基于数字技术的上海市体育市场事中事后全息型监管体系

曾 理，王 跃，吴 婷，宋可可，王 静，杜 梅，汪 艳，肖巧俐

上海体育“十四五”的奋斗目标是建设全球著名体育城市，在重要的战略机遇期，国内国际双循环互促共进的战略导向下，上海体育从办体育向管体育、从小体育向大体育、从体育向“体育+”转变。上海市体育产业总产出在2019年交出了1 780.88亿元的“答卷”[1]，其体育市场管理水平和治理能力逐步提升，如推行健身行业的合同示范文本体系、建立体育培训市场治理工作领导机制，以及市区体育部门体育培训市场监管工作职责分工等。自2020年以来，受新冠肺炎疫情的影响，市民对健康更重视，体育市场对环境更依赖，体育产业对政策更敏感。尤其是，体育市场涌现出的新业态和新模式，给传统的体育市场监管体系带来了监管信息不对称，监管对象流动性大和事前查证易、日常监管难的新问题。

构建政府、社会、企业多主体的体育市场监管体系，是提高体育市场治理能力的必要前提和基础。然而，从特大型城市体育治理的角度出发，面对传统和新兴体育市场多种业态齐驱并进的局面，仅依靠传统的市场监管体系获取的数据是不够的，还需要体育市场闭环结构中人、财、物等市场要素的特征数据，以及不同市场主体的经营数据、状态数据和行为数据，才能实现现阶段体育市场监管事前防治、事中调控、事后处理的治理效能。

目前，数字技术在各个领域的广泛应用，为体育市场监管提供了抓手。本文采用文献资料、综合分析等方法，根据体育市场监管理论框架体系，结合数字技术的应用成果，立足政府、社会、企业三大体育市场主体的宏观视角，系统剖析体育市场监管框架的运作机理，探索基于数字技术体育市场的全息型监管体系，为上海市体育市场事中事后监管改革提供参考。

1 文献回顾

1.1 体育市场监管

市场监管是指根据政府法令或法规，对市场主体资格和运营过程进行监督管理的活动。传统监管模式主要依赖监管人员开展现场的网格化检查[2]，但面对体育市场服务产品丰富、服务场景多样、经营模式复杂的现实，以及体育市场的全范围、全过程的监管要求时，传统监管模式暴露出效率低、力度小、覆盖面窄的问题。所以，近年来国内专家学者对体育市场监管提出了包括监管工具的创新试点[3]、加强体育市场法制化建设[4]、强化体育信用的信息化建设[5]等建议。同时，在“放管服”的大背景下，监管部门和监管模式已在转变，如：在监管体系方面吸纳社会组织、企业、公众等主体参与，形成主体间相互依赖、相互支持、取长补短的监管体系[6]；在监管模式方面以事前合理规划，事中加强服务、优化监管过程，事后明确责任、处罚来进行多维度监管[7-8]；在监管工具方面使用大数据，实现各部门网络互联互通、信息共享[9]；在监管形式方面注重事中、事后监管，强化企业信用约束等[10-11]。因此，对体育市场监管而言，不再是简单的拿来我用，而是汲取各家之长，构建符合体育市场特点的监管体系。

1.2 基于数字技术的监管体系

数字技术是指嵌入信息通信技术内或由信息通信技术所支撑的产品与服务，主要泛指移动互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能等在内的诸多技术[12-14]。数字技术已经成为经济社会发展的重要驱动力，尤其在赋予企业持续活力、带动产业和社会全面升级等方面发挥着不可忽视的重要作用[14-15]。目前，数字技术正在深度融入市场监管中，如：在企业生产过程的核心接入数据传感设备，获取实时、精准的生产和运营信息；在产业网链中构筑多点连接，提高市场分工体系的稳定性、安全性；在企业和产品进行信息交叉比对时，识别异常，及时发现可能的违规违法行为；为市场、消费者、企业搭建沟通桥梁和构建评价机制，实施第三方监管，降低政府监管成本及企业合规成本[16-17]；在市场监管模式创新和跨业务、数据融合监管方面提供数据驱动力和支撑力[18]。而且，在上海、广东等地的12个自贸区均已经使用大数据手段开展商业登记、市场主体的信用监管，如建设商事信息共享和服务平台的信息交换枢纽[19]，通过“一网通办”实现监管主体与市场主体的数据互联互通[20]等。数字技术已经成为市场监管的有效工具。

