新型冠状病毒肺炎疫情下武汉市粮食应急管理经验与启示
——基于权变理论视角的分析

陈会玲，蔡 力，李 宁，高全胜，杜为公

(武汉轻工大学 a. 经济学院；b. 湖北省粮食经济研究中心；c. 湖北省县域经济发展研究中心；d. 管理学院，湖北 武汉 430023)

2020年，新型冠状病毒肺炎(COVID-19，简称新冠肺炎)疫情在全球蔓延，洪灾、蝗灾等各类自然灾害频发，给全球农业生产和粮食安全带来重大威胁。部分粮食出口国为保障本国粮食供应，紧急出台了禁止或限制本国粮食出口的政策，导致国际粮价短时期内出现较大波动，引发国际社会对粮食安全问题的普遍担忧。虽然我国粮食产量丰、库存足，粮食价值链韧性强，粮食安全未受威胁[1-2]，但疫情导致我国经济在2020年春耕时节前后“停摆”了2个月的时间，给当年春耕农资供应、物流畅通、农资配送、农资价格稳定等造成一定负面影响。从短期来看，我国疫情防控虽已取得阶段性胜利，但由于疫情的不确定性，局部地区仍时有反复，加之全球疫情的不可控性和国际粮食市场的不稳定性，引发全球粮食危机的风险仍然存在。从长远来看，持久的抗疫过程可能会危及粮食供应的长期稳定性，极端天气、病虫害等突发事件的叠加对粮食生产带来的隐患也须及早防范[3]。因此，从粮食应急管理入手，增强应对突发事件的粮食安全保障能力，已成为目前学术界和实务层面的重要关切。

新冠肺炎疫情发生后，作为疫情防控主战场的武汉市，通过采取一系列粮食应急管理措施，有效保障了疫情期间民众的粮食需求。面对疫情，武汉市是如何进行粮食应急管理的？有哪些成功的经验值得借鉴和推广？这些都值得深入探究。本文从权变理论视角出发，探索武汉市粮食应急管理的成功经验，并得出相关启示，旨在为提升我国粮食应急保障能力、防范粮食危机风险提供理论参考和现实指导。

1 新冠肺炎疫情对粮食安全的冲击及其特征

1.1 疫情导致全球粮食市场面临持续动荡

按照1996年联合国粮食及农业组织(FAO)提出的得到普遍认同的粮食安全概念，即“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得满足其饮食需求和积极健康生活的食物偏好的充足、安全和营养的食物”[4]，粮食安全涉及5大维度，即可供性、支付性、获得性、营养性和稳定性[5]。事实上，新冠肺炎疫情直接或间接动摇了粮食安全的这5个维度。

首先，疫情冲击粮食生产和国际贸易，显著影响粮食的可供性与稳定性。为应对疫情所采取的严格管控措施，不仅会扰乱粮食生产秩序，还会对粮食加工和物流运输造成阻断，从而破坏粮食的正常供应。同时，国际市场的封锁使得国际粮食资源的充分利用受到限制。在疫情向全球蔓延的最初几个月，俄罗斯、越南、印度、泰国、乌克兰、柬埔寨等国纷纷对包括大米和小麦在内的主粮采取出口禁止或限制措施，给全球主粮价格带来波动和上行压力。此外，疫情之下的物流受阻，导致全球粮食贸易被迫中断。随着疫情在一些国家愈演愈烈，疫情变化的不确定性会进一步恶化人们对粮食供应的预期，进而可能引发全球粮价上涨。据FAO发布的数据，截至2020年底，全球粮食和食用油的价格上涨约20%，其中玉米价格涨幅达到29.2%。

其次，疫情引发经济衰退和购买力下降，威胁粮食的支付性、获得性和营养性。国际货币基金组织(IMF)预测，2020年全球经济将萎缩4.9%，比2008—2009年金融危机期间的全球衰退更为严重。疫情造成的总体经济衰退和限制流动性的隔离措施可能会造成居民收入减少，导致购买力下降，使粮食供应面临风险。对于极端贫困人群来说，该问题尤为明显，因为他们的恩格尔系数高达70%。国际食物政策研究所(IFPRI)的模拟表明，经济衰退将使1.5亿人陷入阶段贫困，相当于在历史水平上增加24%[6]。同时，收入降低会影响高蛋白、维生素等营养丰富食物(如牛奶、水果等产品)的消费，导致低收入群体营养状况不佳，免疫力降低，从而增加易感人群数量。另外，由疫情引发的粮食供求的区域性失衡将会导致粮食价格上涨，并可能引起粮食供给方面的以次充好、掺假卖假、囤积居奇等机会主义行为，加剧粮食价格波动，且难以有效保障粮食的营养品质。最后，囿于封锁导致的物流不畅和进口限制，居民的多样化食物需求可能得不到有效满足。

