《先进制造业美国领导力战略》的实施理念及启示

王笙年

摘要：2018年10月5日，美国发布了《先进制造业美国领导力战略》报告，其中在教育領域提出发展未来制造业劳动力、扩大职业教育途径、促进学徒制发展、将技术工人和行业相匹配等目标。这一文件对于我国职业教育培养高技能人才具有重要的参考意义。通过对这份文件的解读和分析，得出如下启示：我国的职业教育应当加强以STEM教育理念为导向，探寻职业教育课程改革思路;由政府多部门协调主导，从外部寻求拓展职业教育的途径;加快推进学徒制体系化，建立中国特色的职业教育国家资格框架。

关键词：先进制造业;职业教育途径;学徒制;STEM教育

中图分类号：G719    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2021）04-0080-06

为保持美国在制造业的领先地位，美国国家科学技术委员会下属的先进制造技术委员会于2018年10月5日发布了《先进制造业美国领导力战略》[1]报告（以下简称《战略》），提出了三大目标，展示了未来四年内的行动。这一文件对于我国发展先进制造业，利用职业教育培养高技能人才具有相当重要的参考意义。

《战略》是根据2010年的《美国竞争重新授权法案》（America COMPETES Reauthorization Act of 2010），美国国家科学技术委员会中（National Science and Technology Council，NSTC）的先进制造业小组委员会（Subcommittee on Advanced Manufacturing，SAM）基于确立美国在跨工业区先进制造业的领导力的视角，在广泛的公众宣传后制定的。这一理想将通过三个方面来实现，分别是开发指向市场的新制造技术;教育、培训、链接制造业劳动力;扩大国内制造供应链能力。这一法案从三条路径分别确立了战略目标、项目优先级和未来四年内的计划行动与预计成果。

一、《战略》的实施理念——基于对先进制造业困境的分析

（一）美国先进制造业陷入发展困境

先进制造业（包括新制造技术和创新能力）是美国经济力量的引擎和国家安全的支柱。随着新技术的发明，生产率的提高，全新产品和产业的出现，制造业的进步在不断完善美国经济的过程中为20世纪美国的全球经济主导地位发挥了重要作用。然而，从上世纪90年代开始，第三产业快速发展，美国制造业就业率大幅下降，特别是2008年经济危机前后，从2006—2010年，美国制造业就业人数骤降20%。面对激烈的全球竞争，美国政府希望通过扩大制造业就业来保护经济，确保美国先进制造业的领导地位。尽管制造业从业人数仍低于衰退前的水平，但其仍然占到劳动力总数的8.5%。

（二）美国先进制造业的发展需要技术教育

《战略》提到，在先进制造业创新和竞争力面临的所有挑战的背后，是缺乏具备先进制造业工作所需的科学、技术、工程和数学知识和技术技能的美国人。据统计，到2025年，制造业将会有350万个就业岗位空缺，其中200万个岗位将会面临“无人填补（unfilled）”的状态。并且，美国社会观念里对于技术技能人才的重视程度也相当不够，许多学生和家长低估技术职业的现象非常普遍，同时他们也低估了社会对于熟练技术劳动力的需求，因此而放弃社区学院和技术学校的选择。所以美国政府优先考虑通过教育，特别是职业教育来改变现状。《战略》中关于先进制造业与技术教育的部分主要有两点内容：

1.先进制造业的发展需要以技术为本

技术创新能力与制造业的发展密切相关。《战略》认为，虽然创新一直以来都是美国工业发展保持强大竞争力的重要因素，但近年来，随着投资者专注于通过软件初创企业获得快速投资回报，对制造业技术的私人投资大幅度缩水。这一现象导致先进制造业技术发展滞后，进而导致先进制造业基础不稳固。

