空间正义视角下的城市更新治理模式比较研究

■ 彭舒妍 PENG Shuyan

0 引言

改革开放后，我国城市进入大发展时期。截至2019 年底，我国人口城市化率已达到60.6%，仅用40 年的时间便完成了西方两百多年的城市化过程。这使得中国城市的发展不仅要在短时间内面对西方城市“自然演进”状态下所面临的问题，还需要实现经济体制与社会结构的转型发展[1]。由此产生了一系列社会问题，如趋同的城市空间形象、空间认同感和归属感的消失、社会空间商品化、原住民流失等。这些问题说明了当今中国的城市正在以一种不公平的方式发展[2]，即牺牲社会空间内在价值来换取经济的可持续发展，这种发展方式使城市空间中的“不正义”现象频发，造成了社会矛盾的不断累积与激化，甚至引发社会冲突。

现阶段，在我国城市更新中，治理机制的建设相对滞后，无法满足多元参与的实际需求，由于治理机制的缺失而造成的社会分配不公屡见不鲜[3]。基于此，本文以城市更新制度走在前沿的广州市为例，比较广州市3 个不同区域的城市更新治理模式的特点及治理实效的差异，分析“不正义”空间产生的原因，探求转型期中国城市更新中的正确价值取向，并试图从空间正义的视角下提出改善治理模式的途径，归还公众城市权利，维护社会公众利益，实现空间正义的价值追求。

1 空间正义的解读

对于“空间正义”这一概念的发展，可以从“正义的空间化”和“空间的正义化”两方面进行论述。

1.1 正义的空间化

包括正义在内的所有事物都具有空间性，就像人类世界中的任何空间事物都具有社会性[4]。“正义”作为一种社会价值观，它可以归结为资源分配的结果满足社会需求以及决策制定过程的正义两个方面。关于“空间正义”的论述，起源于Davies 所提出的“领域正义”这一概念[5]，他指出，规划应该满足每个领域单元的社会需求。随后，亨利·列斐伏尔和哈维从空间生产的角度扩展了“领域正义”的概念。列斐伏尔指出，“我们已经由空间中的生产（production in space）转向空间本身的生产（production of space）”，即空间不仅是生产的物质环境，更是参与生产活动的生产资料和生产结果。因此，空间具有商品属性，它可能成为统治阶级和资产阶级为控制社会而竞相角逐的策略和工具。列斐伏尔指出，要改变生活方式与社会现状，需要生产出一个合适的空间[6]。哈维也指出，如果社会空间的生产过程受到资本控制而成为谋求利润的场所，那么就是不正义的；同时，他提出“社会正义”的概念，即社会资源应以正义的方式实现公正的地理分配——不仅关注分配的结果，还强调公正的地理分配过程[7]。索亚认为空间生产中存在不正义的现象，由此他提出了“第三空间”理论，希望以此实现空间生产的价值诉求并改变社会结构的不平等，即实现空间正义。

从正义空间化的理论研究可知，“空间正义”并非正义的一个分支，而是从空间的角度对正义的重新解读，是一种在历史、社会、空间的视角下对正义问题的探讨。这种视角使正义问题的研究不再限于分配结果的正义，而是更多地转向对社会结构产生不正义过程的研究，正义也得以通过空间化的过程来进行其自身的实践探索。

1.2 空间的正义化途径

与“正义”类似，空间也具有社会属性。现阶段，空间生产的过程掌握在政府或开发商等少数人手里，不正义的空间生产导致原用地性质改变、原有邻里关系被破坏、弱势群体被边缘化等空间“不正义”的现象。由此，空间产生了对正义的价值诉求，空间正义作为空间生产的正确价值取向而不断被倡导。

空间的正义化围绕着正义的空间生产实践而展开，其中，城市权利对空间生产实践的正义化具有重要作用。列斐伏尔认为，城市权利应是一种城市居民能够平等地拥有、选择、进入、参与、支配城市空间及空间生产过程的权利；哈维也指出“城市权利是一种按照我们的期望改变和改造城市的权利”[8]；索亚更是深刻地指出“空间正义斗争就是关于城市权利的斗争”[9]。因此，城市权利作为一项在城市空间生产过程中强调共同参与、生产结果上要求共享、为集体所有的基本权利，其实践内涵与空间正义理论不谋而合，它为空间正义的理论实践寻求到了落脚点，成为实现空间正义化的重要路径。

因此，本文从空间正义的视角来对治理模式进行论述，是为了通过分析治理过程和结果中不正义空间产生的原因，来重新解读治理模式的机制与实效，并探索在城市更新过程中，应以何种方式将城市权利归还给社会公众，维护社会公众利益。

