大学生参与高校治理的法治路径研究

2021-07-23 02:42张继红蒋冰晶

张继红 蒋冰晶

摘 要: 高校学生参与权的切实保障是大学善治的内在要求。而学生参与大学治理中存在的诸多法治缺陷是学生参与不足的重要原因。学生参与机制法治水平的提升,是提高高校内部治理水平的优先选择。学生参与高校治理的法治路径包括:应充分完善学生参与的相关立法和高校章程,充分保障学生的参与主体地位;厘定学生参与的范围和边界,确保学生参与的广度和深度;健全学生参与的程序制度、完善学生参与权的救济途径,为学生参与权的实现提供程序和救济保障。

关键词:学生参与权;大学治理;法治路径

中图分类号:D912.1   文献标志码:A   文章编号:1674-7356(2021)-02-0045-05

党的十九届四中全会指出,坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,这为大学治理提供了方向指引。大学生参与高校治理已经成为世界高等教育民主管理的趋势,也是大学善治的内在要求。近年来,国内研究者无论从理论层面还是实践层面,都对学生参与大学治理问题进行了持续深入的研究和探索,有效推动了学生参与大学治理的法制化和本土化[1]。尽管国家从法律制度上宣告并赋予了大学生参与高校管理的权利,但学界研究普遍认为,总体而言,我国高校学生参与大学治理法制化还处在起步阶段。各高校的做法、力度和效果也参差不齐[2]。学生参与高校管理仍存在参与范围偏小、参与程度受限、参与权缺乏保障等问题,不利于学生参与权的充分实现和学生利益的充分表达。究其根本原因,在于学生参与机制的法治化程度较弱,而行政化程度较强,学生参与权欠缺程序保障。因而,在新时代依法治校大背景下,本文以高校治理与学生参与机制法治水平之间的相互关联性为切入点进行分析,阐述如何克服学生参与机制的法治缺陷,进而找到完善高校学生参与大学治理的法治化路径,有效提升学生参与高校治理的程度和学校制度性回应学生利益诉求的水平,建设和谐校园。

一、高校学生参与机制的法治水平是高校治理的关键切入点

高校学生参与机制,是指在校大学生作为高校治理参与主体以维护自身合法权益为主要目的,从高校正式的组织机构中分享一定的管理权,按照相关规定有序地参与到学校的管理活动中,对学校各项管理活动直接或间接发挥影响,以及最终所形成的带有规律性的模式。因此,高校学生参与机制实质上是一种系统性的行动机制,是各种参与制度共同发挥作用的系统模式。高校学生既是高校的核心成员[3],又是高等教育服务的参与者和共同生产者。高校学生参与高校治理是国家权力的社会化趋势[4]在大学治理过程中的呈现,而大学生高校管理参与权是公民行政参与权派生出来的子权利,属于大学生政治权利中的高校管理参与权。学生参与权的有效实现可以促进高校民主、科学决策,并畅通高校学生利益诉求的表达。

高校学生参与机制的法治化是学生参与高校治理的关键切入点。高校学生参与高校治理实效性较差的原因有很多方面,比如学校的治理理念陈旧、学生的参与意识不足等等;但法律层面的原因主要在于学生权力主体地位不明确,学生组织没有纳入高校管理权力体系当中,学生参与高校管理的法律制度规定过于抽象,及学生管理参与权利遭受侵犯时缺乏法律救济途径等问题[5]。基于学生参与机制的上述法治缺陷,可以得到结论,即目前造成高校学生参与机制实效性差的重要原因在于学生参与机制欠缺法制化上,只有解决了学生参与高校治理的法制化问题,才能从根本上为学生参与高校治理提供法律制度保障和支持,进而推动学生参与权的实现。