2.先进制造业劳动力需要科学、技术、工程和数学（STEM）方面的高水平准备

制造业的工作要求员工接受以制造业为中心的STEM教育，这使得STEM技能对未来制造业劳动力至关重要。因此，美国在《战略》中提出了一系列跟STEM教育和职业教育相关的政策和计划。美国尝试从教育的角度来考虑经济问题和社会问题，通过对教育施加影响来解决经济和社会问题，这是一种值得提倡的思维方式。

二、《战略》的具体实施举措——基于职业技术教育与培训

《战略》中明确将教育、培训和链接制造业劳动力作为实现制造业复兴的三大目标之一。什么是链接劳动力？通过对文件内容（主要是“明天制造业劳动力的吸引和成长”这一章）的分析，从教育学的角度考虑，应当指的是利用政策联接教育和市场，教育应当培养指向市场的劳动力，实质上是从国家层面强调了教育，尤其是职业教育（至少是先进制造业职业教育）必须以技术市场为导向。表1中是《战略》提出的三大目标及其项目和需要处理的优先事项。

（一）培养未来制造业劳动力

《战略》指出，培养未来制造业劳动力的优先子项目有三个，分别是基础STEM教育、制造工程教育和工业界与学术界的合作。事实上，STEM教育中就包含了工程教育，基础STEM教育其实承担了美国培养未来制造业劳动力的主要责任。国内许多学者已经意识到了这个问题，并且致力于将STEM教育引入我国中小学，但正如《战略》中所说的那样：STEM教育教授的知识与就业市场所需的技能类型之间存在着“令人头痛（troublesome）”的脱节。为了解决这一问题，《战略》提出了两点措施：

1.建立学位等价制度

制造工程教育需要的是具有批判性思维和创新能力的高技能人才，如何吸引具备这方面潜力的学生放弃学术教育转而接受工程教育？最为直接、有效的方法便是提高制造业工作者的收入。因此，美国政府希望通过增加对制造工程教育的投资，创建更多的技术课程和研究项目，帮助建立两年制、四年制的工程教育高级学位，实现工程学位和学术学位的等价。

2.通过技术来链接工业界和学术界

随着技术的发展，学术界对于机器人、激光切割机、3D打印机等新技术的需求越来越大。学生和消费者通过各种校本竞赛和社区技术中心获得这些技术。这些新技术的使用可以促进学生的批判性思维和解决问题的能力，《战略》将其称为“非传统教育的革新”。以学校和社区为基础的数字制造倡议正在以技术的方式改变学术生活的方式，同时勾连学术界和工程界，学术教育的学生和教师有机会接受先进制造业行业成员的指导，掌握最新技术;而行业则可以由学术界分享获得教育材料和资源。

（二）拓展职业技术教育和培训的途径

创业思维的产生和利用技术平台与互联网获取信息的创造性方式影响了美国年轻一代投资教育的想法。许多家庭开始重新审视是否有必要支付高昂的学费将孩子送到学校接受教育（这里主要指技术教育和工程教育）。与其他发达国家不同，美国缺乏国家一级的要求政府、教育工作者、劳工代表和雇主协调劳动力发展政策和实践的正式机制，这使得美国必须付出比其他国家更多的物力和财力去拓展非传统的学习途径，如中学后的CTE（Career and Technical Education）、基于项目的课程、能力本位的培训、生涯教育和自我导向学习项目。《战略》认为，拓展职业教育与培训的途径，能够让工人更好地从衰落的行業转移到新的行业，不断发展他们的专业技术能力。为此，2018年7月，美国政府发布了《21世纪加强职业和技术教育法案》（The Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），其中的43项修订并延长了《卡尔·D.帕金斯职业和技术教育法》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Act）。后者正是世纪之交时美国实现职业教育大发展的核心法案，其中的“技术准备计划”中提出的“三个整合”对我国高职的发展做出了很大的贡献[2]。

