我国《生物安全法》的困境与突破

2021-07-23 21:37郭仕捷吴菁敏
关键词:生物安全国家安全

郭仕捷 吴菁敏

摘 要: 短短数月间新冠疫情在全球范围内迅速蔓延,暴露出世界范围内生物安全防御体系的不足,我国在生物安全法律体系构建上同样面临严峻挑战。我国在该领域还存在因立法滞后而难以调控各项生物安全法律关系、生物安全保障体系未同步现代技术、行政机构和人力配置不精细等现实问题,通过借鉴分立立法的美国模式和统一立法的澳大利亚模式中的优秀做法,总结我国生物安全的应有之义和立法使命,严格遵循依法立法、科学立法、民主立法的发展规律提出优化我国生物安全法律体系的建构路径,以此筑牢国家安全防护体系。

关键词:生物安全;国家安全;联防联控;群防群控

中图分类号:D922.69   文献标志码:A   文章编号:1674-7356(2021)-02-0061-07

2020年2月14日,中共中央总书记、国家主席习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力,尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。对此,有的学者认为新冠疫情挑战下的生物安全立法国际已步入新阶段,我国的立法提速迫在眉睫[1];有的学者提出借鉴美国创新生物技术做法,参与国际合作,提高我国生物安全防御能力[2];有的学者表示要严格将法治原则贯穿生物安全调控各环节,促进生物安全工作法治化[3];有的学者强调严正生物科学研究的伦理规范,重视人才要素的平衡[4]。

自新中国成立以来,我国“国家安全”的内涵随着内外安全环境的变化而不断调整,总体上体现了由“国家安全”“政权安全”向“人民安全”的变化趋势[5]。这次新加入的“生物安全”丰富了国家安全体系的主要内容,完善了国家安全体系的顶层设计,同时也为维护国家生物安全指明了方向。然而,囿于理论上学科跨度大、实践中具体案例匮乏等原因,我国至今尚未出台综合性的生物安全法,现有的与生物安全有关的法律规定与国家安全整体规划缺乏良性互动,这也阻塞了我国生物安全法律体系的建构进程。

一、我国《生物安全法》的緣起和瓶颈

(一)狭义主义下的“生物安全”立法运用

生物安全具有多种含义,并且在不同学科的专业界定里内涵也不同,该术语最初在农业和环境界使用,是一套旨在隔离病虫害、防止外来物种入侵和减少农作物、牲畜和其他生物体间传播传染病的风险预防措施。从1990年后期开始,为了应对生物恐怖主义的威胁,生物安全的保障范围扩大至防止有意从实验室移走(盗窃)生物材料,防止危险的病原体和病毒被恶意使用。但周延后的生物安全依然局限于狭义范围内,即在生物安全立法保护上主要着眼于自然界或实验室,实践中保护效果不佳,防范手段单一。并且,生物安全在我国零星寄存于其他部门法内,因而无论是生物安全的保障范围还是其制度规范均处于萌芽阶段,一定程度上落后于其他国家在生物安全上的法治步伐。为填补我国《生物安全法》的立法空白, 《生物安全法(草案)》 (以下简称“草案”)在2019年10月21日首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议,此部《生物安全法》的调整范围主要包括生态系统的正常状态、人的生命健康和其他生物的生存不受致病有害生物(病毒)、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用的侵害。由此可见,草案挣脱了生物安全在最初的狭义界定而丰富了其基本概念,使之贴近现代意义上的更具多维度的生物安全本质。

(二)亟待突破的《生物安全法》发展瓶颈

尽管草案已经提交审议,但全国性爆发的新冠疫情可以侧面验证出草案所构筑的生物安全法律屏障仍然比较脆弱,生物安全并不能得到全面有效的法律保护,对国家安全造成直接威胁。