1.2 疫情下粮食安全问题诱发危机的特征

其一，诱发因素具有复杂性，通常是多因素的叠加作用。威胁粮食安全并进而演化成粮食危机的因素可分为内部因素和外部因素。从内部因素来看，本国或本地区的粮食产量和粮食储备是关键，粮食储备不足的国家和地区将受到疫情的严重冲击。此外，政府的财政资源、调控政策、疫情控制能力、粮食应急保障能力、舆论引导等因素均会威胁粮食安全。从外部因素来看，粮食出口国的限制出口政策、全球粮食市场价格的异常波动、不稳定预期、物流受阻、贸易中断等也会对本国粮食安全造成威胁。

其二，影响范围具有广泛性，极易产生放大效应。粮食具有经济属性和社会属性，不同情境下这2种属性的表现有所侧重。当粮食供给短缺时，其社会属性占据主导地位，此时，一旦粮食供不应求出现些许风吹草动，负外部性特征所导致的不良心理预期会在人群中逐渐蔓延并扩大负面影响范围，严重时可能会造成社会性普遍恐慌，如果得不到及时有效的控制，其不利影响可能会危及整个社会的稳定。

其三，冲击方向具有纵深性，会对经济社会产生纵向传导效应。原粮市场价格受到冲击后，首先，会引发生产、加工、储存、销售等各产业链环节相关产品市场的供求波动和价格异动等连锁反应；其次，会逆向波及与之相关的生产要素成本价格，引发普遍性物价上涨；再次，粮价乃百价之基，粮食价格的波动会引起生活成本价格波动，造成成本推动型通货膨胀。从经济社会视角来看，上述问题会扰乱正常的经济秩序，阻碍经济的健康发展，其造成的社会恐慌，以及对经济的冲击又会进一步威胁社会稳定。从经济发展战略视角来看，物价持续上涨会影响一国币值稳定，从而对其国际地位和金融举措造成掣肘。

2 粮食应急管理中的权变思想及其框架

2.1 权变理论及其应用

权变理论是20世纪60—70年代由经验主义学派发展而来的一种管理理论。最早系统性研究权变理论的学者是美国管理学家弗莱德·菲德勒(Fred E. Fiedler)，他提出了著名的“权变领导模型”。该模型强调，有效的管理应根据情势变化相应地改变管理模式。1976年，弗雷德·卢桑斯(Fred Luthans)在其著作《管理导论：一种权变学说》中全面阐述了权变理论，成为权变理论最终形成的标志。卢桑斯针对权变关系提出“如果-那么”函数模式，即如果环境发生变化，那么应相应改变管理观念、行为和模式，比较明确地阐释了“权变”的内涵。“权变”，即权宜应变，要求管理者审时度势，动态把握环境因素变化，并根据不断变化的内部条件和外部环境随机权衡，寻求符合特定环境条件的管理模式、方案或方法[7]。权变理论的基本思想在于阐明不存在普适的、统一的管理模式，有效的管理取决于对环境的适应性，即应根据变化的内外部环境寻找与之相匹配的管理模式。

2.2 粮食应急管理的权变特征

粮食应急管理是指在突发事件下，通过对预防预警、应急准备、应急响应，以及事后恢复等一系列程序的计划、组织、领导和控制，以保障粮食安全的活动过程。粮食应急管理契合权变理论的逻辑思想，其权变性主要体现为以下几方面。

其一，应变性。突发事件下的市场环境具有高度不确定性和不稳定性，需要根据所处的环境变化而采取相应的应变措施，及时调整，随机应变。在应急管理过程中，需要综合考虑内部条件(如应急组织的资源与能力、领导者特征等)和外部环境(如人口、经济状况、全球粮食市场等)的变化及其影响，做出恰当的管理决策和应对措施。同时，需根据突发事件的演变做出相应调整。