这个法案的颁布赋予了各州、学区和社区学院在使用联邦资金方面极大的灵活性，各地可以依据实际情况将资金投入到科学教育、工程教育、职业教育或它们的混合项目中，确保这些教育类型为高中学生、失业人员提供宽广的学习途径。此外，《战略》肯定了美国政府于2014年发布的《劳动力革新与机会法案》（The Workforce Innovation and Opportunity Act）的作用，后者提供了一个覆盖全社会各类群体（青少年、失业者、残疾人）的劳动力开发与职业培训体系[3]，并提出政府应重点加强此法案对制造业部门的支持，投资、承担和扩大职业培训。

（三）促进学徒制和拓宽行业资格证书的获取途径

为了发展职业教育，许多国家和地区开始试点现代学徒制。但据《战略》所说，美国只有0.3%的劳动力在接受注册学徒制培训。因此，政府呼吁要扩大学徒计划，改革无效的学徒制度。《战略》提出学徒计划的优先项目有两个：

一是大力发展制造业学徒制。由工业界、劳动界、教育界及非牟利性机构组成的“扩大学徒制专责小组”一直致力于将制造业学徒制建立并推广到那些传统上不采用学徒制模式的行业，其指导思想是“earn- and-learn”战略，即让学徒既能通过当学徒来挣钱维持生计，又能学到技能。

二是逐步完善学徒认证制度。目前，许多学徒计划是通过地方、区域和国家组织统一提供，包括公共和私营部门。然而这些项目覆盖的学徒较多，也不会区分学徒的水平和能力，不一定都能适合每个个体。为此，《战略》提出建立中央存储库和注册中心，对接雇主和劳动力，增加如“退伍军人到能源职业（Veterans to Energy Careers）”这样的学徒项目，精确、定点地实施学徒制，被定位到的劳动者则需要到注册中心进行注册和认证。这就相当于从中央层面确保了学徒制的正规性和对个体的适用性，但同时《战略》也认为，建立这样一个存储库需要各州和地方社区的优先支持，提供有实习需求和经济需求的劳动力。

（四）将技术工人和需要他们的行业相匹配

在完成工人的准备工作后，如果不能建立起将熟练制造业工人与雇主联系起来的平台，这些努力的价值就会大大降低。为了实现工人与社区、地区和州的雇主无缝对接，美国已经建立了一个项目：WIOA美国就业中心（WIOA American Job Centers），业界称其为“一站式就业中心（One-Stop Career Centers）”，《战略》将其作为匹配劳动力和行业的关键。除此以外，还需要规划的重点有两个：

一是劳动力多样性。这里的多样性主要考虑的是少数族裔、女性、退伍军人和社会弱势群体。为此，政府需要关注到许多民营组织，如历史上的黑人学院和大学、少数族裔服务机构、女性主义团体等。事实上，这一措施主要是为了维护社会稳定。美国政府希望通过培训和招募这些种类的劳动力，实现对社会少数群体或弱势群体的关注，从而引起社会对他们的重视。

二是员工评估。为了使工人获得先进制造真正需要的技能，应该定期评估和改进分析制造业劳动力的方法，这些方法需要被量化。也就是说，要建立以数据为本的评估机制，劳动力通过评估来获得报酬，雇主通过评估来获得政府投资，政府则通过评估来获得经验与启示，进而改进评估方案，形成一个良性的循环。

三、《战略》对我国职业教育的启示

事实上，早在2012年，美国就已经颁布过一份《先进制造业国家战略计划》（A National Strategic Plan for Advanced Manufacturing—2012）。当时在这份文件中提出的目标也有关于教育的部分：扩大拥有先进制造业发展所需技能的工人规模，使教育和培训制度更适应对技能的需求。2018年的《战略》还包括了一部分内容，是对2012年这份计划的呼应。他们列举了在这6年间，针对2012年提出的目标已经完成的部分，其中主要包括了三部分：多种劳动力项目、再就业培训项目和STEM教育拓展项目。《战略》提到，这些项目的完成为美国暂时性地挽救先进制造业危机做出了很大的贡献。同时，我们对比两份文件叙述的目标可以发现，二者之间存在着明显的递进关系，再综合其理念与上文的分析，我们可以总结出几条有助于发展我国职业教育的启示。