1. 生物安全领域立法滞后调控难度大

新冠疫情的爆发使得各部门在管理中无法可依,需要地方行政部门在摸索中总结疫情应对经验,度过一段低效无序的试错管理期。由于我国目前尚未正式出台综合性的《生物安全法》,因此在生物安全领域的立法进程缓慢于国际上的先进国家,令该领域并不能得到规范有序的治理。中国生态部在2020年6月2日发布《2019中国生态环境状况公报》,数据表明我国现有660多种外来入侵物种,且有215种已入侵国家级自然保护区,入侵数量之多、入侵程度之深不免令人咂舌。法治国家的建设不应该存在约束空白,但将生物安全并入法治轨道确实存在调控难度。一方面,作为母法的宪法在国家安全的条款设置上依然限定在 “国家独立” “战争” “社会治安”等传统的指向上,生物安全亟须获得“国家安全”的包容,而宪法的更改拥有一套独立严谨的程序,将生物安全在顶层设计中纳入国家安全的规范构造要支出的程序和时间成本较多[6]。另一方面,以生物安全为规范对象的法律条文较少且散见于《环境保护法》 《食品安全法》等其他专门法中,因各专门法的立法宗旨和行业准则等属性互不相同,理念的分歧使得生物安全的条文间缺乏有机协调,让本就不多的法条保持割裂状态不能形成互补合力,立法空白、执行冲突、治理效能低等弊病给生物安全立法叠加难度。

2. 生物安全保障体系未同步现代技术

生物技术的发展是人类探索史上的巨大飞越,揭开了大自然一个又一个的神秘面纱,产生巨大利益,但偌大的利益同时携带着未知的生物威胁而来,加上我国生物安全法起步晚,在保障体系的构建上更是未对接上现代技术。首先,生物实验室作为技术研究的第一线,集中了大量可能有毒有害的生物资源,是保护研究员和环境安全的关键场所,2018年美国Frontage实验室一人因接触氰化钾直接中毒死亡,因此能否将未知的生物研究控制在安全区域内决定着是否能保障好大众的生存环境。但我国在生物实验室的管理上存在早期规划不匹配现代实验室标准体系的脱轨现象,实验室的消毒灭菌、废物处理等技术仍然保持原始状态[7]。其次,生物技术研究各环节的规则完善跟不上技术发展进度使得保障体系衍生漏洞。生物实验是深入了解自然的重要渠道,但对于自然未知一面的摸索隐藏着的风险同样是未知的,可能是致命的。研究成果的使用也应严格限制在出于有益人类发展的和平目的,但2018年11月26日,南方科技大学副教授贺建奎宣布一对基因编辑婴儿成功降生,引得国内外强烈谴责,贺建奎研究团队也因滥用生物技术受到法律制裁。可以窥见我国在生物技术研究的保障体系构建上依然乏力,在生物安全管理条例中的责任设定稍显宽泛简单,不能给研究生物技术的各环节形成有力约束,给不法分子滥用生物技术留下违法空间[8]。

3. 生物安全的机构和人力配置不精细

健全的生物安全体系除了设定周密严实的规范性文件,还需要配备坚实的机构和人力支持,才能让纸面上的规定稳当落地于实践中,实打实发挥治理效能。2020年5月21日,国家发改委等三部门发布《公共卫生防控救治能力建设方案》,要求实现每省至少有一个达到生物安全三级(P3)水平的实验室,每个地级市至少有一个达到生物安全二级(P2)水平的实验室。可以预见实验室数量在未来将大幅增加,从事一线研究的实验员队伍相应扩大,生物研究风险亦同比上升。遗憾的是我国在保障生物安全的机构和人力安排上同样存在短板:第一,在行政管理层面未设置独立的生物安全部门。现行的生物安全保障工作主要由国家生物安全管理办公室牵头,而该办公室挂靠在生态环境部的自然生态保护司下,在位阶上没有得到应有的认定,在权力配备上也承担不起应履行的职责,使得该办公室在执行生物安全公务时处处受限,有权限监管的范围狭隘,在推进保障生物安全的工作上话语权弱。第二,在监督管理层面留下较大的立法空白。监督机制的构建只能依托一般监督方式,不能满足生物安全的特有属性,监督效果不明朗,同时生物安全牵涉的领域广泛,是传统行政监督力量难以承受的责任,进一步放任生物安全保障处于不稳定的状态。第三,在技术人员层面需要深化管理。生物安全的保障需要引入专业人士,人才是科技时代最短缺的资源,但在基层实验室部分技术人员并不具备相应资质裸奔上岗,在操作专业实验时其本人面临极大的风险。

