现代学校治理新思考：一个五维度综合分析框架

赵德成 曹宗清 张颖怡

摘要随着教育改革的持续推动，学校治理现代化逐渐成为教育改革的热点。为衡量中小学治理现代化的程度，基于概念辨析、文献综述及政策分析，提出一个综合性框架，从自主办学、多元共治、依法治校、监督问责、效率公平与可持续发展等五维度进行分析。在未来，要在实践中深入推动治理现代化，中小学要加强治理主体的能力建設，建立健全现代学校治理的体制机制，以测评驱动学校治理现代化。

关键词 现代学校治理；治理现代化；多元共治；自主办学；依法治校

中图分类号G63

文献标识码A

文章编号1002-2384（2021）04-0009-05

随着教育改革的深入推动，学校治理现代化逐渐成为当前教育改革的热点。特别是2013年审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首提国家治理现代化，将“国家治理体系和治理能力现代化”作为继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后的“第五化”发展目标。这一文件强有力地推动了教育领域学校治理现代化的进程。在这一政策推动下，教育部就教育治理、学校治理现代化、建立现代学校制度等议题发布了多个相关文件。

当前，现代学校治理已经从理论分析、文献综述、国际比较研究进入政策话语体系，又由政策文本转化为改革实践。但是不少中小学校长对学校治理现代化或现代学校治理还比较陌生，在理解上存在一定的偏颇。那么到底应该怎样理解学校治理现代化？现代学校治理具有哪些特点？如何衡量中小学治理现代化的程度？如何在实践中深入推动治理现代化？上述有关问题亟待从学理上予以辨析与澄清。

一、走出认识误区：准确理解学校治理现代化

1. 中小学校长对现代学校治理缺乏充分认识

2020年，受北京市教育科学规划办委托，我们启动了“中小学学校治理现代化：问题、原因分析与改进”课题研究。在研究初期，课题组对来自全国多个地市的地区性骨干校长进行一对一访谈，询问他们如何理解学校治理现代化，以及认为现代化的学校治理应该具备哪些核心特点，以了解他们对现代学校治理的认识。

结果发现：多数校长只是望文生义地理解现代学校治理。比较典型的认识是将学校治理现代化理解为利用现代信息技术手段提高管理效率，如“现代学校治理可能要靠更多的一些现代化平台和手段，包括一些（新）媒介。这样的话，可以提高管理的效率”；有人将与时俱进看作现代学校治理的核心特点，如“现代化的学校治理要跟上时代步伐，在硬件上学校要有现代化的教学设备，管理手段要现代化，要建设智能校园，在软件上教师的思想观念也要不断更新”；有人则认为现代学校治理的核心特点是科学化和制度化，如“所有的干部和教师都清楚自己的职责范围，能够按照自己的工作岗位要求做事，学校才能良性运转”；只有少数校长能抓住现代学校治理的本质，明确提出治理与管理不同，现代学校治理“更强调民主和共治，一所学校应该在决策中加强民主，让各种人都有机会发出他们的声音”。

针对上述情况，我们有必要对现代学校治理的有关概念和核心特征再次进行学理上的辨析。

2. 厘清现代学校治理的核心特征

治理，对应的英文单词是governance，其英文基本含义是操纵或控制。在早期，治理一词主要应用于政治学领域，通常指政府如何运用国家权力来管理国家和人民，后又被借鉴和延伸到公司治理、医院治理、自然环境治理、旅游治理等领域。由于应用范围比较广泛，所以治理的定义也逐渐多样化，但我们从中可以发现这些定义具有三个共同的特点：[1]首先，治理不局限于政府管理，其应用范围比政府更广；其次，治理研究通常要回答谁在决策中有话语权、谁决策、怎么决策及谁来负责等相关问题；再次，治理意味着政府控制力的降低，要允许多种利益相关者参与到决策与管理实践中。

随着全球化时代的到来以及新公共管理理论的广泛应用，治理被赋予新的内涵，强调权力应该由不同的机构或个人根据其在公共事务中的相对作用来分享。1989年，世界银行编写的一份报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续发展》，首次在政策文本中使用了治理的概念，并用这一概念引领体制改革，以促进经济发展和建立一个更好、更有效的公共部门。[2]1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中明确阐释了治理的内涵，认为治理是各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和，是使不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这种定义强调多中心治理（polycentricity）理念，鼓励利益相关者个人或团体组织积极参与公共事务，以协商交往、民主共治以及伙伴关系来实现对公共事务更加民主、有效的管理。[3]