其二，异质性。粮食应急管理的应变性决定了其具体管理措施的异质性。一方面，就同一管理主体而言，不同的时间和阶段其管理手段会有所不同，需根据突发事件的发展动态相应改变。例如：在事件初发阶段，其侧重点在于如何控制事件恶化以避免损失扩大，此时以预防性管理措施为主；而在事件平息阶段，管理重点在于恢复和评价，此时的管理措施具有总结性。另一方面，对不同管理主体而言，主体特征和地域的区别、突发事件类型的不同，以及所处环境的差异，要求其做出有差别的、有针对性的、符合特定条件的应对措施。

其三，即时性。即时有效的粮食应急管理对于保障粮食安全来说至关重要。突发事件下，引发粮食安全问题的因素复杂多样，且各影响因素处于动态变化之中。这必然要求管理者以权变思维迅速应对变化的环境并采取与之相匹配的管理模式，提高对环境的适应性和应对的有效性，及时高效地控制突发事件负面影响的扩散，避免因响应不及时错失控制的最佳时机而造成更大范围的损害。针对特定环境条件迅速采取最适宜的应急管理措施，能够提高其针对性、准确性和可行性，增强突发事件下的粮食应急保障能力，从而将引发粮食危机的可能性降至最低，降低突发事件对人民、经济、社会的冲击，维护经济发展、社会稳定和国家安全。

粮食应急管理的权变性特征决定了粮食应急管理不是僵化的、静止的和一成不变的，而是一个动态的管理过程，它要求管理者审时度势，精确把握内外部环境的相互作用及其变化，并根据突发事件的性质和所处的阶段灵活变通，及时调整为与之相适应的应对措施，以提高粮食应急管理的效率，将突发事件的危害降至最低。可见，粮食应急管理的特性与权变理论强调管理的因人、因时、因事、因地而异的核心思想吻合，具有典型的“权变”特征。

2.3 权变理论下的粮食应急管理框架

权变理论下，粮食应急管理需做出与环境高度匹配的管理决策。以下，把突发事件视为随机冲击，将环境因素归结为内部因素、突发事件因素和外部因素。其中，内部因素包括应急管理组织类型、领导者特征、组织的灵活性等；突发事件因素包括突发事件的类型、性质、特点、严重程度等；外部因素包括人口、经济状况、全球粮食市场行情等。据此建立权变理论下的粮食应急管理决策模型(图1)。首先，应急管理组织的体制类型、领导者特征，以及组织内成员之间的协调配合程度等直接影响应急管理模式的选择。其次，不同类型的突发事件(如自然灾害、灾难事故、公共卫生事件和社会安全事件等)所具有的严重性、持续性，以及影响方式和影响范围等都有所不同，需要做出相应的管理决策。最后，人口规模、经济状况，以及全球粮食市场的稳定性等外部因素都会对决策产生一定程度的影响。

图1 基于权变理论的粮食应急决策模型Fig.1 Grain emergency decision-making model based on contingency theory

粮食应急管理决策贯穿于突发事件发生前的预防预警、应急准备，以及应急响应和事后恢复等全过程。其中，预防预警是通过监测粮油市场的动态变化从而在必要时及时发出预警，以降低粮食不安全事件发生的概率及其可能造成的损失；应急准备包括应急组织的建立、粮源的储备和筹措等；应急响应是应急管理的核心阶段，是在突发事件发生后，应急管理组织采取的一系列应对措施，其决策是否得当、反应是否及时、落实是否到位会直接影响应急成效；事后恢复是事件结束后的休整、恢复，包括追责或奖励，以及经验总结。

基于上述分析，构建权变理论下的粮食应急管理框架(图2)，该框架主要涉及2个维度：横向维度表示某一时点上的应急管理决策须综合考虑复杂的内、外部等因素，纵向维度表示粮食应急管理决策随应急管理过程的逐步推进而动态变化。

图2 权变理论下的粮食应急管理框架Fig.2 Grain emergency management framework based on contingency theory