二、 《生物安全法》的域外治理模式资鉴

《出埃及记》 (Exodus)记载了十次“瘟疫”降临埃及后,法老屈从摩西的要求,解救奴隶。无独有偶,后来希腊的类似“瘟疫”暴发也归因于超自然的“神”的力量。如今威胁“生物安全”的不再是神秘的原因,相反它们是由自然原因或人类有意造成的。通过全球范围内与生物安全有关的法律梳理可知,除《海牙公约》 《日内瓦议定书》 《国际人权条例》等各个国家间缔结的与生物安全有关的相互权利义务关系的国际条约外,各国《生物安全法》主要以如下两种立法模式存在:第一,分立式立法模式,即将各种与生物安全有关的问题分别单独立法,其中以美国为代表。第二,统一式立法模式,即将各种与生物安全有关的问题合并统一立法,代表有澳大利亚、新西兰、菲律宾等国家。

(一)分立式立法保护生物安全的美国经验

在生物安全领域的立法保护上,美国采取分立式思维构建法制体系,将生物安全划分为不同的几个模块独立制定法律,并随着时代和技术的发展及时开展生物安全新模块的立法工作以应对新情况,缩小规范性文件的制定和科技发展之间的时间差。

二十世纪生物武器的研究规模急速膨胀,生物安全一度徘徊在濒临失控的边界上,日本731部队在中国残忍进行的人类活体生物武器与化学武器实验至少造成20万人死亡。为规范生物研究技术运用,美国最早提出生物安全概念,并在1972年颁布《生物武器公约》,该公约正面回答了《日内瓦议定书》所回避的关键领域立法问题,明文禁止生物武器的适用,禁止一切生产、储存和转让生化武器活动,公约严正表明美国反对一切生物武器方案的立场。1989年美国在《生物武器公约》中增订条款,将发展、制造、转移或拥有任何生物制剂确定为联邦罪行,即在生物安全方面升级国家控制力度。1996年美国通过《反恐怖主义和有效死刑法》,当个人或组织预备甚至实施生产或适用生物武器时,该法赋予政府正当诉权,由此进一步降低威胁生物安全的界定门槛,该法还扩大生物制剂的定义,将利用生物技术生产的新型或改良的药物并入保护范畴[9]。2002年出台的《国土安全法》汇集了22个独立的联邦机构建立国土安全部,作为美国应对生物攻击的专职机构,降低生物恐怖的威胁[10]。

在生物实验室的安全规范上,美国同样做出精细化的制度安排,在最新一版的《生物实验室能力指南》中详细阐述生物安全专业性、技术性的作用和地位,申明实验室在生物安全保障体系中的重要意义。同时根据实验室的研究领域、专业特性、技术人员的专业匹配度等多方面细化罗列实验员应知应会的岗位技能,形成一套相对标准化的实验室工作人员知识技能守则,对实验室和实验员均划分等级分别配套相应管理、培训机制。

(二)统一式立法保护生物安全的澳大利亚经验

澳大利亚在生物安全的防护措施制定上遵循鲜明的统一式思想,将各项以生物安全为调控对象的法律条文集中为一体,形成一部相对独立全面的部门法。在保护生物安全的立法规范里可以看出澳大利亚主要秉持积极的防御态度,较大篇幅围绕在如何预防疾病和虫害上,把重点放在构筑防火墙抵御境外生物入侵。1908年澳大利亚推出首部隔离法《检疫法》,全面开启了生物安全法治元年, 《检疫法》作为一部里程碑式立法规定,设置多维度的保护和预防措施严格把控境外生物进入澳大利亚域内,把疾病和虫害挡在国门外。但随着全球经济一体化的加速形成, 《检疫法》的规定给澳大利亚对外经济交流造成制度阻碍,使得澳大利亚在参与世界贸易时举步维艰。因此,在经过一段漫长且曲折的立法旅程后, 《2015年生物安全法》终于在2016年6月16日取代运行长达一个多世纪的《检疫法》,正式管制澳大利亚的生物安全领域。为缓和对外经济贸易活动和境内生物安全保障的冲突,新法在改革机构设置和引导公众参与上探索解决矛盾的突破口。