2 城市更新治理模式案例分析

目前，我国存在多种城市更新模式，从更新的过程来看，政府、开发商及社会公众等多元主体介入的方式和程度直接决定了城市更新的结果，进而影响了空间生产结果的正义与否。本文以广州市恩宁路、杨箕村、琶洲村的城市更新为例，从空间正义的视角，通过比较不同治理模式下空间生产过程的治理主体、空间生产分配结果和产出空间的最终归属，分析影响治理实效和“不正义”空间产生的原因，并讨论如何改善我国城市更新治理模式。

2.1 广州恩宁路城市更新——政府主导、公众参与的治理模式

恩宁路更新项目作为广州“中调”后解除禁止开发商参与禁令的首个旧改项目，从2006 年起历经多个阶段，至今尚未完成。期间有3 个规划设计单位参与方案的编制与修改，拆迁补偿方案多番调整，项目所带来的社会与文化矛盾使恩宁路更新备受社会各领域的关注[10]。

就空间生产过程的治理主体而言，项目初期，政府主导了空间这一生产资料的运作方式，其操作模式为：①动员居民进行拆迁并签订补偿协议；②开展拆迁和土地整合；③招商引资进行开发建设。整个过程将其他相关主体排斥在规划决策之外。由于产权复杂，项目未能成功引入市场资金；而政府通过贷款进行的拆迁补偿，也带来了巨大的改造成本和风险。除了企业参与的缺位，有限的参与决策途径使得居民缺少对自身空间支配方式的决定权，居民城市权利的被剥夺让项目开发因是否符合“公共利益”而备受质疑。后来随着媒体的报道和相关学术组织的介入，政府决策逐渐变得透明、居民参与度增加，才逐步形成了政府主导、公众参与的治理模式。不过，这种反应型的对话模式具有滞后性且效率低，政府和公众的话语权始终处于不对等的地位；加上空间生产过程缺少市场资金介入，使得恩宁路更新计划无法顺利推进。

就空间生产的分配结果和空间归属而言，项目初期，政府从决策上将相关主体的利益分配排除在规划目标之外，用自身一元目标代替多元目标，使得原住民的生存条件并没有因为城市更新而得到改善，反而造成了空间归属权和地方文化内涵被剥夺。虽然后续以公众写信、上访和企业承办微更新等方式，对恩宁路项目的治理模式进行了修正，但由于公众参与的不及时、不充分，更新的目标和更新后的利益分配并未发生本质改变，使得目前的治理实效并不乐观。例如，恩宁路永庆坊微更新在没有规划许可和公众参与的前提下对地块进行改造，使历史风貌及建筑的原真性受到不可逆的破坏；同时，其施工和运营过程也引发了与街区原有居民生活和商业活动的矛盾与冲突。又如，在拆迁补偿的过程中，大部分居民对安置房区位差所造成的生活不便表示不满，许多居民抱怨拿到的补偿款无法买到与原住地对等的房屋，还有部分居民有着较强的回迁意愿，但却无法满足。这些“不正义”的现象反映出城市更新中造成的居民原有社会生活空间被剥夺、相关利益受损、社区邻里关系被破坏等问题。

总的来说，无论是治理过程还是治理效果，这种由政府主导的治理模式没能正确表达出空间正义。城市更新过程中的利益分配存在矛盾，原住民的话语权得不到应有的保障，这是恩宁路更新难以推进的重要原因。

2.2 广州杨箕村城市更新——政企合作的治理模式

杨箕村的改造工作源于“中调”战略，后按省市“三旧”改造相关政策和要求进行规划调整[11]。其改造始于2008 年，历时6 年，在不断的探索与调整中，逐渐形成了政企合作的治理模式。

在空间生产的治理主体方面，作为政府与企业在决策过程中的利益博弈，一方面，区政府需要依靠开发商投资来实现该地区的更新改造与经济快速发展。但由于企业投入的改造成本高、风险大，为尽快推进改造并平衡改造成本，作为博弈的条件，政府对杨箕村更新地块给出了非常高的开发强度，同时，也给予了公益性项目一定的支持。另一方面，作为第一责任主体的区政府承担着管控地区开发强度和保障公众利益的责任，因而在改造规划过程中，政府要求开发商优先保障村民回迁，并无偿承担更新地块内文物建筑的保护与修缮。然而，这种地方政府与开发商之间过于紧密的联系，使空间生产的过程缺少公众的直接参与，导致空间生产的治理决策实际上成为了政府与企业两个利益集团之间博弈的结果，继而引发了空间生产的“不正义”，例如，由于拆迁补偿的讨论缺少村民的集体参与，导致部分村民意见较大，甚至引发了严重的社会事件，造成拆迁进展延缓。

