国土空间规划与现代城市规划理论探讨(1)

刘芳

【摘要】从宏观角度分析，在全世界范围内，我国属于人口大国，人口密集度相对较高，在这种情况下，就更加需要有效提升土地资源有效利用率，并以此为指导理念进行具体的国土空间规划工作。该项工作相对较为烦琐，涉及诸多政府部门，需要多个部门进行协同合作，同时国土空间规划也与资源环境及经济发展有着较强的关联度，需要正确处理国土空间规划与其他工作之间的矛盾点，从而保证国土空间规划成效能够得到全面提升。但是目前，新时期下国土空间规划的现状并不乐观，其中仍然存在着一些较为显著的问题等待解决，而这些问题如果未得到解决，必然会严重影响国土空间规划的成效。

【关键词】国土空间规划;现代城市规划;理论

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.25.030

1、新时期国土空间规划工作的重要性分析

随着我国国土空间规划管理人员对于国土空间规划工作研究的不断深入，经过一段时间深入的实践调查研究发现，新时期国土空间规划工作对于社会的发展有着较强的辅助促进作用，具体表现在以下几个方面：其一，可以有效提升我国空间的有效利用率，国土空间规划工作的顺利实施，可以有效地将一些存在浪费现象的土地资源进行重新整合规划，使其能够物尽其用，降低土地资源浪费问题出现的概率。其二，可以有效促进地区经济发展，在实施国土空间规划政策之后，部分存在浪费现象的土地可以建设一些促进地区经济发展的产业，而在这些产业的带动下，地区经济必然会得到极大提升。其三，可以从源头上遏制环境恶化问题，国土空间规划的最终目的是提升空间的有效利用率，在开发期间要明确资源环境的承载力，有效控制开发力度，以保护自然资源、集约开发及协调开发为核心进行具体的国土空间规划工作，从而保证我国实现可持续发展目标。

2、国土空间规划体系下城市规划的地位

实际上，国家就城市规划在城市发展中所起的重要作用提供了基本条件。当下在建立的国土空间规划体系中，“五级三类”的基本构架已经提出，包括“总体规划、详细规划和相关专项规划”，明确指出“国家、省、市县编制国土空间总体规划”，“在市县及以下编制详细规划”。由此可见，可以在市县一级的国土空间规划层面上，发挥城市的独特优势，宏观的导向控制作用由城市总规完成，底层的管控作用由城市详规来完成。

城市规划在市县一级国土空间规划中发挥宏观作用，指的是在这一级的国土空间总体规划中，就已经提出的“三线”划定和三大主导功能区的管控来说，加强城市总规在体系中承担的宏观导控作用。城市总规在统一生态、社会、经济等各方面的效益后，以人为核心，资源环境满足的要求下进行的生产方式为首要任务，关联好上位国土空间规划中的刚性内容。在确定的底线约束和分区管控刚性要求之下，按照中央城市工作会议要求，做好“五个量”的管控，即“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。在此目标下，综合考虑城市的功能、文化、管理等因素，力图使城市发展得更为宜居。

城市规划在市县一级国土空间规划中发挥底层控制作用，指的是人民群众在基础生活设施、物质等方面的需求，在城市详规中予以充分体现并指导落实。通过对城市空间街区层面进行调查和判断，保障人民群众的切身利益上以土地、资源、空间的物质高品质供给，塑造宜居的生活空间。显然，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对于城市详规提出的基本要求：“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动”。

3、现代城市规划理论的国土空间规划策略

3.1城市生态背景下的空间发展格局

城市生态产生于工业社会，此时人们开始关注城市生态环境，期望通过绿色空间的引入改善人类的聚居环境，恢复城市中失去的视觉美与和谐生活。城市生态空间作为城市的必要组成部分，开始承担起社会矛盾与城市问题缓冲器的作用，服务对象也由少数人扩展到大多数。

在当前背景下，城市生态在国土空间规划中所表现的是在生态学原理和城乡规划理论的指导下，通过调节城市复合生态系统内部的各种生态关系，改善生态系统结构和功能，合理利用自然资源，维持生态系统平衡，促进人与社会、经济、自然的协调发展。充分响应国土空间规划的要求下，以生态保护区位为基本出发点，目的是以能落地实施的空间管控为重点，进行生态保护和修复。

国土空间规划中所要求的空间管控的统一落实，从城市的生态环境和自然资源为基础进行研究，以城市生态规划为理论出发点，结合目前城市的经济发展、资源消耗等现状，对城市发展所带来的影响进行预测。从城市的环境质量、资源承载能力几个角度进行研究，探索未来国土空间规划中城市发展的潜力。

3.2自然资源管理机构

自然资源局主管必须由熟悉城市规划的人出任。如果非规划专业人员出任自然资源部门主管，也应设立一个较高的门槛（如必须脱产半年进修城市规划专业）。如果无法做到这一点，最起码也要在政府层次设立专职的城市总规划师。其目的就是要确保城市重大决策中，能听得到城市规划的专业声音。要在规划院改制中，保留规划院与规划局传统的职务“旋转门”机制，确保自然资源部门有充足的规划人才可供选调。同时，要规定所有地方自然资源局名称前面，必须出现“规划”两个字。这一点非常重要，名不正则言不顺，名字的消失往往是职能消失的第一步。

3.3城市发展理论与限制开发容量的关系

新时期国土空间规划的提出，首要目的是以双评价为标准，合理控制三线划定以及国土开发容量，打破资源环境的约束条件。在生态文明建设要求下，通过三线的划定控制，严格控制国土开发强度，限定开发容量，来倒逼当前以来土地发展经济的模式，来实现高质量的发展。

20世纪90年代，西方国家经济发展速度下滑，过度郊区化带来的基础设施投入与维护成为政府的负担。“精明增长”理论的提出在于应对城市发展下郊区的扩张，目的也是为了高效控制土地，抑制城市的蔓延。

这些理论在现在看来都是为了防止城市过度扩张带来的各种负担而提出的，目的是强调开发边界内土地的有效利用。国土空间规划背景下，三线三区的划定是城市发展的本质，也是为了控制城市的扩张，重点保护生态环境，并非是以边界形式来约束城市发展。在城市规划理论的指导下，城市发展需要依靠“刚性”和“弹性”边界相结合，合理控制城市开发容量的问题，为国土规划的编制提供理论依据。

结论：

总之，城市规划的发展历程中，已经形成的现代城市规划理论是可以指导城市的发展和建设的，在国土空间规划体系下，运用城市规划理论可以确保城市中各类资源的有效整合利用，能推动城市的可持续发展，树立良好的大国城市文化形象，以城市带动周边区域的经济、社会发展，进一步完善整治经济等体制的改革。而国土空间规划背景下，研究现代城市规划理论，更是对城市规划理论内容的丰富。对于从事城市规划的人员来说，应该在充分理解和把握理论知识的前提下，将其应用到实践中，确保其作用的充分发挥，推动城市的和谐健康发展。

参考文献：

[1]鄒兵.国土空间规划体系重构背景下城市规划行业的发展前景与走向[J].城乡规划，2020（01）：38-46.

[2]杜澍，连欣.新时期国土空间规划的战略研究[J].中国国土资源经济，2019，32（03）：7-12+48.