1.3 由数字技术连接的体育市场为全息型数字监管提供基础

现阶段，数字技术不仅提升了生产率，还塑造了经济社会形态[21-22]。从微观层面上，数字技术影响着企业的行为范式和业务模式[15]，从产业层面上，数字技术的应用对体育产业发展影响深远[23]。自2016年，《全民健身计划（2016—2020年）》（国发〔2016〕37号）、《体育强国建设纲要》（国办发〔2019〕40号）等多个国家政策文件中，多次提到要加强数字技术在体育产业中的应用[24-28]。尤其体育文化休闲内容产业、体育信息产业、体育运动产业等跨行业交叉领域得益于数字技术的渗透，已经改变了以往通过线下商品形式交换体育产品、服务、劳务、场所的情况；另外出现的数字体育，一方面提供了体育消费者的选择偏好，另一方面还拓展了体育市场的外延。

“全息（holographic）”原本指从物体发射的衍射光能够重现，可引申指全部信息得以储存和可被重新识别的属性[29]。基于前述观点，本文认为全息型的体育市场监管体系，是指充分利用先进的智能数字技术，结合体育市场监管需求，通过互联化、物联化、感知化、智能化手段，采集、整合、分类、分析、预警、跟踪、反馈体育市场主体行为、性质和经营特征的信息，实现共享的监管格局。全息型体育市场监管体系将政府、企业、社会三大主体通过信息数据连接起来，跨越政府各部门之间及政府与企业、其他公共组织之间的鸿沟，全面记录、分析、刻画体育市场主体行为，为体育市场事中事后监管提供数字化、全过程、全覆盖的数据监管路径。

2 上海市体育市场事中事后监管的现状与改革思路

2.1 体育市场事中事后监管职责

在我国现行的市场监管法律体系中，针对体育市场主体的监管属于事前审批，包括：企业的发起、设立、登记、合并、股权增发等法律行为。目前，针对体育市场事中事后监管的权威法律定义还未形成，但在法治理念下，体育市场的事中事后监管应包含：政府根据现行法律及行政法规，按其职能对市场主体在设立后的经营、管理、销售等行为进行监管的法律行为，目的是规范市场行为、维护经济秩序、防止经营风险和优化营商环境。同时，体育市场主体经营活动中涉及的监管部门和领域较多，如公安、卫生健康、交通、文旅、知识产权、财政、环保、住建、海事、航空等。因此，根据体育市场专业化、消费群体差异化、消费场景多样化的特征，体育市场事中事后监管应采取“纵到底、横到边”的交叉监管体系。“纵到底”是指对体育市场主体的资质、业务、行为、服务的监管应覆盖主体的准入、经营，直到退出的全过程，“横到边”则是指不同监管机构之间“信息互换、执法互助、监管互认”的共治机制。

2.2 上海市体育市场监管现状

通过天眼查、大众点评等数据库的数据显示，上海市存续的体育企业达5 646家，有实体经营门店的为2 468家（统计截至2020年12月），见表1，其经营内容分类包括：体育管理活动，体育竞赛表演活动，体育健身休闲活动，体育场地和设施管理，体育经纪与代理、广告与会展、表演与设计服务，体育教育与培训，体育传媒与信息服务，其他体育服务，体育用品及相关产品制造，体育用品及相关产品销售、出租与贸易代理，体育场地设施建设所有11个大类，几乎覆盖了上海市16个市辖区。

表1 上海市各区有实体经营门店的体育企业情况一览Table1 List of Sports Enterprises with Entity Stores in Each District of Shanghai