（一）以STEM教育理念为导向探寻职业教育课程改革思路

1.STEM教育是使我国职业教育焕发新生命力的基础性理念

STEM教育不仅仅是一种教育模式，更是一种人才培养理念。我国对STEM教育的引入从一开始的照搬其课程和模式，到如今已逐渐转为对其人才培养理念的学习。而随着这项工作的开展，广大研究者们渐渐发现，STEM教育理念的核心是实现学生的专业发展，强调实践对于能力形成的作用[4]，这一点与我国实践导向的职业教育课程理念不谋而合。

基于我国国情，当前我国的产业现状对职业院校的人才培养提出的要求，不再是培养大批一线的、掌握基本操作技能的工人，而是培养具备高超职业技能、良好职业素养的高技术技能型人才。因此，我们必须在尽可能早的时间对学生进行一定程度的技术教育，如美国的STEM教育覆盖了K-12[5]。但考虑到分流教育不可过早实施，再加上我国的教育系统已经趋于稳定，在小学或初中阶段强行开辟一种新的教育类型并不可行。此时，STEM教育就为我们提供了一种全新的思考方式，它能够培养中小学生基本的技术技能素养，一方面增加了他们学习技术和技能的兴趣，另一方面为职业教育培养高技术技能人才打好基础。可以说，STEM教育理念是使我国职业教育焕发新生命力的基础性理念。

2.STEM教育是整合学术课程与专业课程的一道桥梁

在我国，职业教育面临的问题之一是与普通教育的割裂。这种割裂主要反映在课程上——学术课程与专业课程之间如何产生联系？如果不解决这个问题，那么所谓的“普职融通”便成了空话。无论是传统的三段式课程还是现在所谓的理实一体化课程，其思考学术课程和专业课程结合的思路都是表面的、浅层的，而不是从知识论的角度出发的。STEM课程就是基于知识论的视角，将科学知识、数学知识与技术知识相结合进行教学，在课程设计思路上是一种突破。STEM教育就像是在学术教育和职业教育之间架起的一道桥梁，使学术课程和职业课程的整合成为了可能。未来职业教育领域的STEM研究，应当倾向于课程整合的研究，深入探索专业知识和学科知识之间的联系，这是将STEM教育融入我国职业教育体系的重要一步。

（二）政府多部门协调，从外部寻求拓展职业教育的途径

1.调动国家层面的多部门协调发展针对性职业教育

以往我们思考职业教育外部支持问题时有两个特点：一是习惯基于已有的职业教育途径，如学校职业教育、企业内培训来寻求帮助，如通过国家立法、国家设立相关部门或委员会来帮助建立现代职业教育体系;二是习惯“就教育谈教育”，即仅仅关注教育部颁布的政策和規定，不关注劳动力市场和产业现状。如今受《战略》启迪，我们可以从另一个角度来思考问题：如何实现国家层面的多部门协调拓展职业教育途径？这一理念与上文提到的两个特点相对应，也正好可以弥补这两个特点为思考职业教育外部支持问题带来的局限性。事实上，这是一种从经济学角度思考职业教育问题的方式。在此分析基础上，国家可以通过除教育部外的其他部门来设立一些基金项目，以帮助一些职业教育内部的弱势群体重新获得工作机会。