就分配结果与空间归属而言，在政府的保障下，历史文物古建筑“玉虚宫”得以保留，宗族祠堂异地重建；同时，学校和菜市场等配套设施的增加，以及通过降低建筑密度所提供的大量景观绿地，都极大地改善了原住民的生活环境。但是，政企商定的规划容积率及平均40多层的高层住宅，会给杨箕村占比较高的老年人带来极大的不便，同时，也带来了消防安全隐患，加大了防灾的难度。此外，出于对“旧改”项目的成本控制，造成了房屋质量差、交付时间晚、建筑面积不足等方面的问题，这些问题使得承担该项目的富力地产至今仍涉诉讼。

总的来说，政企合作的治理模式让城市更新在企业资金的支持下得以快速推进，同时，政府也一定程度上保障了社会公众的利益。然而，治理过程中政府代替公众发声并不能充分表达公众诉求，还可能造成一系列与公众利益相关的问题。在这种治理模式下，一旦政企联合形成“增长联盟”，公众就会丧失在城市更新中的话语权，其利益将会受到侵犯，甚至会逼迫草根阶层用极端的方式来表达诉求，从而引发社会冲突。

2.3 广州琶洲村城市更新——社企合作、政府监管的治理模式

作为广州亚运会背景下，全国首个由开发商主导的规模最大的城中村改造项目——琶洲村更新项目（图1），在政府制定的政策框架下，形成了村民村集体与企业合作的治理模式。该项目从2010 年3 月动迁，到2014年11 月整村回迁，整个过程仅用1700 多天，三方主体的良性互动也让该项目成为全国旧改的范本[12]。

图1 琶洲村改造前后

在空间生产过程的治理主体方面，政府将城市更新的主导权交给开发商，并制定政策来监管企业和维护公众利益。开发商作为第一责任主体，直接承担动迁与回迁的全部责任，并与村民村集体积极合作：①制定拆迁补偿协议的过程中，保利公司派出工作组与每户村民直接协商沟通，再签订安置补偿协议，做到了拆迁补偿的公开透明；②在回迁房的建设方面，保利公司引入由村民组成的监督小组，与开发商一起对材料、施工质量进行监理；③在回迁房分配方面，通过直播摇珠分房的方式，做到利益分配的公平公正。从拆迁到交楼，开发商始终努力做到与原产权人平等协商，确保公众话语权的平等，使得村民最大程度上参与改造，实现了生产过程的空间正义。

就分配结果与空间归属而言，政府、开发商和原住民的利益都得到了不同程度的满足。首先，政府用较低的土地出让金吸引开发商，让开发商直接承担动迁责任以减少政府财政支出，加快了该地区的城市化和社会经济的发展。其次，低廉的土地出让金降低了开发商的改造成本，即便承担了改造与拆迁补偿的全部费用，仍可在部分地块的商业开发中，获得非常可观的收益。最重要的是，村民的权益得到了最大保证。居民拆迁所获得的补偿远大于直接将房屋出租获得的收益，房产和物业的增值也给村民带来了持续不断的收益。此外，村民不仅按时回迁，回迁房的质量也得到了合作双方的共同保障，且用地内配套设施的建设、大幅增加的绿化率及周边公共建筑和市政公共基础设施的不断完善，都极大地改善了当地的居住环境，从而最大程度地实现了空间生产分配结果的正义。

总的来说，社企合作、政府监管的治理模式通过政府让渡利益和对开发商的监管，不但解决了改造资金的问题，还保证了公众参与以及村民的利益，使得改造项目顺利完成。其中，对等的公众话语权是实现空间正义的前提，但如果作为监管者的政府不能合理协调城中村改造中的利益分配，公众的利益便可能被一味逐利的开发商侵犯。这是该模式可能存在的隐患。

2.4 3 种城市更新治理模式的比较

恩宁路、杨箕村和琶洲村的更新治理主体、过程和实效不尽相同，治理的模式也各有优劣（表1）。在参与治理过程的主体方面，与恩宁路政府主导、公众参与的治理模式相比，杨箕村政企合作的治理模式拥有企业的资金支持，并由政府直接代表公众利益与企业进行博弈；而琶洲村社企合作、政府监管的治理模式不仅有开发商所投入改造的资金，社会利益团体也直接介入决策过程，在政府的监管下，公众的话语权得到了最大的保障。三者相比，可看出企业的资金投入和当地居民的参与程度存在明显的递进关系。

表1 恩宁路、杨箕村、琶洲村旧城改造治理模式比较

与之相对应，在治理的实效方面，相比于取得较好效果的琶洲村旧改，恩宁路项目由于资金的缺乏和前期公众参与的缺位，导致村民的利益受到侵犯，使得旧改无法全面推进，最终只能以微更新的方式进行改造；而杨箕村的改造虽然在企业资金的支持下得以完成，但由于治理过程缺少与村民的直接协商，以及改造过程和结果造成的原产权人部分利益损失，导致仍有纠纷尚未解决。