在《上海全球著名体育城市建设纲要》（沪府办发〔2020〕12号）实施后，体育市场的法治化营商环境和加强事中事后监管被提到非常重要的位置。2020年在《上海市体育赛事管理办法》（沪府令30号）颁布后，“一网通办”的体育赛事公示、查询系统成为了体育领域“放管服”的改革重点；同时，上海市体育局不断加强行业监管，制定发布了《上海市体育健身行业会员服务合同示范文本（2021版）》，依法依规开展体育健身行业单用途预付费消费卡和体育培训市场监管[30]；成立了上海市体育局体育培训市场治理工作领导小组，明确了市区体育部门体育培训市场监管工作职责分工，并在体育领域推广实施“证照分离”改革全覆盖，归集11类电子证照[31]。虽然上海市在体育市场监管方面开展了非常有效的尝试，但受制于市场规模和监管机制，体育主管部门无法对体育市场主体实行全口径监管，监管部门与人员的规模也无法适应在宽松市场环境中企业数量和种类的快速增长，这就使监管矛盾更为突出。

2.3 上海市体育市场事中事后监管的不足

根据上述“纵到底、横到边”的监管体系，目前上海市体育市场事中事后监管改革，还存在3个方面的不足。一是标准化建设不足。“重大改革要于法有据”[32]，这意味着上海市体育市场事中事后监管改革必须在法治体系下运行，目前在没有上位监管立法的情况下，体育市场及行业的标准显得格外重要，这也映射出体育市场的标准化建设问题亟待解决。二是监管理念创新不足。上海市现行体育市场事中事后监管制度的创新，大多是“自上而下”的改革，或将其他领域的监管创新办法作为蓝本移植到体育中[12]。尚处在发展初期的体育市场，如果简单地“套用模板”和“拿来主义”将抑制其发展，达不到以管促建的作用。三是协同监管和信息化水平不足。早期同质化的监管行政审批和不同职能部门监管数据的非统一化，造成监管信息互认困难，难以发挥信息化事中事后监管应有的震慑作用[33]。

2.4 上海市体育市场事中事后监管的“放管服”改革思路

2.4.1 建立“放”的标准

推动社会资本进入体育市场，借助市场内生力量促进发展，是“放”的初衷。“开闸放水”“放水养鱼”虽能加快体育市场的发展步伐，但标准化建立迟缓的体育市场可能存在“鱼龙混杂”的风险。因此，在上海市体育市场事中事后监管体系的构建过程中，政府方面要根据体育市场的发展规律，构建顺应变革的监管体系，尤其是在监管职能、职权、执法、规则的渐变过程中，要形成一套符合事中事后监管逻辑的技术标准和操作办法。经营主体方面，政府要引导、联合一批优质主体，共同制定符合体育市场高质量发展的行业标准、管理标准、服务标准、质量标准和安全标准，规范体育市场主体的经营行为。再将上述2种标准体系结合起来，构建“纵到底、横到边”的事中事后监管的标准体系，用标准化来“育苗造林”，实现“大带小，小升高”。

2.4.2 创新“管”的理念

体育市场事中事后监管不再是简单的行政监管，而是培育、监管、优化、更新整个体育市场。政府要通过事中事后这一监管工具，实现体育市场标本兼治、应急谋远的管理目标。对尚处于初级阶段的上海市体育市场而言，监管要着眼长期效益，应避免“一刀切”。尤其是针对新兴的运动项目和经营模式，不应使用“一律关停”“先停再说”的监管办法。因此，在创新体育市场事中事后监管体系的过程中，一是要深入推进市场监管标准化，引导市场主体的经营行为；二是要初步建立事中事后监管的范式，实行规范化、流程化、痕迹化监管；三是要建立监管容错机制、先行先试、以点带面，对于成熟的体育服务产品和业态要加大推行数字监管，对于新业态则采取“成熟一个，试点一个”“一业一策”“先易后难”的原则逐步推进事中事后监管，最终形成符合上海市体育市场发展的监管模式和体系。