二、大学生参与高校治理的法治困境分析

以下主要从学生参与高校治理的校内外立法现状、参与范围和程度、参与程序及学生参与权的救济等方面阐述大学生参与机制存在的法治困境。

(一)现行立法及大学章程等校内外规定对大学生参与主体地位的保障不足

我国《高等教育法》第十一条规定,高等学校应实行民主管理。此条款中的“民主管理”指高校各成员共同参与高校管理之义,大学生有权参与高校管理当然也是其中应有之义。但是对于保障高校学生参与权、推进高校学生参与机制的法制化来讲,这样笼统的、法律层面的保障显然是不够的。2005年教育部的《普通高等学校学生管理规定》第四十一条规定明确宣告:学生是高校的主体,学生有民主参与高校管理的权利,学生参与高校管理是高校民主管理的基本形式。该规定首次明确宣告高校学生的参与权主体地位。2017年的《普通高等学校学生管理规定》 (以下简称《规定》),在促进学生参与高校管理及学生自我管理方面有了新的推进性规定[6]。第六条第(五)项新增规定,学生对学校与学生权益相关事务享有知情权、参与权、表达权和监督权。第四十条规定,学校应当建立和完善学生参与管理的组织形式,支持和保障学生依法、依章程参与学校管理。其中,“依章程参与学校管理”是新规定。该规定肯定了学生参与高校管理权利的范围——应是与学生权益相关的事务(采取了利益相关性标准[7]),同时确认了学生参与权的具体权能——包括知情权、参与权、表达权和监督权等四项权利(以下简称“学生参与的四项权能”)。 《规定》第十四条也确认了大学生有权参与学生考核、鉴定。以上条款表明了国家不断支持并促进学生参与高校治理的态度,未来必然为国内各高校章程及校内规章制度提供统一的、明确的指引,也为学生参与机制的法制化奠定了国家行政立法层面的基础和依据。然而,《规定》中关于学生参与权的规定都比较原则性,仅仅确认了学生参与管理的四种权能,却缺乏系统科学的、具体的组织依托制度、程序制度,欠缺良好的权利保障和救济制度,导致其难以落到实处。

高校章程中关于学生参与权的规定。第一阶段, 《高等教育法》颁布后制定的高校章程32个文本中只有12个章程文本中规定了“在校学生参与学校管理的权利”。而且这12个文本中只规定了学生有参与学校管理的建议权,没有参与决策权。而且学生参与的具体方式也没有明确规定,这样的参与权规定在章程实际运行中很难得到落实[8]。第二阶段,教育部2005年《规定》实施后,各高校在章程中纷纷对学生参与学校管理权加以肯定,但学生参与权仍仅限于与“学生利益相关”的知情权和建议权,参与范围及程度受限。如《吉林大学章程》(2015)第六十七条第六项和第八项还规定了学生参与权行使的组织保障,是学生代表大会和研究生代表大会。第三阶段,2017年《规定》实施后,有的高校章程将学生参与权的权能拓宽,涵盖了知情权、批评權、建议权,基本贯彻了《规定》中的学生参与权能。如, 《中国人民大学章程》 (2019)第9条第6项、第14条还规定了学生参与权的常设机构是学生委员会和研究生委员会。然而,高校章程中仅对《规定》第六条和第四十条进行细化规定,但是并没有涉及参与程序、明确的参与范围、参与权救济等具体内容,而且在参与权能方面,知情权、表达权、监督权等一般参与权规定的多,参与决策权、参与执行权等深度参与权规定的少。总之,各高校章程对学生参与权的保障程度不一,很难说其已经切实成为法定的权利。

(二)大学生参与高校治理的范围不明确,且参与程度受限

2017年的《规定》对学生参与高校管理的范围进行了明确,限于“学校中与学生权益相关事务”享有四项参与权能,即根据高校管理事务与学生权益的相关程度来确定学生参与高校管理的范围。但学生参与范围还应考虑学生参与能力来确定学生参与高校管理的具体范围。目前,学生参与权的范围仍然缺乏具体的制度肯定和保障,存在参与范围过小、参与程度过浅等缺陷,严重影响了学生参与高校管理的积极性。一是與学生利益相关但学生能力所限,只能浅层次参与的领域。如,学术性事务、教学计划设定、课程设计及学校的日常办公、外事活动管理等。这类领域目前基本上限制大学生的参与,即使允许学生参与,参与程度也较浅,仅限于征求意见,属于一般参与。二是与学生利益相关且学生有完全或部分参与能力的领域,应属深度参与。如,学生后勤管理、学生奖惩补助、教学效果评价、与学生利益相关的学校政策和校内规章制度的制定等。学生在该领域具有一定的判断能力,可以对管理活动提供有价值的意见和建议。学生实际上能够参与的学校管理事务往往局限于这类领域。然而该领域学生参与程度较浅,大多是信息公布、意见征求等一般参与的内容;参与决策和执行等环节则鲜有机会可以涉足[9]。三是与学生利益密切相关且学生有能力参与的学生自治领域。如对学生组织的管理、对学生活动设施的管理。从学生班级、学生会到学生社团等各级学生组织,属于学生自治管理范围。然而学生工作部门、团委等学校机构对学生组织进行着全方位的干预。学生组织在保障学生参与权的时候显得乏力。

