利益相关者视角下非法“外教”问题的协同治理研究

宋娇莹

（中国人民公安大学，北京 100038）

2020年7月21日，教育部公布《外籍教师聘任和管理办法（征求意见稿）》［1］，一时间引发了公众关于加强外教聘任管理的讨论。近年来我国改革开放不断深化，对外交流日益增多，人们愈加重视外语学习、愈发追捧外教教学。在巨大的市场需求下，教育机构大都通过聘用外教提高市场竞争力。然而当前合法外教数量远低于市场需求，大量外国人在我国非法从教，非法“外教”问题的治理却陷入了“发现难”“取证难”“定性难”的困境。本文基于非法“外教”问题的现状，试图从利益相关者视角解构非法“外教”问题中相关行动者之间的利益关系和互动模式，分析治理困境背后的根本原因，探索突破治理困境的利益相关者协同治理路径。

一、我国非法“外教”问题的现状

非法从教是外国人在华非法就业的一种典型类型［2］，外国人在华非法从教，俗称非法“外教”。具体来说，所谓非法“外教”，是指以获取报酬为目的，不具备合法工作许可或超出工作许可范围在中国境内从事教学活动的外国人。外国人在我国从事教育工作必须符合教育资质要求①根据《外国人来华工作分类标准（试行）》，外语教育人员原则上从事母语国母语教学，需要取得大学学士及以上学位且有2年以上语言教育工作经历。教育类、语言类学士及以上学位的，或取得所在国教师资格证书或符合要求的语言教学证书的，可免除工作经历要求。，获得工作许可和工作签证，并在工作许可对应的单位工作。教育机构在获得聘用外教资质后才能合法聘用外教。非法“外教”主要分为两种情形：一种是外国人不具备工作许可，持非工作签证（如商务签证、学习签证等）在华从事教学工作；另一种是从事教学工作的外国人虽然具备工作许可和工作签证，但超出工作许可有效期从事教学工作、工作单位与许可证不符、或是申领的许可证上职位不是“教学人员”。我国非法“外教”问题呈现出以下三个特点。

（一）非法“外教”现象普遍

从总体规模上看，在华从教外国人大部分为非法“外教”，具备合法资质从教的外国人较少，2017年在华从事教学活动的外国人中三分之二是非法“外教”。［3］从地域分布上看，非法“外教”问题在全国多个地区出现。根据媒体报道情况，非法“外教”现象不只发生在北京、上海等一线城市，在二三线城市也屡有发生；从工作机构来看，非法“外教”不仅在校外培训机构任职，部分幼儿园、中小学也存在聘用非法“外教”的现象。

（二）由非法“外教”、外教中介和教育机构组成的黑色产业链已然形成

非法“外教”主要通过外教中介同聘用外教的教育机构形成联系。外教猎头和外教求职网络是外教中介提供非法“外教”中介服务的两种形式。外教猎头在境外组织外国人入境中国，帮助外国人以虚假入境事由获取签证或伪造签证，然后将入境的外国人向教育机构输送，同时向非法“外教”和教育机构收取中介费；外教求职网络以招聘网站为平台向教育机构提供外国人求职信息，并向教育机构收取会员费。这条黑色产业链滋生了买卖国家证件罪、组织他人偷越国（边）境罪等犯罪行为。例如，2018年北京市首例伪造外教证书案中，某国际幼儿园外教管理人员委托中介王某，为两名外国人伪造学历证书和使馆认证。［4］

（三）非法“外教”成为社会不稳定因素

非法“外教”流动性强，大多频繁更换工作单位以躲避公安机关的管理。近年来，非法“外教”涉毒［5］、侮辱猥亵女童或女教师［6］、有犯罪记录［7］等频发，严重侵害了我国公民的人身安全，成为扰乱社会治安秩序的重大隐患。非法“外教”授课对象大多是未成年人，上课过程缺少监管，给未成年人的身心健康成长造成威胁。

二、利益相关者理论及其适用性分析

利益相关者理论奠基人弗里曼在《战略管理：利益相关者方法》一书中提出，利益相关者是任何可以影响组织目标实现或受组织目标影响的群体或个人。［8］利益相关者理论最初应用于企业管理研究，用以界定企业在运营过程中应该对谁负责，经历了“股东至上主义”——“利益相关者影响”——“利益相关者参与”——“利益相关者共同治理”的发展历程。［9］“股东至上主义”认为企业只需考虑股东利益，完全受股东指挥；利益相关者共同治理观认为，所有利益相关者都应该参与到治理之中［10］，肯定了各利益相关者的治理权利。利益相关者共同治理观成为公共治理领域的新视角［9］，被广泛应用于高等教育管理［11］、食品安全犯罪治理［12］、环境治理［13］等公共管理领域的研究。