3 新冠肺炎疫情下武汉市粮食应急管理经验

应对疫情，武汉市基于内部因素、突发事件因素与外部因素3大环境因素，在粮食应急的各个阶段采取了不同的、有针对性的、符合特定情境的应急管理措施(图3)。

3.1 适时启动监测预警机制

为稳定疫情下的市场预期，武汉市启动粮油市场监测机制，利用粮情监测网络和数据平台，加大市场粮油价格和供求变动情况的监测力度和时间密度，并严格落实日报告制度，以随时掌握市场变动情况。同时，主动对接全市3大商业集团所属商超和其他大型超市，掌握实时粮油库存、可供应天数、补货、后续供货，及物流配送情况。根据市场监测数据加强市场分析和预测研判，对于可能引发供应不足、价格异常波动的问题，适时发出预警，及时协调组织粮源，保证供应，稳定价格。其监测预警流程如图4所示。

3.2 即时建立应急管理体制

湖北省启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应后，武汉市随即成立新冠肺炎疫情防控指挥部，下设市场供应保障与外事组生活物资保障专班，负责指挥和协调生活物资保障工作。作为指挥部当中粮食市场保供稳价的主要责任单位，武汉市发展和改革委员会(粮食局)成立了粮食保供稳市工作领导小组，专门负责指导和统筹协调粮食供应保障工作，对全市粮油保供稳价工作进行周密部署。在指挥部的指导和部署下，各成员单位响应迅速、相互配合、协调行动，形成了高效的应急管理体制，为有力地确保粮食市场供应有效、价格平稳做好组织准备。

图3 武汉市新冠肺炎疫情期间采取的粮食应急管理措施Fig.3 Grain emergency management measures during outbreak of COVID-19 in Wuhan

图4 监测预警流程Fig.4 Monitoring and early warning process

3.3 协力完善多层次应急保障机制

3.3.1 粮食储备体系健全合理

粮食储备是调控粮食市场、实现粮食安全的物质保障[8]。粮食储备在应对突发重大公共卫生事件中具有重要的保障作用。湖北省拥有健全的粮食储备体系(图5)，省内粮食储备主要分为3类：第一是临时储备，是国家实行最低收购价等政策形成的粮食储备，这部分储备粮数量可观；第二是地方政府储备，分省市县3级；第三是企业储备，湖北省入统粮食企业有2 000多家，储备规模不小。

此外，湖北省省级成品粮动态储备主要分布于武汉周边，可迅速根据调控需求投入市场，满足较长时间的粮食供应需要[9]。

在市级层面上，武汉市原粮地方储备由市级储备粮、市级商业零售周转储备粮和区级储备粮构成，按6个月销量进行储备，具备27.5万t的储备规模。在疫情管控期间，武汉市成品粮除按照相关政策规定落实的基本储备外，还根据国家发展和改革委员会、国家粮食和物资储备局的进一步要求，新增市、区2级临时成品粮储备32 900 t，截至2020年3月28日，武汉市全社会成品粮库存为99 331 t，可满足城镇人口38 d的供应，超预期完成了国家30 d储备供应的要求[10]。此外，位于农村的农户所储备的粮食数量基本能满足农民半年所需。

图5 湖北省粮食储备体系Fig.5 Grain reserves system of Hubei Province

3.3.2 联保联供协作机制协调有力

疫情管控期间，为保障武汉生活必需品供应，商务部协调山东、安徽、江西、河南、湖南、重庆、广西和云南8个省区市的商务主管部门，与湖北省商务厅和武汉市商务局搭建起联保联供协作机制平台，对接生活必需品货源，确保武汉市和湖北省其他地区生活必需品调得进、供得上、不断档。联保联供协作机制下，相关省区市在及时了解武汉需求的基础上，组织骨干企业保障货源供应，统筹协调，有序对接，以自发捐赠和协议售卖2种方式为武汉输入货源，确保武汉生活物资供应充足稳定。