借鉴上述定义，我国学者在探讨治理现代化时都强调多中心治理、多元共治或民主决策。在国家治理现代化的有关讨论中，有学者指出民主是现代国家治理体系的本质特征，[4]公共治理和制度安排都必须保障人民当家做主，公共政策要从根本上体现人民的意志，有利于人民的福祉。在有关讨论中，很多学者认为教育治理现代化就是转变政府职能，建立新型政校关系，让多元主体共同管理教育公共事务，最终形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的多元共治格局，更好地激发每个学校的活力。[5][6]进一步具体到学校治理现代化，学者们将其定义为通过多种利益相关者群体的民主参与、合谋共治、协商对话及相互协调，实现学校育人目标的活动过程。[7]

需要指出的是，多元共治是现代学校治理的核心特征，但不是唯一属性。多元共治是推动学校治理现代化的关键途径和重要手段，但我们不能为多元而多元，就共治谈共治，要把现代学校治理放在国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景之下，将其回置于中小学治理实践的本土情境中，予以系统性的分析。

二、构建五维度模型：一个综合的现代学校治理分析框架

俞国平指出，衡量一个国家的治理体系是否现代化至少有五个标准，分别是公共权力运行的制度化和规范化、民主、法治、效率、体制机制的协调性；[8]秦建平等人构建的教育治理现代化评估体系包括教育决策科学民主、教育法治、教育公共事务透明、教育政务效能、教育监督质量、教育清廉六个维度；[9]尤纳（Yüner）和布尔加斯（Burgaz）建议从法治、民主参与、公开透明三个维度评估学校治理的现代化程度。[10]

借鉴上述成果，基于概念辨析、文献综述、政策分析，我们提出一个综合性分析框架，从自主办学、多元共治、依法治校、监督问责、效率公平与可持续发展五个维度分析中小学治理现代化的程度。

1. 自主办学是现代学校治理的前提和先决条件

学校如果缺乏甚至没有办学自主权，不能自主办学，那么就难以在治理过程中向干部、教师、学生、家长等利益相关者分权或授权，让他们有更多机会分享权力和参与共治。要推动中小学治理现代化，政府和教育行政部门必须转变职能，深化“放管服”改革，保障学校享有一定的办学自主权。需要强调的是，保障中小学办学自主权的主要责任在政府，但自主办学却是中小学的事。也正是因此，我们将“自主办学”作为分析中小学治理现代化的一个重要维度。

对于中小学而言，管理者一方面要与政府保持积极有效的互动，向政府争取合理的自主权空间，明确双方可支配的权力清单和责任清单制度，有条件的地方和学校还可开列政府负面清单，清单之外的事项由学校自主施行；另一方面要加强学校章程建设，进一步完善决策与监督机制，用好办学自主权，不断提高自主办学能力。学校如果能用好办学自主权，能自主发展，取得多方认可的良好绩效，就有理由、有底气向政府争取更多更实的办学自主权，学校与政府之间相互制衡、相互促进，用绩效换自主的良性互动机制就能建立起来，从而为学校治理现代化与可持续发展创造更有利的条件。

2. 多元共治是现代学校治理的核心特征和根本路径

如前所述，现代学校治理强调多元参与和民主决策。中小学尊重多种利益相关者，让他们充分表达自己的意见与诉求，并以适当方式参与协商、监督乃至决策，才能有效回应和平衡多方利益，增加治理的民主性与有效性。但必须指出的是，多元共治并不是说什么事务都需要所有利益相关者广泛而深度的参与，都要同等参与。这种看上去广泛而平等的参与，与传统组织中由处于权力金字塔顶端的领导者在大事小情上大包大揽，同样都是危险的。它不仅可能降低决策与管理的效率，而且可能在一定程度上破坏决策的质量。决策应由具备专业技能、相关经验丰富，且掌握信息多的专业人士主责，辅以其他利益相关者的适度参与，从而兼顾专业、民主与效率。

中小学校长要用好分权与授权，既要明确各个部门、机构（如家委会、学生会）、岗位的职责权限，又要建立健全各项事务的议事流程与配套制度，建立权力边界清晰、责权一致、运行顺畅、充满活力的多元共治工作体系。

3. 依法治校是现代学校治理的基本要求

法律面前人人平等。政府、學校、校长、教师、学生、家长、社区人士等利益相关机构、群体或个人，在参与学校治理的过程中都没有超越法律的权力。自主办学与多元共治必须守法依章。2012年，教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》，要求中小学要“牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念”，确保学校办学宗旨、制度规范、教育活动，乃至师生交往符合民主法治、自由平等、公平正义的法治要求。特别是中小学要“以提高学校章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、推动基层民主建设、健全权利保障和救济机制为着力点，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力”，提升依法治校能力和水平。

