PPP项目投资对地方政府城投债发行的影响
——基于土地资本化的传导渠道

蔡显军 潘慧峰 王敬勇

1 引 言

2008年金融危机以来，我国政府启动“四万亿”经济刺激计划，推动了经济发展，同时导致地方政府债务规模迅速扩大。根据国际货币基金组织（IMF）2017年10月的评估，我国政府的杠杆率已经处于较高水平，容易引发区域性甚至系统性风险。党的十九大报告在三大攻坚战里面特别强调了防范系统性风险，尤其是防范地方债务风险。为控制政府债务规模的增长，2018年，财政和金融监管部门对地方政府举债加强监管，如“资管新规”和地方政府财政纪律整顿措施先后出台，堵住了地方政府违规举债的“后门”，但也导致基础设施投资的资金缺口扩大。地方政府财政压力显著提升，亟待寻找多元化的模式来缓解地方政府融资约束。

2010年以来，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式在我国发展迅速。政府先后出台了一系列法律、规章、制度引导PPP模式规范运营，党的十八届三中全会报告明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，显示出我国政府对应用PPP模式缓解地方政府财政压力寄予厚望。然而，自PPP模式推出以来，争议一直不断。一方面，PPP模式在理论上得到广泛认可。尤其是受限于预算约束，我国地方政府公共产品的供给明显不足，难以满足人民群众对美好生活的向往，而PPP模式能够充分调动社会资本，弥补政府资金缺口。另一方面，PPP模式在实践中饱受质疑。一些专家学者指出，很多PPP项目并未发挥社会资本在项目选择和运营方面的优势，只是地方政府融资的一种变相模式，PPP模式进一步增加了政府的隐性负债，并未从根本上解决政府的融资困境。……