利益相关者理论的研究涉及利益相关者内涵、分类等诸多方面。弗里曼对利益相关者作了最为广义的界定，将利益相关者的外延从公司内部成员，扩展到政府、社会等所有能够对组织决策产生影响的主体。利益相关者外延的扩大导致利益相关者利益诉求的多样化与利益关系的复杂化，对不同利益相关者的分类就显得尤为必要。一些学者根据利益相关者与企业的合同关系［14］、联系紧密性［15］等特征差异，从不同维度提出了多种分类方式。在众多分类方式中，美国学者米切尔提出的“评分法”是最为常用且操作性较强的分类方式。［16］米切尔首先对一个人或群体的合法性、权力性和紧急性①合法性，即某一群体是否被赋有法律和道义上的或者特定的对于企业的索取权；权力性，即某一群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段；紧急性，即某一群体的要求能否立即引起企业管理层的关注。参见Mitchell， A. & Wood， D.：“Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience : Defining the Principle of Who and What really Counts” ，载 Academy of Management Review，1997年第22卷第4期第853—886页。进行评分，然后根据分值的高低确定其是否属于利益相关者以及所属类型，三种属性都具备属于确定型利益相关者，具备两种属于预期型利益相关者，只具备一种属于潜在型利益相关者。［17］

我们可以借助利益相关者理论对非法“外教”问题进行分析。第一，非法“外教”问题涉及多个利益相关者，非法“外教”问题涉及外国人、外教中介、教育机构、政府、社会等多个主体，不同主体对非法“外教”问题具有不同的利益关系和影响。第二，当前非法“外教”问题的治理困境与未能充分发挥各利益相关者的正向作用有很大关系。例如，外教中介、教育机构与非法“外教”之间相互包庇，提高了非法从教行为的隐蔽性，导致公安机关治理非法“外教”问题时发现难。以利益相关者视角分析非法“外教”问题，有助于打开治理困境的“黑箱”，从各行动者利益组成的角度分析阻碍治理的根本原因，进而从利益相关者共同治理观出发寻求共同治理非法“外教”问题的动力。

三、非法“外教”问题中的利益相关者分析

非法“外教”问题涉及非法从教外国人、外教中介、教育机构、立法机关、政府监管部门、社会组织和消费者等多个利益相关者。利益具有多样性和普遍性，从利益的内容来看，可分为经济利益、政治利益、社会公共利益等。非法“外教”产业链中的非法从教外国人、外教中介和教育机构能够从中获取非法的经济利益，与非法“外教”问题具有直接利益关系。政府与非法“外教”之间的利益并非经济利益，而是社会公共利益；利益关系不是获益，而是利益受损。如前文所述，非法“外教”不仅扰乱了正规外教市场秩序，还给社会治安带来了诸多隐患，损害了社会公共利益。政府作为社会公共利益的代表，维护市场秩序、社会治安秩序是其法定义务。换言之，非法“外教”损害了立法机关、政府监管部门作为“政治人”“道德人”所代表的公共利益，因此立法机关、政府监管部门也是非法“外教”问题的利益相关者。由于非法“外教”问题对各利益相关者产生了差异化的利益影响，各利益相关者对非法“外教”问题产生了不同的治理意愿。

（一）非法“外教”产业链构成要素

1.非法“外教”

外国人在非法从教过程中能赚取高额工资，外教工资因外国人国籍、种族和在华工作城市的不同而产生差异，总体来说月工资在一万到三万元人民币之间。但基于雇佣关系的非法性，非法“外教”与聘用方的劳务关系不受法律保护，在产生劳资纠纷时不能通过法律途径维护个人权益；［18］非法“外教”被公安机关查处后会面临五千元以上两万元以下的罚款、拘留等行政处罚。由此可见，外国人在非法从教时，同时具有利益收益和利益受损风险，但相比之下违法成本较低，大量外国人有较强意愿成为非法“外教”。