3.3.3 粮食应急保障系统完备高效

应急保障系统包括应急加工体系、应急供应体系、应急配送体系(图6)。疫情管控期间，武汉市12家粮食应急加工企业积极响应疫情防控指挥部部署，保证应急粮源的加工，稳定粮食市场供应。截至2020年3月28日，开工粮油加工企业41家，占全市入统加工企业的82%，日产成品粮1 500 t左右，为全市成品粮供应提供了有力保障[11]。同时以武商(武汉武商集团股份有限公司)、中百(中百控股集团股份有限公司)、中商(武汉中商集团股份有限公司)3大商超所属的518个仓储、便民连锁超市为主、129个“放心粮店”为辅，构筑了覆盖全市的粮食应急供应体系，确保供应不断档。打造“线上下单+社区团购+配送到小区”的生活物资供应模式，实行“无接触配送”。为打通“最后一公里”，投入800余台公交车用于超市到小区的物资配送，并动员社会车辆辅助运输，实现中心城区物资供应全覆盖。为畅通“最后一百米”，组织社区工作人员、下沉干部、志愿者、物业职工组成小分队，负责团购物资接收与分发、配送。

3.3.4 信息发布与舆论引导权威及时

主动发布权威信息、积极回应社会关切，是减少谣言、稳定社会情绪的最好方式。武汉市发改委(粮食局)通过民生e线、武汉电视新闻频道和掌上武汉等主流媒体，及时发布准确、权威的粮油供应状况和价格信息，帮助消费者了解市场实情，并加强政策宣传，引导市民理性采购。同时注重加强舆情分析和引导，形成积极的社会舆论氛围，有效避免社会不稳定情绪的滋生和扩散，防止不必要的抢购行为，稳定粮食市场秩序。

图6 武汉市粮食应急保障系统Fig.6 Emergency support system of Wuhan

3.4 周密部署常态化疫情防控机制

疫情防控进入常态化以后，相关部门总结粮食应急管理经验，将在保供稳价过程中积累的经验转化为常态化的应急工作机制，在此基础上部署常态化疫情防控粮食安全保障工作。第一，进一步落实应急储备，完善应急预案；第二，进一步深化、细化、转化应急阶段形成的价格监测、预警、储备、联动为常态化工作机制；第三，加强重要生活物资保供稳价，落实保障标准与物价上涨联动机制；第四，加强从粮食收购到出库的全过程安全监管，积极开展粮食安全监督检查与行政执法。

4 基于权变理论的粮食应急管理启示

在及时有效的应急管理措施之下，疫情管控期间武汉市粮食市场运行平稳，供应充足，价格稳定。其主要经验在于：其一，应急管理组织灵活高效，权宜应变，在疫情防控的各个阶段，结合具体条件采取了适宜的应对措施。其二，粮食储备体系健全，结构合理，库存充足，确保了有效供应。其三，监测密切，报告及时，处理迅速。通过严密的粮食市场价格监测和报告，一旦发现价格波动现象，及时协调粮源，保障供应，促进价格回落。其四，合理利用社会力量，号召粮食企业积极承担社会责任，发动干部群众参与物资分发，为粮食的有效供应贡献力量。

总结武汉市粮食应急管理经验，结合权变理论，得出以下几点启示。

4.1 提升粮食应急管理者的权变素质

首先，管理者要具备权变管理的思维和意识，将权变管理理念贯彻于粮食应急管理的全过程，打破固有思维方式和管理模式，随机应变，灵活变通。其次，管理者要具备敏锐的洞察力，洞悉环境的变化及其对应急管理决策的影响。有效的应急管理，必须准确把握环境因素相互之间的作用及其动态变化，并在此基础上准确评估变化对应急工作的影响程度，从而做出相应的调整。最后，要具备权变管理的能力，能够根据环境的变化，在粮食应急管理的事前、事中、事后各个阶段做出正确的决策，有效组织人、财、物等各种资源，最大限度发挥出整合资源的效力，提高应急管理的效率和效果。

4.2 提高应急组织的敏捷性和灵活性

应对突发事件，应急管理组织的敏捷度和响应能力起着至关重要的作用。应根据具体情况，建立规模适度、结构精简的应急组织，减少管理层级，使指挥链条达到最短，提高组织的灵活性，从而提高组织对环境变化的适应性，一旦环境发生改变，能够快速做出反应，及时调整战略措施。明确组织内部各成员单位的职责和权限，建立组织协调机制，加强协调配合，防止职责重叠、条块分割和相互推诿等现象。同时，强化社会动员和参与机制建设，提高应急组织的多元性，在政府主导下，引导企业、社会组织、社会公众等社会力量积极参与，与政府密切配合、高效合作、资源互补，共同应对突发事件，从而更加有效地开展粮食应急管理工作。