(三)大学生参与高校治理的程序制度亟须完善

正当程序原则充分体现在2017年《规定》的新增条款中,这标志着我国教育法治的进步。目前, 《规定》涉及的高校学生参与权的程序制度包括:第五十五条规定,学生受到不利处罚或决定前的告知程序、听取陈述申辩程序,及决定后的送达程序。高校校内规章制度中的高校学生参与权的程序性权利主要包括,事前程序中的公布相关的规章制度、告知程序;事中程序包括说明理由制度、听取学生陈述和申辩制度、听证制度;事后程序包括送达、告知救济途径及时效制度。在学生参与权的程序权利中,知情权、参与权、表达权和监督权是一个整体,彼此相互联系,互为条件。知情权是参与的前提,参与权是关键,表达权是核心,监督权是保障。其中知情权包括了告知程序、信息公开程序等内容。因而,程序制度的完善与否是学生参与权能否实现的关键和前提所在。

高校学生参与机制的程序制度的主要缺陷有:首先,高校信息公开制度存在缺陷。信息公开制度作为高校学生参与的基础性制度,是有效的公众参与和大学治理的前提。《高等学校信息公开办法》已经实施十年,然而:高校对信息公开的态度仍然审慎、保守,公开的范围也只限于列举的主动公开范围内,依申请公开的范围保证在了可控的范围内。信息主动公开的意识仍然欠缺;存在信息的选择性公开、隐蔽性公开和利我性公开。其次,听证制度没有明确规定。听证是实现学生陈述申辩权的重要行政程序制度,有助于学生实现对影响自身权益的学校处理决定的参与权。《规定》只明确了学生受到不利处分前的陈述申辩权,并未明确规定学生的听证权利(特别是处分听证权利),也就是未明确给予学生正式的陈述、申辩机会[10]。最后,高校的告知义务。学生管理参与权要求学生享有被告知的权利,告知义务既包括学生接受高校的不利决定之前,告知其该决定的事实根据和法律依据;也包括高校系统、真实地告知学生有关的校务信息,这是学生行使高校管理参与权的前提和基础。告知程序存在的缺陷:一是告知的时间不够合理,目前存在走过场的问题;二是告知的信息内容过滤告知或告知不充分,导致学生很难获得充分的关涉个人利益的信息,进而难以充分准备证据支持自己的观点和诉求。

(四)大学生参与权的救济缺乏

有权利必有救济,否则不利于大学生参与权的充分保障,使得高校民主管理流于形式,严重影响高校治理水平的提高。现行法律体系中对学生权利的救济主要针对学生的受教育权、人身权和财产权等权益,主要集中在对学校处分不服时的救济途径的规定。目前学生权利的救济途径主要包括申诉和行政诉讼。而且,对于学生参与权的救济只是隐含在其他权利救济的程序参与权中,如陈述申辩权、告知权利等程序参与权利被包含在人身权财产权的救济中,并未明确规定。首先,2017年的《规定》的校内申诉范围仍然偏窄。《规定》确定的申诉范围,限于“学生对处理或者处分决定不服提起的申诉”,但没有明确规定对学生管理参与权的救济。事实上学校的日常具体管理行为、关涉学生利益的抽象的校内规章制度也常常存在侵犯学生参与权的情形,如规章制定参与权、教学参与权等。因而应扩大申诉救济范围,确认学校的具体管理行为、抽象的管理行为(校内规章制度)如果侵犯了学生的处分、处理参与权,学生也可以申请校内申诉寻求救济,保障学生参与权。其次,应拓宽教育行政申诉受案范围。《规定》明确了对处理处分学生可以向学校、教育行政部门提出申诉;对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为,学生有权提出申诉或者依法提起诉讼。高校的日常行政管理行为也应纳入行政申诉的范围,实现教育行政部门对高校更全方位的内部层级监督,为学生管理参与权提供更全面的教育行政申诉救济[11]。最后,教育行政诉讼与参与权。目前教育行政诉讼的受案范围基本上局限于学生的受教育权、人身权、财产权受侵害时提供行政诉讼救济。并未包含作为学生民主政治权利的参与权的救济。这就直接导致学生参与权受损时丧失了最后一道法律救济屏障。