由此可见，依法治校要求治理主体不仅要依从各种正式法律条文，而且要加强学校章程与配套制度建设，对于法律没有明文规定的事项，要依从章程和制度的规定，确保治理合法合规，也合情合理。近些年来，随着国家法治建设进程的推动，中小学教育工作者依法治校的意识与能力逐渐增强，但实践中仍存在有法不依、有法难依、执法不严的问题，学校章程“写在纸上，挂在墙上”、形同虚设、执行不得力的问题也还比较突出，亟待关注与改进。

4. 监督问责是现代学校治理的保障

权力需要接受监督。中小学有了办学自主权，为学校自主发展创造了更好的条件，但不是所有学校、所有校长都能用好这些自主权。有些学校校长独揽大权，权力过于集中的问题比较突出；有些学校强调集体决议，但出现多种治理主体相互牵制、相互推诿和扯皮的问题。为防止权力滥用或失控，学校要建立健全校务公开与民主监督制度，确保治理公开透明，把权力放在阳光下，让每个主体的治理行为都接受监督，每个主体都为自己的治理行为负责。权力与监督相互依存、对立统一，不能只有权力没有监督问责，也不能过分强调监督问责而压制了权力的运作空间。

5. 效率、公平与可持续发展是现代学校治理的终极追求

学校是教书育人的场所。推动学校治理现代化的目的不是为了让管理者得心应手地管理教师、学生乃至家长，而是协同各种力量为学生提供公平而有质量的教育，从而促进全体学生全面而有个性地成长，确保学校教育的效率与公平，完善学校自主管理，推动学校可持续发展。这是学校治理现代化的初心，管理者在治理实践中不能忘掉这个初心，要以此为引领，也以此作为衡量改革成败得失的重要标准。在过程上，现代学校治理要切实保障学生的各项权益，基于学生成长的特点与主客观需求分析与改进工作；在结果上，现代学校治理要切实提高学校管理效率和公平，提升每个学生、教师及家长的实际获得感，将学校建设成学生喜爱、教师幸福、家长满意、社会认可的学校。

将五个维度整合起来，不难发现，它们既相互制约又相互促进。图1形象地呈现了现代学校治理五维度及其相互关系。

进一步审视这个模型，我们又发现，对于中小学管理者、教育者和研究者来说，现代学校治理的每个维度其实并不陌生，它们早已存在于我国中小学管理改革政策话语与实践层面中。实际上，学校治理现代化与我国长期推行的教育改革思路一脉相承，但它特别强调学校内部的自主办学和多元共治，并将依法治校、简政放权、管办评分离、建设现代学校制度、以生为本、追求公平而有质量的教育等理念整合起来，形成一个具有创新性与时代意义的改革框架。从这一意义上而言，学校治理现代化是一场全方位的深刻变革，正在推动我国中小学管理的迭代升级。

三、面向2035：推动学校治理现代化的建议

《中国教育现代化2035》为我国未来教育发展描绘了一个宏伟的蓝图。它聚焦教育发展中的突出问题和薄弱环节，立足当前，着眼未来，将“更加注重共建共享”作为面向教育现代化的基本理念，将“推进教育治理体系和治理能力现代化”作为推动教育现代化的战略任务。面向2035，现代学校治理必将成为当前和今后很长一段时期的改革重点。为深入推动中小学学校治理现代化，基于五维度现代学校治理模型，我们提出如下建议。

1. 加强治理主体的能力建设

好的制度需要有人来制定与践行，现代学校治理需要多种治理主体合力实施与推动。在多元共治的背景下，各种主体的治理能力在很大程度上制约着治理的实效。要切实推动学校治理现代化，必须加强治理主体的能力建设，让他们具备参与治理的基本能力。应该说，治理能力是一个外延很广的宽泛概念，是一项涵盖多种理念、品质、知识、技能与能力的复合体，需要持续培养和培训。就校长而言，校长要在现代学校治理体系中发挥领导力，首先要更新观念，牢固树立依法治校、以人为本、以学生为中心、五育并举、以德为先、因材施教等各种理念；其次要修德立行，具备正直、谦虚、诚信、勤勉、友善、耐心等优良品质；此外还要具备引领学校发展所需的各种知识（如政策知识、心理学知识）、技能（如沟通技能、数据分析技能）与能力（如规划能力、研究能力）。