2.教育机构和外教中介

教育机构是指聘请外国人从事教学活动的各类教育教学机构，如语言培训机构、幼儿园、中小学等。外教中介是指提供外教招聘中间服务的公司。我国法律规定了教育机构、外教中介对外教资质的审查责任，违法聘用、介绍外国人从教将面临罚款等行政处罚。在专职外教猎头的中介形式中，教育机构委托中介代为寻找外教，二者属于委托-代理关系，教育机构作为委托方，本应对外教中介的代理行为（即介绍外教的行为）进行严格审查，但在实践中却表现为二者的“共谋行为”，教育机构默许中介为其寻找非法“外教”，甚至与中介机构合谋通过伪造证件等掩饰非法“外教”不具备合法教学资质的事实，逃避有关部门的审查。在外教求职网络的中介形式中，教育机构与外教之间是聘用关系，雇主本应挑选具备合格资质、能力优异的雇员，但是教育机构却在明知外国人不具备合法资质的情况下聘用其教学，并教给非法“外教”应对公安盘问的话术，在公安机关查处时帮助其逃脱，或者采取工资日结、用微信支付工资、不签劳动合同、不计入公司财务账目等方式逃避公安机关的查处。教育机构、非法“外教”、外教中介之间形成合谋关系，相互包庇，导致公安机关在查处非法“外教”时发现难、取证难。

具备合法运营资质的教育机构选择与非法“外教”、外教中介合谋是形成非法“外教”产业链的关键原因。教育机构的“共谋行为”实质上是出于个人利益最大化的选择。一方面，聘用、介绍非法“外教”能够降低教育机构运营成本，为其较快带来收益。当前我国对外国人在华从事教育工作的要求严格，工作许可、工作签证等手续的办理时间长，再加上外教流动性强，频繁办理变更手续的时间和经济成本高，而且非法“外教”由于不具有合格教学资质，薪酬较低［19］，因此雇用非法“外教”能降低运营成本、迅速获取利润。另一方面，虽然法律规定了对非法聘用外国人从教的机构进行罚款，但是通过与外教中介和非法“外教”的合谋提高了非法“外教”产业链的隐蔽性，可以大幅规避被处罚的风险。即使受到处罚，罚款也低于聘用非法“外教”的收益，违法成本低于违法收益。非法“外教”、外教中介和教育机构之间形成利益共同体，为了维护非法“外教”产业链中的不法利益收益，不断为非法“外教”的治理制造障碍。

（二）立法机关

立法机关出台相关法律法规，明确非法从教行为的构成要件、治理主体、查处程序、处罚方式等，为非法“外教”的治理提供了法律依据。从现行法律来看（见表1），出台法律规范规制非法“外教”问题的机关涵盖了全国人大常委会、国务院、公安部、外交部、教育部等多重机构，涉及的立法部门多，多部门联合发布的法律规范多（占62.5%），由此可见，对非法“外教”问题的治理需要多部门协同，但现行法律对不同监管部门的权责规定并不明确。规制非法“外教”问题的法律规范位阶涵盖了法律、行政法规、部门规章、政策性文件，但以政策性文件为主，较为宏观，需要地方职能部门出台细则细化落实；不同法律规范发布时间跨度较短，均为近十年生效或修订，但现行法律规范仍然存在一些规制漏洞：如对外国人在华从教资质方面，规定取得符合要求的国际语言教学证书可免除两年工作经历的要求，但是对于符合要求的证书是什么却没有明确的限定，因为国际语言证书签发机构多样，签发的证书不仅真伪难辨，而且不同机构签发证书的标准也未必符合我国对外教从业人员的实质性要求。另外，在外国人非法从教行为的定性方面，留学生以“志愿者”“实习生”名义从事教学活动是否属于非法从教，外国人在境外通过网络向国内提供教学的行为如何界定、需要何种教学资质等问题，在法律上均尚不明确。这些法律漏洞导致公安机关在实际处置非法“外教”问题时陷入“定性难”的困境。

