多中心治理体系下的物业管理行业研究

徐丹红

摘 要：随着物业管理行业的蓬勃发展，物业服务企业作为市场化的产物如雨后春笋般出现，逐渐登上了历史舞台，成为物业服务市场化、专业化的公司。然而，随着《中华人民共和国物权法》的实施及公民民主意识的提高，对自我权利的要求越来越高，物业管理纠纷也相应增加。我国物业管理纠纷呈现多样化的发展特点，纠纷涉及的主体多样化、纠纷类型多样化、纠纷内容多样化，导致了物业管理面临许多困难和挑战。本文从多中心治理视角出发，联系理论和实际，提出物业管理行业的完善路径。

关键词：多中心治理;物业管理纠纷;物业服务企业;多元主体;中心治理视角

中图分类号：F279.23 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）05（a）--03

1 相关概念

1.1 多中心治理理论

“多中心” （Polycentrism）一词最早由迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）在其代表作《自由逻辑》一书中指出社会的两种秩序：“指挥的秩序和多中心的秩序。”前者的产生依赖于一体化的命令，上下级之间单向的“指挥—服从”的权利向度，后者存在多个相互独立的行为主体为平衡彼此之间的利益发生作用。后由美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）与文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom） 夫妻在此基础上共同创立的多中心治理理论。其核心观点是：除了政府的指令管制与完全市场化外，还存在其他有效地治理方式。多中心治理理论允许有多个参与主体，政府与市场共同作用，既避免了政府的完全垄断又防止过度市场化。

1.2 物业管理的概念

物业管理（property management）是从物业的概念引申而来，融入了管理学的理论，现代物业管理已经持续了近一个世纪，最早发源于英国。当时，英国正处于快速发展阶段，劳动力需求量大，住房稀缺，一些开发商建立了一些简单的住房以较低的租金租给穷人和工人。物业管理一般有广义和狭义之分：广义的物业管理包括业主自我管理和委托物业服务企业或者其他管理者管理的过程，整个生命周期内的各种物业管理活动。狭义的物业管理，一般包括房屋建筑和附属设备、设施、场地的管理。

2 当前物业管理行业环境分析

现代物业管理于20世纪80年代引进中国内地，首先在开放程度较高的广东、福建等地出现，随后在全国开始推广。深圳，作为改革开放的前沿城市，物业管理起步较早。1981年，深圳市参考香港物业管理模式成立了第一家物业服务企业——深圳市物业服务企业，由政府计划经济体制下的管理向市场化、专业化的服务发展。2003年《物业管理条例》的颁布，明确了物业管理的概念。2007年10月1日，《中华人民共和国物权法》的颁布丰富了物业管理的概念，物业管理行业进入高速发展阶段。然而，近年来，物业管理的问题逐渐暴露，物业管理纠纷频繁发生，在全国有愈演愈烈之势，在一定程度上影响了人民安居乐业，影响了社会的稳定与和谐。

2.1 内部环境分析

2.1.1 多元主体利益冲突及挑战

物业管理的市场化产生了业主、业主委员会、物业服务公司、政府有关部门等大量的利益相关者。物业管理纠纷通常涉及业主、房地产开发商、物业服务企业、政府房管部门、街道办事处、社区居委会等多元主体，多元主体利益交织，权利和义务相互博弈，造成物业管理的复杂性，物业管理纠纷存在诸多困境，物业管理的模式也正在经历一系列的变革，需要街道、社区、业主委员会、规划、建设、房管、公安等多元主体间的相互配合。相关部门的齐抓共管。

2.1.2 政府角色定位不清晰

政府在物业管理上主要承担以下职责：指导并监督成立业主委员会，对物业服务企业及从业人员的资质、资格、收费情况、物业维修资金的收取、使用、管理等进行监督管理。然而，实际中政府指导和执行常常脱节。

政府角色定位不清晰主要体现在：一是物业服务企业监管不到位。我国物业服务企业众多但相对较杂，许多物业与开发商存在父子关系，物业服务企业处于强势地位。二是政府部门对物业纠纷的职责分工不清。街道办事处和直管部门常常将事务转嫁给社区，社区居委会趋于行政化，使得整体管理效率下降，常常因物业管理出现的矛盾纠纷而相互推卸责任或争夺利益。三是政府指导行政色彩浓厚。建设部颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》中对于换届选举中筹备组组成人员没有强制规定，往往由行政主管部门指导，现实中往往容易造成过于行政化。

2.1.3 物業管理从业人员素质不高

我国物业管理行业尚处在发展的初级阶段，物业服务企业员工进入门槛较低，许多员工缺少培训，服务意识和服务理念缺乏，人才储备基础薄弱，整体服务水平不高。业主期望过高与物管企业服务质量不高的矛盾突出，物业人才需求量与物业人才供给少的矛盾突出，职业物业管理人队伍尚未建成，服务质量缺少统一的行业标准，与国外的物业管理水平差距较大，无法满足业主的要求。