首先,为灵活应对技术变化和未知挑战,新法赋予检疫监管机构更大的行政权力,精简行政和业务程序,给检疫监管人员一定的能动空间,并对贸易活动参与人提出更加细化的生物安全保障要求,新法致力于在审慎行事的原则上增加澳大利亚的贸易和市场准入[11]。其次,出于对生物安全保障工作增添第三方监督的考虑,澳大利亚于公成立生物安保监察长办公室,对部门生物安保履职活动能进行独立监督;于私开发《生物安全互动学习工具》,公布在政府门户网站上供广大公民学习,引导公民和业内人士通过权威渠道掌握生物安全最新指南,一方面让从事对外经济贸易的商人切实了解生物安全的相關规定从而能够依法进行交易,另一方面丰富普通公民的生物安全知识涵养从而能够集中广大公众的力量共同参与到生物安全的保护中。

澳大利亚学界对于本国的生物安全防护还提出几点研究建议,一来要改进检疫办法,于边境处设立监管检查站,并运用大数据和信息技术动态跟踪境外生物入境后的情况,制定有针对性的、综合效益高的、程序清晰简明的监测方案。二来要创设与境外交易者的事先沟通机制,告知境外人员本国法律规定,要求对方按照规定申报入境程序,避免出现因政策不通或误读而出现的拒绝入境现象。三来要构建一个涵盖风险评估、监测、应对等全流程的综合生物安保系统,该系统以政府为主管责任人,企业和社区在生物动向异常时负有向行政部门反馈信息的义务,联合基层力量共同维护生物安全[12]。

三、生物安全的应有之义与立法使命

向大自然索取资源谋求经济发展的过程充满着未知的风险,但国家需要发展、人民需要生存,所以不得不在谨慎试探中和大自然频繁往来。为了统筹生物安全和经济发展,规范各类生物产业有序开展科研或经营活动,增强国家安全在生态安全模块的弱项,草案的完善应加快推进,而明确生物安全的本质内涵和立法所应承担的社会使命对于《生物安全法》最终的稳妥落地有事半功倍之效。

(一)生物安全的应有之义

随着现代生物技术对于研究层次的不断深入,开发利用生物资源的程度和广度也增进许多,但基因编辑技术滥用、生物恐怖威胁、生化恐怖主义等生物技术暴露出其不可估量的负外部效应,生物技术是现代科学发展的核心部分,各国有责任采取一系列预防生物不明威胁和控制恶意操纵生物技术的有效措施,竭力把生物技术引导在规范有序的发展环境中,维持生态环境平衡,便是生物安全的核心概念。

生物安全在顶层设计上要求主权国家立足基本国情充分运用系统论的方法,针对生物流动性、隐蔽性、高科技性等特征统筹规划本国的生物防御体系建设,集中各方资源把关境外生物资源输入、调控境内生物产业经营、规范生物学术研究领域等等。生物安全在防范措施的具体制定上以规范生物实验室为重心,通过严谨科学的实验准则和周全的突发性生物实验危害事件处理办法来管理实验室运行、约束实验员职业操守,一方面保障生物实验的成果不会非法外泄引发生化危机,另一方面避免危险生物因子给实验员造成身心伤害[13]。在细节的措施上还要搭配规定监督生物卫生领域行政部门的设置、对外协作抵御生物风险的流程、生物威胁显性化信息的全球共享机制等等,配合生物实验室各项准则一同构建完善的生物安全法律体系。

(二)生物安全的立法使命

自党的十七大报告提出建设生态文明后,我国转变经济发展方式引导人民不断尊崇认可这一独立又崭新的文明形态。但作为一种初设制度我国在子项目生物安全方面的投入稍显不足,2019年底新冠疫情的发生,显示了我国在生物安全领域存在制度上的空白, 《生物安全法》的推出无可置疑,但首先要明了危难之际应召而来的《生物安全法》所担负的时代使命。

1. 提高生物安全法律地位

新冠疫情发生以后,医学界对于新冠病毒一无所知,从而一边救治病人一边从零开始认识此病毒,卫生管理部门对于突发重大疫情的管理缺乏实践经验也缺少指导性规章条例,环保单位、社会组织、普通公民等各界在日常未进行生物安全相关常识的自我积累导致在突发疫情中无所适从增添疫情防控难度。