表1 规制非法“外教”问题的有关法律规范

（三）政府监管部门

根据现行法律规范，公安机关、外交部门、外专局、教育部门、市场监督管理部门、税务部门等对于非法“外教”问题都具有治理职责，公安机关负责打击外国人在华非法就业行为，外交部门负责外国人签证的签发和延期，外专局负责外国人在华工作资质的审核和工作许可的签发，教育部门、市场监管部门和税务部门负责监管注册登记的教育机构、外教中介是否合法运营等。但目前对非法“外教”的查处主要依靠公安机关的出入境管理部门［2］，各部门在治理非法“外教”问题上权力分散、权责利不对等，多元行政主体消极推诿导致相关治理资源的内部耗散，部门间存在信息壁垒，缺少沟通协调机制。［20］例如，外专局、教育部门有为外国人、教育机构授予工作许可、办学许可的行政权，却没有对外国人非法就业的处罚权，在日常工作中重发证、轻管理；公安机关有处罚权，却没有管理权，管理和处罚主体的分离削弱了治理力度。［21］监管部门治理合力不足主要由两个原因导致：一是我国政府组织架构是纵向层级制和横向职能制的二元矩阵结构，条块分割和部门利益导致信息资源的垄断和协同治理的缺失。［22］二是非法“外教”问题查处成本高。外国人非法入境和非法居留大多依据证件的查验就可判定，而非法“外教”的查处要形成完整的证据链，对外国人提供劳动以及劳资双方的雇佣关系都需要确凿的证据支撑。公安机关出入境管理部门是目前打击非法就业的主要力量，还承担其他涉外案事件的处置工作。办案人员为了完成“指标”，很可能把工作重心转移到执法成本较低的案件上，对非法“外教”问题选择性忽视或逃避。［2］

（四）社会治理力量

社会治理力量包括社会组织和消费者。社会组织主要包括中国国际教师协会、培训机构行业协会、消费者协会等非营利性、非政府性机构，目前社会组织在非法“外教”治理中产生的影响较小，政府监管部门忽视了社会组织在非法“外教”治理中的作用，社会组织缺乏参与非法“外教”问题治理的渠道、权利和资源。消费者主要包括购买外教课程的家长、学生等。由于合法外教的数量远低于市场需求，消费者能够通过非法“外教”提供的服务提升语言水平，从这个角度看非法“外教”对其有积极利益，客观上消费者组成的强大市场需求也成为非法“外教”产业链运转的主要推动力。但在我国外教课程一般比中教课程贵60%～70%，非法“外教”基本不懂教学规律，［23］甚至有口音，高额的收费与服务质量并不相称，［24］消费者权益易受损害。非法“外教”猥亵学生、吸毒等案（事）件频发，对消费者的人身财产安全造成威胁。基于此，非法“外教”可能使消费者利益受损。实务中许多消费者不了解非法“外教”的危害，或是受培训机构虚假宣传的蒙骗、误认为非法“外教”具有合法资质，低估了非法“外教”带来的利益受损风险，参与非法“外教”问题治理的意愿较低。

如果把非法“外教”产业链看作一个利益集团，那么对非法“外教”问题的治理是直接作用于这个利益集团之上的。米切尔提出的合法性、权力性和紧急性三个评分标准，在非法“外教”问题中可以细化为：（1）合法性，即某一行动者在法律和道义上被赋予治理非法“外教”的权力；（2）权力性，即某一行动者拥有治理非法“外教”的地位、能力和手段；（3）紧急性，即某一行动者的治理要求能够立即引起非法“外教”产业链的关注。当前立法机关、公安机关对于非法“外教”问题的治理同时具有合法性、权力性和紧急性，属于确定型利益相关者，对非法“外教”的治理影响大；除公安机关以外的其他政府监管部门由于存在治理缺位问题，紧急性欠缺，属于预期型利益相关者；消费者由于缺少对非法“外教”问题的充分认识和治理资源，权力性欠缺，属于预期型利益相关者；社会组织由于不具备治理资源和途径，对非法“外教”的治理影响较小，属于潜在型利益相关者（见表2）。由此可见，如何充分调动各利益相关者参与治理非法“外教”的积极性，在非法“外教”产业链外部形成治理合力，是破解治理困境需要解决的首要问题。

表2 非法“外教”产业链外部利益相关者类型

三、我国非法“外教”问题的利益相关者协同治理路径

利益相关者共同治理观认为，各利益相关者基于自身的利益，都应该参与到治理之中。［10］通过提高非法“外教”产业链外部各利益相关者参与治理的积极性和协同性，形成“立法-执法-社会”治理合力，不断挤压非法“外教”产业链的生存空间，以外部环境的改变促使教育机构从聘用非法“外教”的“共谋行为”向合法聘用外教转变，是实现非法“外教”问题利益相关者协同治理的根本路径（见图1）。