2.1.4 业主缺乏自治意识

我国住房制度改革前，实施的是福利分房制度，住房由单位分配，统一管理，小区的环境和配套设施的改善也是单位的事，个人没有参与小区管理的意识。随着商品房时代的到来，个人对于住宅的选择更多的看重周边环境、交通状况和住宅管理水平的好坏，逐渐参与到小区的管理中来。然而，现实中，这种参与程度只是普遍停留在一些热心业主身上，普遍的业主考虑到时间和精力，习惯了被管理不用自己操心的心态，离真正的自我管理，小区自治还有不少的距离。

2.2 外部环境分析

2.2.1 法律困境

目前国家层面出台的相关法律法规大致有以下几种：

一是法律层面：全国人民代表大会及常委会颁布的《中华人民共和国物权法》。

二是行政法规层面：国务院颁布的《物业管理条例》。

三是行政规章层面：发改委、建设部颁布的《物业服务收费管理办法》;建设部、财政部颁布的《住宅专项维修资金管理办法》;建设部、人事部颁布的《物业管理师制度暂行规定》;建设部颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》《物业服务企业资质管理办法》《前期物业管理招投标管理暂行办法》等。

其中，国务院出台的《物业管理条例》规定过于原则化，缺乏可操作性，地方的条例、规定又良莠不齐。物业管理相关的政策法规覆盖率仍较低，从立法到法律真正落实贯彻还有很长的路要走。

2.2.2 缺乏有效地监管机制

笔者经调查发现，现实中许多业主仍质疑物业管理的费用用到哪去了。有的业主表示：“物业管理费的公示的确是维护业主权益的一大进步，但是物业管理费监管仍存在阴暗面，如物业管理费的支出用途是否经过业委会的审核，审核过程是否公正透明都是问题，仅仅以公示方式来表明物业管理费的透明是不够的，应该有业主参与收费支出的核算过程。”

物业管理行业能否健康发展，除了有良好的制度设计外，还要有行之有效地监督手段。我国已有针对物业服务企业的招投标制度，但仍未建立物业服务企业的信用档案，一大批开发商建立的物业服务企业以前期物业的形式未经过招投标进入市场，物业服务企业仍未实现完全市场化;业主委员会的法律地位仍不完善。业主委员会由业主选举产生，一定程度上代表业主的利益。然而业委会不具有对外独立承担民事责任的能力;对业主委员会成员缺乏有效监督，造成了越权和寻租行为。

3 多中心治理视角下物业管理行业的完善路径

3.1 政府部门的完善路径

3.1.1 完善相关政策法规及配套体系建设

对《物业管理条例》和《物权法》进行必要的修订，理清模糊不清的界定和用词。一方面，明确物业管理相关方包括主管部门、物业服务企业、业主委员会、业主委员会成员的权利和责任，行使权利的责任范围及标准;另一方面，建立物业管理相关方的行为准则和评价机制，建立物业服务企业资质管理体系和诚信档案，引入优胜劣汰机制，使物业管理做到“有法可依、有法必依”。地方政府在参考《物权法》《物业管理条例》的基础上，收集民意，根据各自地方实际制定可操作性、指导性强的法规条例，补充完善国家层面的法律法规过于原则性的内容。

3.1.2 推进物业属地管理机制，建立物业管理信用信息库

政府主管部门将物业和社区管理相结合，基层政府如居委会、街道办筹备、指导、参与小区业主大会、业委会的成立及换届工作，可组织召开物业管理联席会议，对业主委员会、物业服务企业进行监督考核，协调业主与物业服务企业的纠纷。逐步建立物业服务企业和物业服务从业人员信用信息库，推动物业服务行业信息共享资源共享制度，减少信息不对称造成的纠纷。

3.1.3 建立开发商退出机制，促进物业服务企业的优胜劣汰

现实中，前期物业服务企业往往由开发商选聘，缺少被市场化机制淘汰的紧迫感和危机感，往往在服务上马虎大意，甚至侵害业主的利益。因此，政府应当制定相应的开发商退出机制，如开发商持有前期物业服务企业股权的，要求其在市场上以公开价格出售或将物业服务企业整体出售，由合适的企业接管，完全退出与其有关的物业服务企业。另外，政府应鼓励相应资质的物业服务企业重组兼并一些与开发商存在利益管理的物业服务企业，鼓励物业服务企业股权多元化，吸收社会优质资本，形成行业内的“鲇鱼效应”，促进物业服务企业的优胜劣汰。

3.1.4 规范物业管理收费标准，提升物业服务企业的准入门槛

政府有关部门牵头，在物业管理行业内调查，对不同的物业服务企业按照服务质量及资质进行評级，确立不同的资质标准，制定物业管理费指导价，不同资质的物业服务企业按照服务质量的不同，与小区业委会商议确定合理的收费标准。当楼盘交付使用时，由政府部门牵头选聘符合资质的前期物业服务企业，等小区入住率达到一定标准，业主数量达到法定人数时，政府指导召开业主大会，选举业委会，招投标新的物业服务企业。

