本研究基于少数民族地区贫困特征，结合王碧玉等关于农村反贫困评价指标体系，构建少数民族地区的扶贫绩效评价指标体系。指标体系主要是由经济效益、生态效益、社会效益3个一级指标组成，由人均GDP、人均粮食拥有量等9个二级指标构成（表2）。

2.2 数据来源及研究方法

2.2.1 数据来源

本研究主要选取内蒙古自治区的数据，以内蒙古调整前的31个贫困县为研究对象，原因在于内蒙古自治区在少数民族地区贫困县的退出方面作出了榜样。截至2020年3月，内蒙古的31个贫困县已经全部成功“摘帽”，说明内蒙古的扶贫开发工作效果显著，精准扶贫和脱贫攻坚工作走在了其他少数民族省份的前列，有可供其他少数民族地区借鉴的经验。

指标体系中涉及的人均GDP、人均粮食拥有量、人均耕地面积、人均农作物播种面积、新型养老保险覆盖率、非农业劳动力数量、节能环保支出占总财政支出比是根据2019年《内蒙古统计年鉴》和《中国县域资料》的相关数据计算所得。饲养牲畜数、人均可支配收入、衣着消费支出、文化消费支出、农业增加值、居民储蓄存款余额、公路里程数、R&D经费支出、中等职业学校在校人数、教育支出、卫生机构床位数、老人社会福利机构数量、农业机耕总动力、移动电话用户数、固定电话用户数、互联网用户数、邮政业务量、设施农业占地面积、营造林面积、机收面积等指标的数据来自2019年《内蒙古统计年鉴》和《中国县域资料》。绿色植被覆盖率、森林覆盖率、贫困发生率、新农合未覆盖率等数据来源2019年内蒙古扶貧工作报告及各旗（县）政府工作报告。

2.2.2 研究方法及步骤

少数民族地区扶贫工作是一项系统工程，对于贫困程度和扶贫绩效的评估是复杂的、多层级的、多要素的综合评估。在研究方法的选取上要能够对比分析相关指标对各个贫困县的影响程度，客观地对内蒙古的31个贫困县的贫困程度和扶贫绩效进行排名，并确定其贫困程度和扶贫效果。而因子分析法恰好能够根据数据特征，客观有效地对数据进行比较分析，通过因子降维处理，确定评价指标中影响少数民族地区各个贫困县贫困程度和扶贫绩效的因子排名。因此，本研究选取因子分析法作为少数民族贫困程度评估和扶贫绩效评价的方法。

2.2.2.1 数据检验

为了验证采用因子分析法对贫困县的贫困程度和扶贫绩效进行评估的科学性和合理性，本研究运用KMO检验和Barlett球形度检验判断选取的指标数据使用因子分析的适应性。一般而言，KMO的值取值在0.6以上，表示该指标数据适合采用因子分析进行数据分析;而低于0.6，则表示不适合。

2.2.2.2 因子命名

依据特征值≥1，累积贡献率越接近100%（一般要求大于等于80%）的原则提取公因子[13]，进而确定公因子数。利用旋转后的载荷矩阵中的载荷值清晰地解释每个因子，筛选出每个指标所属载荷值最高的因子进行归类，根据归类的各个指标的共性对因子进行重新命名，从而得到各个指标对应新的因子名称。新的因子名称作为集合每个剩余的代表性指标，能充分体现内蒙古调整前的31个贫困县的贫困程度及扶贫效果。

2.2.2.3 计算因子得分

因子的得分多少是关系到该贫困县的贫困程度高低以及扶贫效果的好坏。因子得分可通过公式（1）计算得出，再根据得分的高低进行排序，即可以得出内蒙古调整前的31个贫困县的贫困程度排名和扶贫绩效排名。

F=F1f1+F2f2+…+Fnfif1+f2+f3+…+fi。（1）

式中：F表示综合得分;Fn表示第n个因子的得分;fi表示第i个因子的权重。

3 实证结果与分析

依据因子分析的步骤，对内蒙古的31个贫困县的贫困程度和扶贫绩效进行实证分析。

3.1 数据检验

本研究利用SPSS 21.0软件，对内蒙古调整前的31个贫困县贫困程度的22个二级指标和扶贫绩效的9个二级指标的数据进行KMO检验和Barlett球形度检验（表3）。可见，贫困程度各指标KMO检验结果为0.622，扶贫绩效各指标KMO检验结果为0689，且P=0.000，说明贫困程度和扶贫绩效的指标数据均可以采用因子分析进行分析。