2.4.3 共筑“服”的生态

数字技术对体育市场事中事后的监管作用体现在：短期来看，可以破除体系分割，再造审批流程，优化前台界面，倒逼后台改革；长期来看，可以利用信息化手段，对内监察政府效能，对外监管市场主体行为，让消费者在充分掌握信息的基础上理性选择。因此，在提升协同监管和信息化水平方面，要注重推进信息化与监管业务的深度融合。特别是针对传统监管的短板，要进一步加大信息系统整合、信息资源共享、信息数据互认，以整体性治理的视角搭建监管模型，提高事中事后监管的针对性、及时性、有效性，构筑起部门协同、多元共治和服务于整个体育产业生态的监管体系。

3 基于数字技术的上海市体育市场事中事后全息型监管体系的构建

3.1 上海市体育市场事中事后监管体系的框架

3.1.1 编织三位一体监管“一张网”

现阶段体育市场监管是社会共治的“一张网”，需要多部门协同、社会支持和市场配合，还需要构建政府服务、社会监督、市场评价的监督体系[34]。这种三位一体的透明、高效、便捷的监管网络，不仅要符合体育市场“纵到底、横向边”的监管需要，还要形成上下联动、内外互动、多元参与的综合监管模式，实现资源共享、协同运作、主体全覆盖、实时监控、快速反应的管理目标（图1）。

图1 政府、社会、企业三位一体的监管格局Figure1 The Trinity Supervision Pattern of Government,Society,and Enterprises

连接信息断点是编织这张网的关键，本文认为需要由“先登记、再备案、后检查”3个阶段实现。原因是，在体育市场中存在主体性质、形态和经营内容的差异化，应该让信息跑腿、让“专业的人干专业的事”，充分发挥各个监管部门的监管效能；还要积极引导社会和行业加入信息数据的更新、核对等工作中，确保数据标准规范。同时，社会机构可以在制度允许的范围内，进行数据挖掘和综合评估，研判趋势、预测风险，为政府和企业提供咨询服务；消费者也能更充分了解信息，并得到更优质的服务，提升市场监管的自动化、透明度和便利性。

3.1.2 形成信息共享监管“一套账”

体育市场虽然涉及服务业态较多，但一般认为服务业品质是体育市场主体的核心竞争力。因此，全息型监管体系要把服务品质、市场口碑转化为指标，建立“一套账”，逐步形成以信用为核心的监管机制。这套账既要引入行业监管，在行业竞争的同时规范自身行为，还要加入利害关系监管，即加入消费者或消费者的监护人、赡养人，因为他们更有足够的动力进行监管。这套账既要包括体育市场主体的准入、经营、退出，还要包括经营主体行为与服务质量的跟踪、监督和管理，并通过服务平台实现多维度、自动、直接地接收和报送相关信息，能及时地反映企业运行状态和安全风险。同时，这套账也是全息型监管体系维护市场动态平衡的管理工具，所以，在标准的设计时要体现放权与监管之间的动态平衡，增强不同监管主体治理的协同性。

3.1.3 构建协同共治监管“一盘棋”

在现行体制下，许多体育企业在取得经营性许可后开始运营，通常会出现两方面监督问题：一是在企业后期运营中出现质量、安全或房屋场地租约等问题，可能造成消费者和投资者损失；二是体育部门无法有效掌握企业的所有信息，可能造成信息不对称或缺少监管职权。在协同共治的监管模式下，首先应由市场监督管理局将此类法人信息发送至共享平台，然后由系统根据经营的性质和内容找到匹配的监管部门，实施监管。如：浦东新区市场监督管理局与芝麻信用签署合作协议，向芝麻信用提供企业的信用信息，芝麻信用运用专业技术客观呈现企业信用状况；上海市自贸区的监管新模式联合了上海市会计协会、上海市信用协会、上海市现代服务业联合会等社会力量，共同开展自贸区的公示、审计等工作；上海市体育局联合上海市健身健美协会、上海市市场监督管理局、上海市消费者权益保护委员会等机构，定制了《上海市体育健身行业会员服务合同示范文本》等。所以，在体育市场事中事后监管体系与机制建设中，应形成由政府主导、企业自治、社会参与的“一盘棋”模式。