4.3 健全粮食储备体系，增强对粮食市场波动的反应能力

4.3.1 平衡各主体储备规模

我国的粮食储备主体包括中央政府储备、地方政府储备、农户储备和企业储备。最低收购价和临时收储政策的实施，使得我国具有规模巨大的政府储备。与此同时，农户储备数量在不断下降，企业储备式微[12]。政府储备通常由国家直接控制，使用和调度需经过层层审批和把控程序，市场反应灵敏度和调动的灵活性相对较低，不利于突发事件下的应急调度和投放；而且，过高的储备量会造成巨大的储备成本负担和风险。与政府储备相对的是私人部门储备(即农户储备和企业储备)，其中：农户储备属于满足自身口粮需求或套利的个体行为，自由度高，灵活性大；企业是追求利润最大化的实体，对市场信息的敏感度高，能够根据市场的变化灵活调整。因此，不管是从缓解成本压力、降低风险，还是从粮食应急的灵活性考虑，都应适度控制和收缩政府储备，鼓励和支持私人部门增加储备，促进粮食储备主体的多元平衡，以便在应急状态下发挥不同储备主体的优势，更加高效地满足应急需求，保障粮食供给。

4.3.2 建立灵活高效的数字化储备调节机制

进一步健全粮食储备体系建设，建立灵活高效的储备调节机制，以便在非常时期，通过调整储备吞吐和轮换的节奏、力度、方式，及时调节粮食供求，稳定粮食价格[13]。一方面，考虑调整优化现行储备管理体制的计划管理模式，利用大数据实现储备的数字化，实施动态化市场管理，提高储备调节的灵活性，增强对粮食市场波动的快速反应能力和及时调节能力。另一方面，化解中央储备和地方储备结构同质的现象。建议中央储备更多发挥宏观调控作用，在原粮储备的基础之上，适度进行成品粮储备。这样既能保障对市场的原粮供应，又能在特殊时期供应一定的成品粮。地方储备建议以成品粮为主，当突发事件爆发时，能够快速投放市场，提高粮食应急效率，保障区域粮食安全。

4.4 因地制宜，提高应急预案的异质性

目前，我国尚有部分市县未出台粮食应急预案，且已出台的粮食应急预案存在重理论、轻操作，内容条款过于宽泛，缺乏与当地实际情况结合等问题。根据权变管理思想，粮食应急预案尤应强调其地方特性和实际可操作性，而不是无根据无意义的重复，各地应结合当地社情、粮情，因地制宜、科学合理设计预案，将预案细化、具体化，并及时对各级各类预案做出调整和修订，切实建立起一套科学实用、实施有效、规范协调的应急预案体系，以适应具体情况的变化。同时，应加强专业培训和应急演练，提高粮食应急相关工作人员的应急知识和技能，提高各应急载体在应急处置中的应急保障能力。

4.5 加大粮食市场监测网络建设，及时掌握环境因素的动态变化

权变的粮食应急管理需准确分析和把握各类环境因素的变化，这就必然要求具备及时、充分、有效的信息基础。建议加大粮食信息体系建设的投入力度，加强粮食市场监测网络和数据平台建设，建立覆盖全国、省、市、县，及粮食企业等各级的信息采集点[14]，合理确定监测频率和密度，保障信息的充分性和时效性。同时，加大信息软件建设投入，提高信息分析、处理、利用的能力和水平，从而能够通过对粮食监测数据的准确研判，在事件发生前及时发出预警信号，为粮食应急管理决策提供准确可靠的信息基础。

5 结语

当前，新冠肺炎疫情在一些国家和地区还没有得到有效控制，全球粮食市场仍具有很大的复杂性和不确定性，这对我国粮食安全来说始终是一种威胁。权变理论的基本思想与粮食应急管理的特征相契合，将其应用于粮食应急管理工作具有现实意义。权变理论下，管理行为是否有效取决于对具体环境条件的匹配和适应程度，这就需要在常规状态下不断完善粮食应急管理体系，以便在应急状态下，能够适时根据突发事件的性质、地域、时间、市场等环境因素的变化，更有效地采取相应的应急管理措施。但是，如何建立精细化的数理模型精准应对公共危机下的粮食安全问题，尚需要进一步深入研究，这也是未来研究的重点之一。