3.2 因子命名

3.2.1 贫困程度因子命名

根据因子分析法的步骤提取贫困程度的公因子，对其22个二级指标进行主成分分析可知，前5个运行结果的特征值分别为7.853、4.305、2.114、1.384、1.193，特征值均大于1，累计贡献率为83.52%，说明提取的5个因子能够包含原统计指标的绝大部分信息，因此提取的公因子为5个（表4）。

3.2.2 扶贫绩效公因子命名

同理可以提取扶贫绩效的公因子，对其9个二级指标进行主成分分析可知，前3个运行结果的特征值分别为3.505、1527、1.170，值均大于1，累计贡献率为8891%，说明提取的3个因子能够包含原统计指标的绝大部分信息，因此提取的公因子为3个（表5）。

3.3 计算因子得分

根据因子分析的步骤及公式，进而得出内蒙古调整前的31个贫困县贫困程度的5个因子和扶贫绩效的3个因子的综合得分和排名（表6）。

由表6可知，第一，因子综合得分排名靠前，贫困程度较低，扶贫绩效较好，其中综合排名前11的贫困县已于2019年3月退出贫困县行列。但苏尼特右旗、阿尔山市、扎赉特旗、林西县、察哈尔右翼后旗的家庭收支能力因子得分较低。贫困程度指标中的宁城县、阿尔山市、扎赉特旗、林西县、喀喇沁旗的健康保障能力因子得分较低。第二，贫困程度和扶贫绩效综合得分排名居中的化德县、卓资县、察哈尔右翼中旗、正镶白旗、察哈尔右翼前旗的家庭收支能力因子得分低;鄂伦春自治旗和巴林左旗的生态建设能力因子得分低。第三，贫困程度排名靠后的贫困县中，莫力达瓦达斡尔族自治旗、正镶白旗、察哈尔右翼中旗、太仆寺旗、科尔沁右翼前旗、鄂伦春自治旗、商都县、兴和县的基础设施建设因子得分低;突泉县、巴林左旗、科尔沁右翼前旗、商都县的健康保障能力因子得分低。

4 结论与政策启示

4.1 结论

本研究以内蒙古自治区为例，运用因子分析法对内蒙古调整前的31个贫困县的贫困程度和扶贫绩效进行评估，结合少数民族地区贫困县的实际，依据评价结果得出如下结论。

4.1.1 家庭收支能力低和健康保障不够是导致已脱贫贫困县返贫的主要原因

已脱贫贫困县的综合得分排名较高，但部分贫困县的家庭收支能力和生态建设能力在整个因子排名中排名靠后，说明这些贫困县的家庭收支能力仍较弱、生态建设能力较差、生态保护意识薄弱、健康保障不够，这些都是导致贫困县返贫的直接原因。

4.1.2 不同贫困程度的贫困县致贫原因不同

贫困县的贫困程度排名越靠后，说明贫困程度越高，实现脱贫就越困难。贫困程度排名居中的贫困县即较贫困地区的致贫原因主要为家庭收入较低、生态建设能力弱;而贫困程度排名靠后的贫困县即深度贫困地区的致贫原因主要为基础设施建设投入力度不够和健康保障能力薄弱。所以，不同贫困程度的致贫原因不同。

4.2 政策启示

综上，结合少数民族地区扶贫实际，提出少数民族地区打赢高质量脱贫攻坚战的政策启示。

4.2.1 巩固成果，防止返贫

高质量打赢少数民族地区脱貧攻坚战，关键要防止脱贫户“再次贫困”。因此，要持续巩固少数民族地区的脱贫成果，坚持贫困县“摘帽”，但“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”，建立脱贫县的“回头看”机制，开展脱贫户普查工作，实施动态监测，关注返贫贫困户，及时将其纳入新的贫困户，继续实施帮扶政策，从而实现“真脱贫”“脱真贫”。