总的来说，旧改不易，其项目周期长、资金投入大、风险高，承担的舆论压力也大，政府难以独揽一切，需要企业、公众等多元主体的共同参与。政府、企业需在保障公众利益的基础上取长补短，充分发挥政府的监督职能，充分利用企业的资金力量，加强公共参与的意识，拓宽参与途径，才能在城市更新中实现最大程度的空间正义，顺利推进城市更新的进程。通过上述3 个案例的对比发现，在城市更新治理过程中，不同主体对空间这一生产资料的参与方式和程度直接影响了多方利益博弈的结果，进而决定了治理的实效。在此过程中，公众的话语权显得尤为重要，这项权利保证了公众参与的合法性与有效性。不对等的话语权会导致“不正义”空间的产生，进而造成社会矛盾不断积累，最终引发社会冲突；而平等的话语权能确保民众的城市权利，满足社会公众对空间正义的诉求。因此，话语权会直接影响城市更新的进程和结果，进而决定空间生产的结果是否正义。

3 改善治理模式途径，在话语权表达中寻求空间正义

广州市恩宁路、杨箕村和琶洲村的更新实践为我国开展城市更新提供了宝贵的经验。在此基础上，我们可以发现，城市更新中所谓的空间正义应该是在政府、市场和社会这3 个不同利益主体博弈中寻求空间生产的平衡、分配结果的公正和正确的价值取向。然而，在权力和资本主导下的城市更新中，社会公众处于弱势，难以与其他两者抗衡。因此，从空间正义的视角下分析，城市更新过程中权力与资本是否正确的参与，直接影响了公众话语权是否对等，进而决定了城市更新的结果是否正义[13]。从这个角度来说，保证公众话语权的对等是正义实施不可或缺的环节，是将城市权利归还给社会公众的重要方式，但也是处于转型期的中国城市更新中相对滞后的环节。基于此，本文从公众话语权的角度提出以下改善我国城市更新治理模式的建议（图2）。

图2 治理模式改善方式

（1）政府应确保公众拥有自主话语权。现阶段，权利与资本的合谋往往会导致公众的话语权被侵犯，进而导致社会的失衡和城市空间不正义。为避免权资之间过于紧密的关系，政府需要守住职能底线，完善并落实监管制度，扮演好“守夜人”的角色，以维护社会的总体利益。同时，政府应避免直接代表公众话语权而取代社会公众在城市更新中所起的作用，保证开发商和村民村集体公正公平地参与规划决策，确保公众的话语权不受侵犯，使决策过程公开化、透明化。

（2）社会公众需要有表达话语权的适当途径。目前，大部分公众话语权只能通过网络舆论、媒体曝光等非正规的方式得到表达，而这种非正规的表达途径并不能确保问题的解决，也不能确保公众权益不受损害。因此，政府或相关机构应当建立相应的制度或机制以及相应的协商平台，将公众话语权的表达途径正规化、法制化，使表达的内容和协商的结果都具备有效性，从而使空间正义通过正确的途径实现。

（3）应提倡多元学科和各方专家介入公众话语权的具体表达内容，以确保话语权被准确、细致地表达。普通公众存在相关知识盲点，在与市场协商的过程中，其利益容易受到损害。因此，社会公众需要各个学科专业如经济学、历史学、规划等方面的专家学者，从社会利益的角度辅助公众话语权准确且充分地表达，以确保表达内容可以深入到社会相关利益主体的方方面面，使协商结果最大程度维护公众利益。

（4）政府和规划师应灵活运用各种信息化技术和智慧治理手段，使公众话语权表达过程得到更加高效的分析和处理。公众话语权表达的内容涉及不同学科的不同方面，其标准制定复杂、难以量化，这也是我国社会治理滞后的重要原因之一。通过运用大数据和python 等信息基础技术进行智慧治理，可以对不同尺度、不同层次的社会问题进行科学的定量或定性的分析，充分了解和把握不同社会利益主体的呼声与诉求，从而让公众话语权表达更具有效性，从而更加高效地推动更新工作的正义化。

4 结语

存量规划时代下，城市更新已经成为了我国城市发展的主要模式之一。由于更新项目所涉及的产权复杂、利益主体广泛及可能引发突出的社会矛盾，主流的治理模式无法满足社会治理的普遍需求，从而产生了许多空间非正义的现象。在人本主义规划日益受到关注的今天，空间正义应该成为我国城市更新所遵循的一种基本价值观，去规范相关主体参与空间规划过程，并重视社会弱势群体的权利表达。本文对3 个案例所体现的不同治理模式进行了分析与比较，揭示空间生产中非正义现象产生的重要原因是由于公众话语权无法得到满足，在此基础上，通过确保公众话语权、提供话语权表达的合理途径、完善和细化公众话语权在各个方面的表达，并结合智慧治理手段，来满足公众对社会治理的诉求，从而改进我国现有治理模式，将城市权利归还公众，实现空间正义的最大化。