图1 利益相关者对非法“外教”问题的协同治理

（一）立法机关要健全相关法律法规，完善顶层制度设计

一是在外教资质要求方面，设立与国内教师资格考试相类似的外籍教师资格考试，将外国人通过我国外籍教师资格考试作为从业资格的唯一标准，以实现教育资质的可查可证。同时适当放宽母语国家要求，以其个人教学水平作为能否获得工作许可的条件，简化工作许可申领程序，缓解国内外教市场的供给短缺。二是进一步明确非法“外教”的构成要件、证据要求、管理主体和查处程序，化解执法实践中的“定性难”困境。各地方立法机关可以通过出台具体实施细则，细化非法“外教”问题的有关法律规定，为基层执法机关提供执法依据。对于名为“志愿者”“实习生”，实为非法就业的行为进行规制，对网络外教在国外通过中资机构提供教学的行为是否属于在华就业给予法律上的定性，并明确相应的工作许可申领程序和要求。规范各监管部门在非法“外教”治理方面的权责分配。三是完善针对非法“外教”问题的行政处罚体系，提高非法“外教”产业链内部各利益相关者的违法成本。对介绍或聘用外国人非法就业的机构适用双罚制，情节严重的，对有关责任人处以行政拘留等处罚；对于违规运营的机构，由证照颁发机关吊销其行政许可，并进行一定年限的行业禁止。规定培训机构必须在醒目位置公开外教的基本信息和工作许可二维码，并明确不按规定公开外教资质时教育机构需要承担的行政责任。

（二）行政机关要整合监管资源，构建协同联动机制

跨部门合作机制至少包括跨部门关系的确认、跨部门合作的领导协调机制、信息共享机制和激励机制。［25］政府部门要实现对非法“外教”问题的协同治理，就必须构建联动治理机制。首先，要通过横向与纵向的协调，明确各部门在非法“外教”治理上的权责边界和合作关系；其次，要构建新的责任与激励机制，特别是完善绩效管理，提高各部门基层执法人员治理非法“外教”问题的工作热情。最重要的是要建立信息共享系统，实现外国人工作许可二维码“一码通用”，将各部门收集的外国人在华就业状况、流动轨迹以及违法记录等信息纳入信息共享系统，实现对在华外国人就业的全息掌握和动态化管理。公安机关根据外专局提供的外国人工作许可信息、外事部门提供的签证信息、市场监管部门提供的经行政审批具备聘用或介绍外国人就业的机构信息以及教育部门提供的教学质量审查情况等，可以对可疑的非法“外教”情形进行综合研判、高效分析，实现及时、精准打击外国人非法从教行为。

（三）充分动员社会力量，实现社会共同治理

一是提高社会组织治理非法“外教”问题的参与度。米切尔认为特定群体或个人的利益相关者类型会因某些属性的获得或失去发生转化。［17］行业协会、维权组织等社会组织在当前的非法“外教”治理中属于潜在型利益相关者，通过政策赋予其监督反馈的权力和资源，可以使其具备权力性和紧急性，转化为确定型利益相关者。公安机关可以通过拓宽与行业协会、维权组织的沟通渠道，培养其在外教行业中的监管地位，提高社会组织参与监管的能力。二是加强对消费者的行政指导，提高消费者参与非法“外教”治理的意愿。通过加大对学生、家长等潜在消费者的线上、线下宣传，让消费者对非法“外教”的形式和危害具有更深入的了解，让消费者充分意识到非法“外教”带来的利益受损风险。同时建立举报奖励机制，对举报非法“外教”的消费者给予一定物质奖励。三是为消费者提供监管资源。完善外国人工作信息服务系统，在有关网站上公开外教信息，实现外教资质可查；开通网络举报平台，拓宽消费者与政府监管部门的沟通渠道。

（四）建立评价机制，提高教育机构的治理积极性

一是由公安机关联合教育、市场监管、税务部门建立教育机构和外教中介黑白名单，并定期向社会公布。对于一直合法聘用外国人从事教育工作的，列入教育机构白名单；对于聘用非法“外教”的教育机构，除了采取行政处罚外，还要列入教育机构黑名单，并将黑名单中的教育机构负责人曝光并纳入失信联合惩戒对象名单。二是由公安机关联合其他政府部门和社会组织，对教育机构的安全指数、教育质量等进行星级评价，对星级评价高的企业给予政策支持，优先政府资源的投入，简化外教聘用手续，以此鼓励教育机构积极承担外教的审查责任。黑白名单和星级评价能够直接影响教育机构在消费者眼中的信誉度，让消费者倾向于选择白名单和星级评价高的教育机构，进而影响教育机构的消费者市场。利用市场效应促使教育机构提高参与非法“外教”治理的积极性，倒逼外教中介和外国人以合法的方式与教育机构合作，实现三者之间的良性互动。