三、大学生参与高校治理的法治路径

(一)完善学生参与立法,保障大学生参与高校治理的主体地位

高校学生参与机制完善的法治路径之关键,首先在于各级立法中应当完善学生参与高校管理权的规定,将“以学生为本”落实在制度规定上,才能真正落实大学生参与管理的平等主体地位[12]。《高等教育法》和《规定》已经规定了参与权的四大权能等内容,但是仍未明确学生参与高校管理权的参与组织依托、程序和救济等内容。因此, 《高等教育法》应适应2017年《规定》的修改,具体明确大学生依法、依章程参与高校管理的权利,提升保障大学生参与主体地位的法源的效力等级,与时俱进地对高校学生参与权进行原则性的指引。《规定》应当进一步明确学生参与权的组织保障、参与程序、参与范围、参与权利救济途径等内容。

此外,高校章程应统领校内规章制度的制定,为学生参与权的法制化作承上启下的肯定、确认和保障。高校应依据《规定》有关参与权的新增内容修订大学章程,贯彻落实学生参与权四项权能以及肯定学生参与范围的利益相关标准,这是目前亟须进行的高校章程及其他校内规章制度修改工作。大学章程还应规定,学校应通过听证会、新闻发布会以及座谈会等制度,支持并鼓励学生参加学校的民主管理,对与学生利益相关的学校工作进行监督、提出参与建议和意見[13]。此外,学生参与学校民主管理的组织保障方面,应规定“学校定期召开学生代表大会和研究生代表大会,听取学生代表意见和建议;在学代会和研代会闭会期间,学校支持其常设机构学生委员会、研究生委员会和执行机构学生会、研究生会依法参与学校管理,维护自身权益。”

(二)精准厘定参与范围,保障学生参与高校管理状态的平衡性

根据学校管理事务与学生权益相关程度标准和学生参与能力标准二者的结合,可将学生参与高校管理分为三个层次。一是一般参与事项,该领域的学生参与主要目标在于保障参与权中的表达权和知情权等浅层次参与内容。尽管这些领域是学生参与的边缘领域,参与是有限度的,但是如果排除学生参与,也有很多危害,如缺乏学生参与的高校管理活动不易得到学生的理解,推行困难,影响效率。该项内容属于《规定》中的参与范围,已被行政规章所确认和肯定,但应赋予其更多法制化保障,如在大学章程和校内规章制度加以确认,并适当限制。二是深度参与,该层次的参与权能除了保障知情权、监督权、表达权等表面的参与权能外,还要保障参与权中的决策权和执行权等深层次参与权能。具体参与方式包括,学生参与学校各决策机构、学生参与各管理机构等。对该层次的参与,章程不应当做出限制参与的规定。针对该层次学生参与缺乏系统化和制度化、流于形式等特点,需要考虑参与不足的克服。三是是学生自治领域的参与。(即学生自我管理领域的全面深入参与)在该领域,在遵守国家法律和学校规章制度的前提下,在学校的指导下,学生自治组织可以自主制定规章制度,进行决策并执行,实现该领域的学生参与权。

