地方政府债务对预算外实体债务的影响

□文/蔡佳颖

（中国财政科学研究院 北京）

［提要］地方政府的预算限制对预算外实体债务的影响显著。当地方政府面临财政压力、债务不断累积时，其通常倾向于更加依赖预算外财政活动，以最大限度地降低地方政府的债务上限和预算约束。实证研究表明：随着地方政府债务的降低，预算外实体债务反之增加；地方政府债务风险的上升推动预算外实体债务风险的升高。研究启示：有必要通过设置预算外债务上限来控制预算外债务的使用；从全面债务管理角度来看，应进一步严格规范利用预算外机构从事政府项目的法律法规，完善实施预算外财政活动相应机构的会计管理制度。

一、研究背景

地方政府债务是财政体制改革和经济发展的共同产物。1994年分税制改革解决了中央财力不足问题，导致“事权下沉、财权上移”，地方政府因此承担了大量的公共事务和基础设施建设责任。在一般公共预算财力不足的情况下，只能充分利用融资平台公司的融资弥补建设资金缺口。2008年中央为应对金融危机，实施积极宽松的财政政策和货币政策让“四万亿计划”迅速落地，由此全国地方政府债务规模便开始激增。中央为解决地方政府融资难题，一方面破例允许地方政府发行债券；另一方面支持有条件的地方政府以组建融资平台的方式进行融资操作，从此地方政府借助融资平台公司等进行债务扩张有了充分的正当性。随着我国经济逐步企稳回升，宏观经济政策的焦点已从保增长转向防风险，而地方政府债务的风险问题也引发各界关注。……