日后颁布的《生物安全法》是日常调整生物领域各项法律关系的重要指南,亦是突发生物安全紧急情况时的权威引领。一部制定完善功能齐全的《生物安全法》对内可以提高生物安全在国家法治体系中的地位,享有更充分的话语权以对应上其所负担的社会管理职责,让公民在日常生活中也能有正规渠道了解生物安全基本知识,让学术界能有章可循规范开展生物研究,让行政部门在突发卫生应急事件的处理上能处变不惊按照预设程序解决问题化主观为客观。对外可以彰显生物资源的国家主权原则,任何境外资源入境都要接受《生物安全法》的管轄,任何境内资源的出境或接受境外研究都要征得我国的同意[14]。《生物安全法》在法律体系中的应然归位,使社会各界在处理生物安全事件时秩序井然,以各司其职姿态增强生物安全防护力量。

2. 构建国际联防联控体系

生物安全不能仅局限于各国内部努力,生态环境作为全人类的共同财产,没有国家可以悠然袖手旁观,尤其是经济全球化的趋势下各国间往来日益密切,人员货物流动频繁,给生物风险的转移创造便捷的条件,新冠病毒正是基于四通八达的交通设施方能以超快速度感染全球,因此在高节奏的现代社会里各国要打破画地为牢的生物安全防护传统,协商构建联防联控体系,这是人类命运共同体背景下必须破解的问题。

国际社会也对生物安全倾注大量的关注度,从《海牙公约》到《国际卫生条例》无一不是国际社会在呼吁各国联手抵御生物威胁,值得一提的是,遗传资源的惠益共享原则在2001年正式成为《生物多样性公约》的三大目标之一,更便于增进科学技术交流,搭建生物安全信息共享平台。我国积极履行大国职责不断深化国际生物安全领域的合作,但是如何同世界一道构筑生物安全的严密防线需要法律做出明文规定,即《生物安全法》还需为生物安全的国际合作做支撑,设定我国加入国际生物安全公约时所要办理的程序。而且,我国加入的国际公约或者与他国签订的生物安全合作协议怎样转化为在我国境内具有普遍法律约束力的正式文件也应在《生物安全法》中有所体现,才能更好地引导社会各界充分享受国际法律权利,切实履行国际法律义务。

四、优化生物安全法律体系的建构路径

我国作为生物资源大国,在生态领域的管理上应纳入法治轨道,草案虽然已提交审议,但生物安全领域的立法保障仍有较大缺口,如何在生物资源国家主权原则、惠益共享机制的指导下,集合法治引擎吸收世卫组织、美国、澳大利亚等优秀立法经验构筑我国生物安全法治屏障在现下依然是研究重点。

(一)依法立法:推动生物安全法律系统构建

分立式的美国经验表明在生物领域的立法经验不够丰富的前提下,将生物安全划分为几个模块单独立法,降低立法技术要求。于我国实际而言,目前尚不具备制定大一统的生物大法典,借鉴美国经验制定《生物安全法》作为该领域的基本法,辅之以法律、规章、条例等其他规范分担生物安全调控立法压力。

1. 填补法治空白打牢生态法根基

第一,宪法中国家安全的界定尚局限于传统范畴,宪法又自有一套修改流程,因此在下一次的宪法修改中务必将生物安全纳入国家安全定义中,在顶层设计中承认生物安全与国家安全的上下层种属关系,顺应时代发展趋势确定“生物安全”的法律地位,厘清生物安全与其他国家安全间的价值衡量标准,下位阶的部门法才能依照宪法的修改做出相应调整[15]。第二,生物安全零星散落于各个部门法里,且各部门法互相割裂,不能形成生物安全保障合力,对此要持续打破立法壁垒,加强部门法之间的协调,克服九龙治水弊病。首先要呼应宪法关于国家安全的基本概念,更新生物安全条款,统一思想保持立法的一致性。其次,要联通各部门法之间的规定,明确分配生物安全调控界限,区分对内调控约束和对外协作指导,清除冗余规定、增补立法空白,保证生物安全立法的全面性。最后,要合理分配规制手段,分类分层分级协调好刑罚处罚、行政处罚和经济处罚,提高生物安全防范效果。