(三)推进正当程序原则,为学生参与权的实现提供程序保障

首先,高校信息公开制度的完善。高校应配合《高等学校信息公开办法》形成校内制度,并加强对该办法的推广学习,让学生知晓信息公开的内容和申请公开相关信息的权利,便于加强对高校信息公开工作的监督[14]。推进高校政务公开,充分保障学生的知情权、参与权。高校应通过学习网站、校报校刊、校内广播、电子屏幕、宣传栏张贴等多种方式公开宣传涉及学生权益的规章制度。总之,校方应通过多种方式让学生掌握关涉学生权益的规章制度,了解如何遵守规则,让学生充分知悉违反规则将会带来的不利后果。将学校的各种规定汇编入《学生手册》,新生入学时人手一册并持续更新。为学生参与高校管理提供信息支持,减少学生因信息不对称而导致的参与不足、参与形式化。其次,明确规定关涉学生切身利益的听证权。应当建立与学生切身利益相关的学校重大具体侵益性管理事项、重大奖励等授益性管理事项、高校制定或修改内部学生管理规章制度的学生听证制度。听证程序应当包括正式听证程序和非正式听证程序。如果涉及学生的基本权利、对学生权益影响重大的处理或决定,适用于正式的听证程序。如果是高校管理、决策中涉及学生权益的重要规范性文件的制定,则需要召开非正式的听证会[15]。最后,高校应当切实践行其告知义务。《规定》第五十三条规定了学校对学生做出处分,应当出具处分决定书,及该决定书应包含的告知内容。高校应当在学籍管理规定等校内规章制度中,明确规定对学生做出处分决定时的告知义务。即做出相关处理、处分决定之前,学校应以书面形式告知学生该决定据以做出的事实根据、法律依据及相关程序性权利;还应告知学生的申诉、诉讼救济途径及时效。并且学校应当注意告知的时间要合理,要考虑到学生针对告知事项的准备时间问题;告知的信息内容应当全面、充分,不得过滤告知或选择性告知,以便学生可以获得充分的关涉个人利益的信息,进而充分准备证据支持自己的观点和诉求。

(四)完善参与权的救济途径,为参与权的实现提供救济保障

完善学生申诉制度。《规定》第五十九条规定,学校应当成立学生申诉处理委员会,并由教师代表、学生代表、学校相关负责人、职能部门负责人以及负责法律事务的相关机构负责人等组成。《规定》第六条第六项已经把学校针对学生做出的所有的处理或处分纳入受理范围内。各大高校应当进一步贯彻《规定》的指引,扩大校内规定中申诉的受理范围,将学校对学生的所有的处理决定都纳入学生申诉处理委员会中,扩大学生自主权的深度和广度,增强学校的自我纠错能力。再者,学生申诉委员中学生代表的比例应当不低于三分之一。应当设立常设的学生申诉委员会,为学生申诉提供组织保障。

完善大学生管理参与权的诉讼救济途径,将高校管理主体侵犯大学生管理参与权引发的纠纷纳入行政诉讼受案范围。法院在审理该类案件时,既要保护大学生的合法权益,还要注意不能侵犯高校的自主管理权。但是法院审理学生提起的参与权之诉时,应当重点审查下列问题:首先,高校制定大学生参与高校管理的相关规章制度是否与国家现有法律法规规章相抵触,有无歧视性规定。其次,高校公布参与条件后有无擅自更改,是否违背信赖保护原则。最后,重点考察纠纷中的程序是否合乎国家或高校的规定。法院的判决应当主要是维持判决和确认判决。法院不能直接代替学校做出决定,否则将会侵犯到高校的自主管理权。

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Research on the Rule of Law Path for Students to Participate in University Governance

ZHANG Jihong, JIANG Bingjing

(School of Humanities and Laws, Hebei University of Technology, Tianjin 300401, China)

Abstract: The effective guarantee of student participation right is the inherent requirement of good governance in universities. However, many legal defects in the process of students′ participation in university governance are important reasons for students′ insufficient participation. Therefore, perfecting the legal system of student participation mechanism is the first choice to improve the internal governance level in universities. The rule of law path for students to participate in the governance includes the following points: the relevant legislation and university constitution of student participation should be fully improved to protect students′ dominant role in the governance process; the scope and boundary of student participation should be determined to ensure the breadth and depth of student participation; the procedural system of student participation and the relief approaches of student participation right should be perfected to provide the procedure and relief guarantee for the realization of student participation right.

Key words: student participation right; university governance; the rule of law path

收稿日期:2020-05-26

基金項目:河北省高等学校科学研究项目(人文社科类)重点项目(SD171001)

作者简介:张继红(1976—),女,内蒙古集宁人,讲师,博士,研究方向:行政法学、教育法治。