值得注意的是，在现代学校治理体系中，治理主体是多元的，因而治理主体的能力建设也不能局限于针对校长的培养。要在培养培训中特别关注教师、学生、家长等传统管理体制没有给予足够重视的治理主体，通过多样化的培训、研讨与实践，提高他们的民主参与意识和民主管理能力，使他们能理性表达利益诉求，善于倾听与沟通，并站在学校发展的高度进行协商互动和参与决策，避免决策失误。

2020年底，我们指导一所项目学校为完善教师绩效工资制度而进行岗位价值分析，并据此确定各岗位的奖励性绩效工资额度、津补贴额度及分配办法。这是关乎教师切身利益的大事，所以学校贯彻现代学校治理理念，让教师代表和干部代表、校外专家一起采用德尔菲法进行岗位价值分析。令人意想不到的是，在五轮具名分析与研讨中，有多名教师代表囿于个人理解和利益诉求，在多轮分析、多个维度上，给自己所属岗位的评分都不合常理地明显高于其他岗位。比如：有小学语数学科教师认为本岗位承受的“工作压力”明显高于中考科目教师和中层干部等所有其他岗位。这使我们深刻地意识到，人是现代学校治理中最关键的因素，各种主体的治理能力都具有重大影响，必须从整体上加强治理主体的能力建设。

2. 建立健全现代学校治理的体制机制

在中小学全面深入推动现代学校治理改革，必须强调以制度建设为中心，构建完善的制度体系和规范的运行秩序，健全治理体制机制。谁有权力参与决策、权力来自哪里、参与哪些事务的决策、参与决策的哪个环节、以何种方式参与、议事规则怎么安排、怎样制衡与监督权力、如何与外部治理主体合作互动、谁最后为决策负责以及建立何种纠错机制等各种问题，都需要以章程或制度的形式予以明确规定，使治理行为有法可依，有章可循。

治理体制机制的改革必须注重整体性、系统性与协同性，因为各种利益相关者的立场、诉求，以及参与治理的程度与方式各不相同，很多制度改革經常“牵一发而动全身”，一项很好的制度可能因其他配套制度细节跟不上而在实施中陷入困境。以教师绩效考核制度为例，要建立多劳多得、优劳优酬的劳动分配制度，学校需要通过考核对教师绩效做出等级评定，并将评定结果与绩效工资联系起来，让干多干少不一样，干好干坏也不一样。那么，谁来评定？无论是由校长或主管干部来评，还是由校长、干部共同组成的小组来评，教师都会批评说这是领导专断，认为领导“说你行你就行，说你不行你就不行”。如果把决定权交给全校教师或全部门教师，由大家投票或评分决定，那么我们又经常发现这种方式选举出来的教师有的绩效表现其实很一般。于是，有学校成立由部门主管为组长，有干部代表和教师代表共同参与的考核小组，在小组基于各种资料充分讨论的基础上确定教师绩效等级。可这样做又出现了一个新问题：在考核小组讨论时，参与者不太愿意发表意见，怕自己的意见传出去后得罪人。借鉴企业经验，学校可以在制度中不仅规定谁来评，而且对评价者提出要求，规定评价者有责任在评议中站在多元立场上发表意见，且在评议结束后不得将讨论意见外传，如若违反上述规定需承担相应的责任。这样一来，制度更加完善，绩效考核的公平公正就有了保证。

中小学有必要基于现代学校治理理念，以民主参与的方式，广泛征求利益相关者的意见与建议，对各项制度进行系统性梳理、分析与改进，有效预见并规避可能遭遇的问题，完善治理体制机制，为深入推动有关改革提供有力的保障。

3. 以测评驱动学校治理现代化

在PDCA质量管理循环中，“C”即Check，指检查评估，具有导向、诊断、激励和发展的多重功能，是工作推动的重要环节。正是从这一意义而言，以评促建是一种有效的工作推动思路。诊断性测评可以发现中小学在推动治理现代化过程中的优势与不足，并在此基础上探寻有针对性的改进策略。但由于我国学校治理现代化改革启动时间不长，有关评估工具尚在开发之中。我们可基于前文述及的五维度分析框架，编制包括问卷和访谈提纲在内，面向干部、教师、学生及家长等多种利益相关者的360°测评工具套件，并开发地区性常模。这一方面为现代学校治理评估提供可靠、有效、实用的测评工具，另一方面也为学校治理现代化研究的科学化创造方法上的条件。

参考文献：

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[10] Yüner B，Burgaz B. Evaluation of the Relationship Between School Governance and School Climate[J]. Education and Science，2019（199）：373-390.

注释：

① 本文系北京市教育科学“十三五”规划2020年度重点课题“中小学学校治理现代化：问题、原因分析与改进”（课题批准号：CCAA2020037）的研究成果之一。