2. 升格禁止性规定亮明立法态度

2020年3月以来,江西、浙江、湖北等省相继禁止食用野生动物,打响野生动物保护监管战。生物安全涉及的领域广泛,可搭配的监管措施多样,各领域可采取富有行业特色的震慑措施。一方面,在国际条约中未正面回应的问题,我国应主动开展立法制约,细化生物科研活动的监管,禁止私自进行非出于国家利益发展考虑的生产、储存、转让生物科研,生化武器的研究与制备权利只能由国家统筹安排,严禁私有资本随意介入,持续抓紧抓严野生动物保护工作,提高国家对于生物安全的控制力度,在国家层面降低生物不可控因素对于国民健康安全造成的威胁;另一方面,禁止性规定的权威还需要配备惩治措施,除了综合运用经济、行政、刑事等制裁手段健全国家在生物安全方面的强制体系外,还要特别注重《刑法》的调整, 《刑法》在生物技术犯罪方面的定罪和执行立法尚处空白,可参考美国经验结合国情赋予检察院生物安全保护职责,享受法定诉权依法打击生物技术犯罪,同时还要进一步衔接刑法和行政法规,建立法治联动机制,防止生物威胁的扩散。

(二)科学立法:促进生物安全技术的现代化

统一式的澳大利亚经验表明在生物安全行政管理模块要统一思想、行动一致,我国计划在各地筹建更多的生物实验室,生物实验势必在全国各地随之迅速铺开,隐藏的生物威胁暴露风险增加。因此在实验室和实验员的管理上要借鉴澳大利亚经验,制定统一严格的管理标准,为生物安全加上制度屏障。

1. 强化实验室安全管理

实验室作为生物研究的关键场所,大部分未知的生物因素集中在此,实验室是防范生物威胁的最前沿,所以要进一步强化实验室的安全管理,纳入生物安全法治轨道。首先,要完善实验室建设和实验设施标准,才能在实践中指导修建合格的生物实验室,配备的实验设备和控制装置是否达标也有客观规定予以验证,同步完善实验室及其设备的检修、保养等规定,堵上安全漏洞,首要保障实验室的安全建设[16]。其次,严格落实动物分物种分阶段的区别饲养规定,动物在自然界中有自己的活动区域,而生物实验把本不该出现交集的动物人为集中在了一起,可能会引发未知的种间交叉感染,解放被封锁的病毒,通过中间宿主向人类传播病毒,因此在实验动物的管理上要搭建相对独立的空间,设置动物管理权限级别。最后,增设微生物全流程封闭强制管控条款,微生物的高科技性和隐蔽性让生化战争成为极具杀伤力和破坏力的时代产物,为了防止恶意使用生化武器对全人类和生态环境造成致命威胁,应采取物理封锁和生物封闭两种手段将微生物研究严格限制在实验室中[17]。

2. 细化实验员管理规则

实验员管理机制的失范让生物安全可能受到人为因素的负面影响,为细化实验员执业规则,在人员选拔方面,要设置学历文凭、技能证书、实践经验等多项条件综合拔高行业准入门槛。在人员的安排方面,要结合不同实验岗位对职工在技能掌握、实验认知、应变能力等能力的要求统筹人力资源优化安排。在人员的继续教育方面,要建设不同安全级别的培训专属生物实验室,结合理论、實践、职业道德等不同需求提高对实验员的培训力度[18]。此外,还要加强实验室人才团队组建,早日实现我国在生物安全领域的自主创新,健全人才培养机制,灵活采用自主培养、国际联合培养、高层次人才引进等多种手段招贤纳士,完善生物技术研究方面的知识产权保护,不断在设备和资金两方面投入政策支持,扭转生物技术受制于人的窘迫局面[19]。

(三)民主立法:健全生物安全保障后备力量

2020年6月7日,中国国务院新闻办公室发布《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书,指出14亿中国人民坚韧奉献、团结协作,构筑起同心战疫的坚固防线,彰显了人民的伟大力量。由此可见,新时代中国人民的法治意识不断增强,参与社会管理的能力得到提升,对于生物安全的重要性也形成了基本认识,故而在生物安全的保护上广大公民可以作为一支关键的补充力量。