3.1.5 扶持培育自治组织，发挥多方力量作用

充分发挥业主委员会的自治能力，完善各项职能。一是充分发挥监督作用：监督物业服务企业完善服务质量，履行物业合同;监督公共设施的维修改造;监督专项维修资金的使用;监督业主按期缴纳物业管理费;监督业主遵守业主公约。二是发挥协调作用：协调业主与物业服务企业关系;协调物业管理纠纷;及时与政府相关部门沟通协调。三是发挥宣传作用：宣传物业管理相关的法律法规;宣传业主自治的作用，提高业主参与物业管理的热情。

3.2  物业服务企业的完善路径

3.2.1 加强物业管理人才队伍建设

物业管理行业规模的不断扩大和业主要求的日益提高，使得人才需求量大增，需要建立现代化、专业化、职业化的管理队伍。我国建立了注册物业管理师队伍，有一大批物业服务从业人员，然而真正具有开拓能力和行业洞察力的人才缺乏。一方面继续完善注册物业管理师考试及执业资格考试，另一方面加快培养物业管理经理人队伍。定期开展专业技能、专业知识的培训，提高从业人员的业务素质和专业技能。同时，聘请优秀的物业管理人员，提升整体服务水平。

3.2.2 提高物业服务意识，提升物业服务质量

如今，物业服务企业一方面面临成本的急剧增加，另一方面由于物业专业人才的缺乏，导致行业竞争加大。物业服务企业要想在激烈的竞争中脱颖而出，就要在服务理念和服务质量上下功夫。首先，树立正确的服务观念，提高物业服务意识。物业服务企业的员工在日常的工作中直接与业主接触，物业服务企业的形象直接体现在每一位员工的日常言行中。其次，进行精细化管理，提升物业服务质量。认真履行物业服务合同，规范服务质量和服务标准，对从业人员进行专业培训，建立从业人员阶梯队伍，提高行业精细化管理水平。再次，挖掘业主需求，处理好与业主的关系。建立业主论坛、意见征集箱、活动站等方式加强与业主间的沟通交流，让业主感到物业服务企业的用心管理，使物业管理纠纷遏制在萌芽阶段。

3.2.3 细化合同内容，明确服务标准

在市场化的今天，物业服务企业作为经济组织，按照物业管理合同约定的事宜开展服务。物业管理合同成为业主、业委会和物业服务企业是否违约的依据。物业管理合同中应尽量详细地列明物业的基本情况、双方的权利和义务，包括物业管理服务事项和服务质量，物业管理服务费的标准和收取方法，合同的有效期限、合同的终止事项及合同终止后相关事宜，违约责任、解决纠纷的途径等主要内容。

3.3 其他相关方的完善路径

3.3.1 发挥物业管理行业协会的作用

充分发挥物业管理行业协会的作用，不仅仅在各城市象征性地成立物业管理协会，而应充分发挥物业管理协会的各项职能。

一是做好沟通协调作用。物业服务企业协助政府部门开展物业服务行业大调查;协助政府部门做好物业服务企业的评级和诚信档案建设;向政府推荐优秀的物业管理项目和物业服务企业作为行业标杆，指导物业服务企业科技成果转化;向政府反映制约物业服务行业发展的问题。二是加强行业内的自律与监督。监督成员企业公开、公平竞争，对违反法律法规及行业规定的企业拉入黑名单，向社会公众公开。三是发挥资源共享。对物业服务企业进行会员制管理，充分发挥物业管理协会的信息共享、资源共享机制，组织会员企业考察学习，促进行业内的交流学习。

3.3.2 建立物业纠纷人民调解委员会

物业纠纷人民调解委员会是指除业主、业主委员会、物业服务企业之外的一种第三方调解机构。采取调解的手段能够减少诉讼所消耗的时间精力成本，是一种更为缓和的解决方法，通过人民调解委员会，在政府和法院的指导参与下，缓解物业管理纠纷中各方的紧张状况，以第三方更为公正更为和谐的角度解决纠纷。人民调解是补充完善物业管理纠纷通过司法程序解决的一种有效途径，不仅能够减少成本，实际上操作性更强，更有利于大范围的推广，能够更快捷有效地处理纠纷，具有较好的现实作用。

3.3.3 引入第三方评估机构公开评估

当前，物业管理纠纷频发的一个主要原因是物业管理各主体间信息不流通、不对称，各方维护自身利益最大化，主体间缺乏專业公正的评估手段和评价机构。发生物业纠纷，往往是物业服务企业胜诉，业主常处于劣势地位。通过引入第三方评估机构，从第三方的角度对物业服务企业公开公正评估，使各方信息公开透明，消除因信息不对称、权利责任不对等所发生的纠纷。

从北京市的经验看，第三方评估机构是由有着物业运作经验的综合管理类专家组成，对专家进行考察及动态管理，由住建委授予或取消专家资格。若专家被人举报或发现存在违规行为将予以警告甚至终身取消专家资格。物业管理的第三方评估机构具体由哪些人组成，可以是物业管理协会的成员或高校物业管理方面的专家，也可以是监督或调解机构成员。目前来看，全国尚未形成真正意义上的第三方评估机构，实施起来仍存在许多困难。但从长远来看，这必将是今后的发展方向。

参考文献

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