4.2.1.1 稳收入，见长效

脱贫户返贫的主要原因之一是家庭收支能力较差，要确保已脱贫贫困户的增收后劲十足。第一，加速市场化进程，培育新型市场主体，以家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体为依托，适当引入订单农业、入股分红、小农户托管等形式实现脱贫户增产增收，提升其获得感、幸福感、安全感。第二，发展市场化的乡村集体经济，选拔农村经营带头人，农户家庭与私营主协同合作，促进集体经济与家庭经营融合式推进，形成“集体统筹、全民共享”的集体经济格局。第三，制定新型农业经营主体的相应条件，使符合条件的脱贫户享受一定的贷款减免政策。第四，打造少数民族地区农产品品牌，增加绿色优质农产品供给，推进脱贫户持续增收。第五，县域特色农作物、经济作物的优质高产，建立主要农作物、经济作物县长负责制，推行“高产村”的奖励政策，让脱贫户稳产稳收。第六，继续深化教育扶贫，加强职业技能培训，加大农民工稳岗支持力度，让有能力的脱贫户用“一技之长”补齐就业短板，防止因失业导致脱贫户返贫。

4.2.1.2 保健康，重质量

脱贫户返贫的另外一个原因则是健康保障能力较弱，要重视健康扶贫质量，重点加强村（嘎查）医生队伍建设，通过优厚的政策吸引一部分高校医学毕业生到少数民族贫困地区工作，填补少数民族地区脱贫县医生人才库缺失的空白。提高新型农村合作医疗覆盖率，实施医保对象动态精准管理，适当提高社会救助和保障的标准，继续提高医疗补贴的比例，确保脱贫户不会因为大病救助花费过多，导致因病返贫。

4.2.2 靶向用力，如期脱贫

决胜少数民族地区脱贫攻坚“最后的堡垒”，关键是持续推进深度贫困地区的保障，补齐轻度贫困地区的短板。要厘清贫困户的致贫问题、致贫原因，要瞄准突出问题和薄弱环节集中发力，有的放矢，靶向施策，如期实现全面脱贫。

4.2.2.1 深度贫困重保障

少数民族地区的深度贫困地区作为脱贫攻坚“最后的堡垒”，必须攻克，才能确保如期脱贫。深度贫困地区致贫的主要原因有基础设施建设和保护力度不足、健康保障能力薄弱2个方面。

第一，加强基础设施建设，共建“美丽家园”。要加大少数民族深度贫困区的公共基础设施建设，有序推进深度贫困村（嘎查）的村通硬化道路建设。加大对基础设施的维护和保养力度，可适当增加维护保养补贴，加强基础设施保护监督力度，提高贫困户的主人翁意识。加快深度贫困区的饮水工程建设，全面改善“饮水难、饮安全水难”问题。不断改善居住地周围基础设施建设，有序推进贫困地区村（嘎查）“厕所革命”，共建 “美丽家园”。

第二，消除医疗卫生空白点，做到“应保尽保”。从国家层面、政府层面拨付健康保障专项资金，适当提高少数民族地区贫困户的合作医疗财政补助力度，降低个人缴费标准。在医疗救助和保障范围上做到应保尽保，应兜尽兜，减轻贫困户的医疗救助压力。充分发挥村（嘎查）卫生室的医疗优势，建立贫困村（嘎查）的医疗救助点，填补贫困村医疗服务的空白。

4.2.2.2 轻度贫困补短板

轻度贫困地区致贫原因主要为家庭收入较低和生态环境保护意识薄弱。

第一，发展产业富民，拉动消费扶贫。产业发展是促进农民增收的有效途径，加大民族特色产业发展力度，适当将村（嘎查）集体建设用地以租赁、入股的形式用于发展民族特色产业，增加贫困户的收入。加快少数民族贫困地区主要农作物的成本保险和收入保险的办理，实现贫困户的“保本、保收”。优化新型贫困户的融资、信贷、担保的程序，让有创新、有能力的贫困户能够通过自主创业的形式增加收入，激发脱贫内生动力。加速少数民族地区村（嘎查）农业现代化进程，落实好贫困户购买农机的优惠政策，让贫困户受益增收。挖掘民族特色文化，发展“舌尖上的民族文化”，增强民族文化保护意识，保护好民族村（嘎查）等传统民族文化建筑，开发新的民族旅游业，优先培养贫困户导游人员，增加贫困户收入，拉动旅游消费扶贫。

第二，增强环保意识，推进生态扶贫。大力发展生态扶贫，增强贫困户的环境保护意识，注重草场保护，推行草场承包经营合作制，推进草场沙化治理新举措，设立生态安全保护区域，尤其是矿产资源丰富的少数民地区，要严禁开展采矿、采伐等破坏生态环境的活动。

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