1. 创设生物安全专职行政机构保障集中民意

我国目前生物安全行政管理部门级别较低,所拥有的权力较弱,开展工作处处受限不能够充分履行保障生物安全的职责,为了让生物安全立法能够稳妥落地,需要创设专门的行政机构,来代表人民集中行使保护生物安全的各项权力,纳入国家安全管理体制,扎牢国家安全防火墙。专职机构的具体设置可参照新冠疫情的构成,在国务院组成机构中增设生物安全保护中心,搭配立法组、监测组、大数据组等分支机构。通过立法赋予专职机构更高的级别和组织权力,一来负责生物安全各项法规政策的制定和落实,统筹生物安全方面重难点的制度解决,推动生物安全领域的法治进程;二来负责和环保局、海关等部门协调生物保护职责分工,明确农业、渔业等资源部门应承担的生物贸易和市场准入义务,提升专职机构在生物安全方面的行政话语权。

2. 构建生物安全群防群控机制保障公众参与

新冠疫情期间,群众高度关注各项信息的公开,积极督促各项防控流程的推进,公民回归社会参与的主体性地位,因此在生物安全的法律体系中要正视公民的社会参与权利和需要,为公民开辟群防群控生物安全的程序和路径。一方面要扩大生物安全知识的社会普及面,加强生物常识和法律法规的宣传力度,增加公众的知识储备,降低公众参与生物防控的门槛,同时还能起到宣传教育的作用,增强群众的生物保护法律意识,减少破坏生物安全的违法犯罪活动[20]。另一方面,参照澳大利亚在政府门户网站公开《生物安全互动学习工具》的做法,在各新媒体平台发布我国生物安全学习软件,为社会公众提供知识加油站,同时还能为境外来华贸易者提供官方指导文件。

3. 双向发展生物安全监测力量推动公私合力

生物安全包罗万象,欲克服生物危机的隐蔽性,达到早预防、早发现、早解决的目的,需要充分整合公私两股监测力量。第一,地方各级政府要贯彻落实地方生物安全监测体系构建,健全地方生物安全信息共享机制。第二,把“枫桥经验”引入生物安全监测体系,壮大基层生物安全监测队伍和技术实力,尽可能把轻微的生物安全问题解决在基层,优化各层级监测技术和人力资源配置。第三,国务院新设的生物安全专职机构在国家监测体系中担当总指挥,组建专家委员会,指导各级政府的监测队伍建设,统筹监测方向和任务安排,推动各地之间在生物安全监测工作上的协调沟通。第四,动员社会力量加入生物安全监测工作,鼓励公众及时上报生物安全异常状态,新冠疫情给全国人民上了一堂刻骨铭心的公共卫生常识课,为监测体系提供了坚实的群众基础。

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The Dilemma and Breakthrough of “Biosecurity Law of the People′s Republic of China”

GUO Shijie1, WU Jingmin2

(1. School of Law, Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350108, China;

2. Licheng District People′s Procuratorate, Putian, Fujian 351100, China)

Abstract: The rapid global spread of the COVID-19 epidemic in just a few months has exposed the deficiencies of the worldwide biosafety defense system. Although the construction of China′s biosafety legal system under the rule of law is in progress, it still has some problems. For example, due to the lagging legislation, it is difficult to regulate various biosafety legal relations, to solve the problem that the biosafety guarantee system is not synchronized with modern technology, and to refine administrative institutions and manpower allocation, etc. By learning from the excellent practices in the American model of separate legislation and the Australian model of unified legislation, this paper summarizes the proper meaning and legislative mission of China′s biosecurity, and puts forward the construction methods of optimizing China′s biosafety legal system in strict accordance with the development rules of legal legislation, scientific legislation and democratic legislation, so as to perfect the national security protection system.

Key words: biosecurity; national security; joint prevention and control; group defense and group control

收稿日期:2020-05-07

基金項目:国家留学基金委2019年度国家建设高水平大学公派研究生项目[201906650015]

作者简介:郭仕捷(1993—),福建泉州人,博士研究生,英国牛津大学联合培养博士生,研究方向:环境与资源保护法学。

通讯作者:吴菁敏(1993—),女,福建莆田人,硕士,研究方向:环境与资源保护法学。

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