以美国为例。除教育部以外，美国的国土安全部、国防部、能源部和劳工部分别都设立了针对不同群体的职业教育项目。我国针对农民工、下岗工人的能力发展问题和退伍军人的再就业问题也已经设立了一些相关的项目。但这些项目的针对性还不够强，我们不能把这些群体全部集中起来进行培训，也不能不对培训内容和形式作出区分，而应当为他们拓展接受职业教育的途径，增强培训项目的针对性。这种针对性不仅要体现在针对的群体上，更要体现在针对的岗位上。如部分地区针对当地医院护士紧缺的问题设立针对下岗工人的培训项目，就是直接对接了岗位的培训项目。此类项目良好地发挥了政府相关部门的作用，解决了上述群体的再就业问题，甚至将医院这类社会组织也纳入到项目中。

2.转变政府职能，形成职业教育办学的多元格局

除国家部门外，我国职业教育应寻求其他的外部支持，如企业、行业协会等社会组织，即校企合作与产教融合。但目前校企合作的困境也十分明显，那就是企业的合作积极性不高。但也不乏正面的例子，如校企合作中的“订单班”人才培养模式，既解决了人才培养问题，也为企业提供了劳动力，是一种“双赢”的合作方式。但毕竟这些只是个案，总体上讲，政府依然需要继续探索调动企业参与校企合作积极性的有效方法。

对这个问题的探索可以尝试回溯到上世纪八九十年代，那时的职业教育与产业密不可分，厂办技校、行业办学具备良好的发展态势。现阶段我国面临的问题是，一切教育实体都由教育行政部门负责管理，一切和教育有关的项目都由教育行政部门负责统筹和实施。这样做的确可以方便教育管理的实施，甚至对于普通教育来说，这样做是在保证教育的独立性和完整性。但职业教育与普通教育不同的是职业教育的发展必须与行业密切结合[6]，如果依然采用对普通教育的管理办法来管理职业院校，那么校企合作便难以深入。

目前，我国已经意识到了这个问题。2019年2月，国务院最新发布的《国家职业教育改革实施方案》中提到了职业教育要“完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”，实际上就是在解决企业参与职业教育的内部动力问题。我们的做法是转变政府的职能，从主办到统筹，放权给学校和企业。当职业教育能为产业提供人才和技术的时候，企业便会自主地参与到职业教育中来，而我国职业教育的办学也将由政府主办的一元格局转变为政府主导、社会办学的多元格局。

（三）推进学徒制体系化，建立中国特色的职业教育国家资格框架

1.着力扫清学徒制体系化现阶段面临的障碍

《战略》提到，美国的学徒制项目是由劳工部负责管理和协调的，具有完整、系统的法律保障，所有学徒需要在国家层面进行注册、登记和备案。以外，州层面也具有完善的管理制度，从而规范学徒制项目的实施，可以说美国的学徒制是制度化、体系化的。对比来看，我国现代学徒制的发展亟需解决的问题就是体系化问题，而解决此问题面临的障碍主要有以下三点：

第一是立法問题。截至目前，尚无法案对学徒制的期限、标准、内容作出规定。参考美国，我国需要设立专门进行学徒制管理的部门来制定相关法律法规，以及对全国范围内的学徒制项目进行统筹管理，但要注意管理的限度——政府的管理应当强调“赋能”而非“规范”，不能束缚学徒制项目的灵活性和多样性[7]。

第二是模式问题。这一点需要在立法作为保障的前提下进行，建立一套可在全国范围内适用的学徒制培养模式，包括课程模式、教学模式、组织模式等，先进行试点，再逐步推广。

第三是社会认同问题。如果社会对于学徒制本身不认同，那么参与学徒制项目的学生就会越来越少。这不但是一个教育问题，更是一个社会问题。这个问题的解决不能单靠教育改革来实现，但教育改革一定程度上也能改善现实情况，我们现阶段的工作重点应当是选好学徒制项目实施的对象，如退伍军人。国外许多经验已经表明，针对退伍军人的学徒制项目可以取得相当大的成效，这一群体一方面具有接受学徒制学习的虚心精神，另一方面又迫切需要重新就业的机会。当我们的学徒制项目能够给实施对象带来收益时，才能改善学徒制的社会认同问题。因此，我国的高职百万扩招计划中就有一项针对退伍军人的特殊计划，这是完善学徒制培养体系的关键一环。