3.2 基于数字技术的全息型监管体系内涵

3.2.1 着眼系统化的全息型监管体系的内部逻辑

构建基于数字技术的体育市场事中事后全息型监管体系，不是各自管理或单一治理，而是遵循系统化、整体性的监管模式的内部逻辑，将各主体有机地结合。这一逻辑关系的推演包括：一是要结合国内外体育市场发展趋势和经验启示，立足政府、社会、企业三大主体的关系，构建上海市体育市场监管主体关系框架；二是要协调体育市场参与主体、部门间的职能分工和关系，梳理不同发展要素的平台链接；三是要厘清上海市体育市场事中事后监管的主体责任、技术要点；四是要形成相互依存、不可或缺、有机统一的监督体系，每个部门都要发挥独特的作用，并形成巨大的监督力量。

基于前述的内部逻辑，政府不再是集权者，而是引领者；企业不再是简单的守法自律者，而是风险共担者；社会不仅是消费者，更是公共事务的支持者。如图2所示，在上海市体育市场的三位一体监管体系中，行政机构被赋予了各种公共权力，以确保对体育行业的事中和事后进行监管。体育企业本身既是经营者，也是行业监管的参与者，通过对各种信息的了解，能起到消除监管过程中信息不对称的问题。而在社会主体中，由于自身强烈的维权意识，消费者自然成为事中事后的监管主力，其他社会组织也可以作为智力支撑参与管理。最终形成了由政府、社会、企业有机结合的上海市体育市场事中事后全息型监管体系，并有效运转。

图2 基于数字技术的体育市场事中事后全息型监管体系的主体逻辑关系Figure2 Subject Logic Relation of Holographic Operational and Post-operational Supervision System in the Sports Market Based on Digital Technology

3.2.2 着手精细化的全息型监管体系的功能层次

随着体育市场的发展，事中事后全息型监管的服务和治理颗粒度将越来越精细。而精细化管理依赖于全息型监控服务平台，该平台包含数据资源层、平台服务层、共享应用层3个层次的功能，见图3。

图3 上海市体育市场事中事后全息型监管体系的结构功能Figure3 The Structure and Function of the Holographic Operational and Post-operational Supervision System in the Shanghai Sports Market

从三大层次定位来看：数据资源层是基于标准化数据接口连接小型化终端检测设备或系统，与云平台链接互传数据；平台服务层是超融合架构的大数据中心和灵活云平台，通过数字技术和应用型智能算法对数据资源进行分析利用，基于SaaS&PaaS实现对不同监管主体的信息服务，控制风险；共享应用层是政府、企业、社会共同探讨监管数据分类模型、自动预警模型、动态监控模型的服务载体，为体育市场注入活力。

从三大层次功能来看：数据资源层以整合完整、全面的大数据库为目标，包括上海市相关政府部门（如经济和信息化委员会、教育委员会、商务委员会、科学技术委员会、公安局、民政局、财政局、体育局、统计局等）的信息数据；平台服务层以履行事中事后监管功能为目标，包括在管理系统中嵌入各个监管部门的子系统，实现为企业和社会服务的目的。因此平台服务层由政府监管系统和对外服务系统组成，凭借这一核心层“上下共联、左右互通”，提取和开发各种数据，实现多种应用功能；共享应用层以实现事中事后监管功能为目标，包括公开体育机构的设立与终止、评估结果、信用记录等信息，对涉及资金的补贴和奖励项目的发放进行系统评估，通过智能化“留痕”解决体育服务质量标准问题，如服务时间、内容、对象等；应用层能汇集标准化的数据，通过第三方机构梳理，形成完整、全面的便于交互使用的信息，助力社会力量参与市场监管。3.2.3着力生态化的全息型监管体系的组织架构