2.中国特色的职业教育国家资格框架建设的关键在于融通

2014—2017年，我国取消了共434项职业资格，引发了社会各界的讨论，如何构建我国的职业资格标准框架成为了当务之急。一直以来，我国职业教育领域对于德国的终身学习国家资格标准框架十分青睐，但德国的国家资格标准框架是建立在其稳定的职业教育系统——“双元制”的基础上，而我国对于“双元制”的引入则在世纪之交的高潮后陷入停滞。因此，对国外先进经验的借鉴不应当持照搬的态度，而应当基于对国外经验的本土化解读来建设具有中国特色的职业教育国家资格框架。

基于我国国情，当前我国的职业教育国家资格框架建设遭遇的关键问题是融通。目前，我国职业院校的人才培养方案与行业发展相脱节，学生在学校取得相应的学历或学位后依然不能被行业承认，是因为学历证书与职业资格证书不融通。通过对他国国家资格框架的对比可以发现，实现融通是建设国家资格框架必须要走的一条路，也是我国发展中国特色职业教育国家资格框架需要解决的关键问题。从开发主体来说，必须由授予资格的主要机构与政府共同进行开发，从源头上避免“互相不认可”的问题[8]。从顶层设计来说，必须吸取行业和市场的经验，做好充分的调研，以“大宽松、小严格”的模式来进行设计，即大框架保证宽松的环境，使各种类型的资格和证书能够等值;职业教育的“小框架”则应当依照普通教育的学历体系进行严格的把关，在留有一定操作余地的基础上确保等值。从职教特色来说，应当逐步完善一些具有职业教育特色的要素，如学分银行、1+X证书体系等，把它们逐渐纳入到职业教育的国家资格框架中，最终形成一个较为完善的多元框架。

参考文献：

[1]Subcommittee on advanced manufacturing committee on technology of the National Science & Technology Council of the United States. Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing[R]. Washington， D.C.： The White House， 2018.

[2]徐国庆.从美国的“技术准备计划”看我国高职的发展[J].教育发展研究，2002（2）：59-61.

[3]王奕俊，王婧遐.促进劳动力开发与经济转型发展：透视美国职业教育体系改革思路——美国《劳动力创新与机遇法案》述评[J].现代教育管理，2016（10）：98-102.

[4]董泽华.如何建设一所成功的STEM高中？——美国STEM高中的类型与建设框架述评[J].现代教育技术，2018（7）：120-126.

[5][7]孙刚成，左晶晶.国际STEM教育研究的动态、热点与趋势——基于Cite Space的可视化分析[J].外国中小学教育，2019（3）：23-31.

[6]彭跃刚，石伟平.美国现代学徒制的历史演变、运行机制及经验启示——以注册学徒制为例[J].外国教育研究，2017（4）：103-114.

[8]李德富，廖益.英德澳国家职业资格标准框架及其启示[J].广东社会科学，2017（4）：214-220.

（责任编辑：张宇平）

The Implementing Idea and Enlightenment of

Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing

WANG Sheng-nian

（East China Normal University， Shanghai 200262， China）

Abstract：On October 5， 2018， the United States released Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing. In the field of education， it puts forward the goals of developing future manufacturing labor force， expanding vocational education channels， promoting apprenticeship development， and matching skilled workers with industries. This document is a significant reference for China to use vocational and technical education to train high-skilled talents. Through the interpretation and analysis of this document， the vocational education in China should be guided by STEM education concept in exploring the reform ideas of vocational education curriculum， coordinated and lead by government departments in seeking external support to expand vocational education channels as well as accelerating the systematization of apprenticeship and establish the national qualification framework of vocational education with Chinese characteristics.

Key words： advanced manufacturing; vocational and technical education approach; apprenticeship; STEM education