上海市体育市场事中事后全息型监管体系需要符合多方共建、多元共治的生态架构，如图4所示。政府作为国家机构，处于上海市体育市场事中事后全息型监管体系结构的顶层，可以自上而下监管各个市场主体；企业作为自控主体，位于监管结构的中层，除了自我监督，还要接受来自上层政府的监管与指导。社会和个人位于监管结构中的下层，发挥着自下而上的监督作用，监管的效力较小。符合市场生态的监管方法和手段，不仅包括行政监管、法律约束、经济限制等传统监管手段，还包括数据追踪、交叉评选、行业互助等。生态化的监管体系意味着更便捷的数据汇集、更主动的协同管理、更高效的信息传递。

图4 上海市体育市场事中事后监管一站式管理平台架构Figure4 Architecture of a One-stop Management Platform for Operational and Post-operational Supervision of the Shanghai Sports Market

3.3 建设基于数字技术的体育市场事中事后全息型监管体系的路径

3.3.1 构建以数据共享为动力、以信用监管为核心的监管机制

按照“一张网”信息共享、监管互认的理论框架，数据共享是基础，还要形成“共享即监管”的新理念，首先将数据监管延伸至监管的各个环节，其次要完善被监管主体的信用档案，最后在全息型监管平台上实现信用数据共享。以“双随机，一公开”的形式进行监管，实现“抽检一部分，警示一大片，规范全行业”的效果。同时，依托全息型监管平台构建信用惩戒机制，引入市场力量参与联合惩戒，例如银行与点评类、排名类互联网企业等对失信对象的特定行为进行联合惩戒，提高失信者的违法成本，促进企业自治。

3.3.2 建立体育市场风险预警、信息公示机制

依照管好“一套账”的设计理念，通过全息型监管体系，全面掌握市场主体类型、行业类属、信誉状况、等级规模、经营方式、违法违纪等指标数据，构建基于大数据的风险概率模型，确定风险概率算法，根据预警参数，做到早发现、早预警、早处置。同时，在上海市体育局门户网站上实施企业信息公示制度，公示内容包括企业登记备案事项、注册资本缴付情况、资产状况、运营状况、企业从业人数、联系方式等。未如实在全息型平台上申报的企业或者存在违规行为的企业将被列入失信名单，形成“一处失信，处处受限”的联合惩戒机制，增加失信成本。对守信企业则以激励和帮扶为主，促进企业守法经营。

3.3.3 打造合理的体育市场监管生态体系

实施“一盘棋”的设计理念，建立集中、分级、分散、协作的全息型监管生态体系。集中是指由相关行政机构集中梳理政策文件、监管指标，协调相关部门规划、指导监管工作等。分级是指由专门的监管部门如交通、消防、卫生等主管部门，依照各自职能梳理监管指标。分散是指由区级政府负责的属地监管，将管理终端“下沉”到街道、社区。协作是指“政企合作、管运分离”的全息型监管平台的运营模式，即政府把体育市场事中事后全息型监管服务平台的技术支持工作，交由一家全新的混合所有制企业来承担，从采购工程向采购服务转变。一方面，突出政府在体育市场监管的主体地位和引领作用，另一方面可以加大社会监管的职能，形成多元化社会监管模式。联合上海市体育总会、各单项协会等体育社会组织、上海市体育产业基地以及各细分行业的龙头，为监管指标制定、数据收集分析、资金托管和监管模式方面提供支撑。提升“第三种管理力量”的社会监管效能，以政府服务外包为抓手，以事中事后监管为重点，以数字化为手段，提高市场监管透明度，加之以信用评价提升企业自治和诚信水平，逐步向国际惯例看齐。

4 结束语

作为中国特色社会主义现代化国际大都市的代表，上海市建设基于数字技术的体育市场事中事后全息型监管体系，符合上海体育的战略定位，是新时代背景下转变政府职能、深化“放管服”改革、提升社会治理能力的应有之义。本文以系统化、精细化、生态化的理念，重铸了体育市场事中事后监管的内在逻辑和监管体系；以数字技术作为突破口，按照“一张网、一套账、一盘棋”的设计思路，构建的上海市体育市场事中事后全息型监管体系，可以实现数据收集和风险识别，在事中第一时间掌握、预判、处置风险隐患；在事后引入的评估和惩戒机制，追踪提升监管效果，实时调整制度和力度，进而促进体育产业高质量发展。