大数据时代政府网络舆情治理的多重困境及应对策略

梁志浩

[摘  要]随着信息技术的发展，网络舆情逐渐成为社情民意最主要的一种表现形式。大数据时代爆炸性增长的数据信息使网络舆情更加复杂化，网民失范和失序的在线行为导致极端言论和负面情绪大量汇集于网络空间，不断放大了社会转型期的社会矛盾与利益分化现象。政府网络舆情治理面临着新的形势、要求与挑战。目前，政府网络舆情治理实践中依然存在应对被动与回应滞后的困境、内部协同与外部诉求的治理难题、发声自由化与传媒市场化的价值冲击，因此迫切需要探寻可行的应对策略为政府网络舆情治理提质增效。

[关键词]大数据时代;网络舆情;政府治理;网络空间

[中图分类号]C912.63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）06-0069-06

一、引言

党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”[1]。目前，我国正处于社会形态、经济结构、价值观念不断变更的社会转型期，各种社会矛盾和利益分化现象相继涌现，人们为自己发声、表达利益诉求的欲望日益高涨。网络迎合了人们日益增长的美好生活需要，其开放、实时、便捷等特性持续展现出强大的优势，有效地解决了现实生活中人们信息需求集成化与信息资源分散性之间的矛盾，同时，为草根与精英、公众与政府之间搭建起一个平等对话的平台，人们能够在虚拟的空间里摆脱现实社会中各种层级和体制的限制，以更为直接和自由的方式来进行思想交流和诉求表达。可以说，人们在充分享受信息技术带来便利的同时，逐渐实现了对现实热点问题的观点集合和利益诉求表达的场所的扩展。正如丹·希勒所说：“互联网绝不是一个脱离真实世界之外而构建的全新王国，相反，互联网空间与现实世界是不可分割的部分。”[2]287网络舆情并非孤立地产生于网络空间，而是现实生活中的社会舆情在虚拟世界里的一种呈现，并且对推进民主化进程和实现社会善治具有重要而深刻的现实意义。但是，由于网络舆情爆发不稳定且影响范围极为广泛，突发性网络舆情危机呈现出易发、频发的态势。

随着大数据时代的到来，网络舆情在数据体量、复杂性和产生速度等方面发生巨大变化，使得网络舆情更趋复杂化，错误思潮、虚假信息、极端言论、负面情绪在虚拟的空间里大行其道，网民日趋多元化的价值观念和利益诉求时常交织碰撞，为政府网络舆情治理工作增添了诸多不确定性。因此，如何正确认识网络舆情在大数据时代的发展特征，如何发现与应对大数据时代政府网络舆情治理所面临的现实困境，这不仅直接关乎网络空间与现实社会的和谐稳定，同时也是在信息化浪潮中推进政府治理体系和治理能力现代化的重要落脚点。

二、大数据时代政府网络舆情治理的新形势

网络舆情是社情民意最主要的一种表现形式，具体而言是以互联网为载体，以公共事务、社会热点、网络话题为核心，广大网民情感、态度、意见、观点的表达、传播与互动，以及后续影响力的集合。[3]网络舆情集中体现了网民群体的情绪、意见和态度，而且能够在极短时间内通过传播扩散成为社会各界关注的焦点话题，其来源主要有各大门户网站、在线论坛、博客、“两微一端”等线上平台。大数据时代政府网络舆情治理面临新的形势。

（一）网民数量激增与在线行为失序化

互联网基础设施的大力建设与移动终端的全面普及给社会发展带来了持续而深刻的影响，商业服务和互联网技术的深度融合催生了在线消费模式。近年来，电子商务的不断兴起给人们生活带来便利的同时，也在无形中培养了用户的网络在线习惯，人们在衣、食、住、行等方面呈现出“在线化”的发展趋势。CNNIC（中国互联网络信息中心）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》（以下简称《报告》）显示，近年来我国网民规模持续攀升，截至2020年12月已经达到9.89亿。[4]国民生活与互联网日渐不可分割，网络空间已经成为时下公众发表看法、表达诉求、释放情绪最重要的公共场所。大数据时代网络舆情承载着越来越多的价值观念，持续冲击和影响着人们的思维方式和行为习惯，这对政府网络舆情治理的观念与方式提出了更高的要求。值得注意的是，《报告》显示网民中受过大学专科及以上教育的比例仅占19.8%，表明了目前我国网民的总体文化水平依然不高。由于网络空间具有开放性和虚拟性，部分网民凭借网络身份的隐蔽性把网络空间当作肆意宣泄个人情绪的首要窗口，他们失范和失序的行为严重影响了网络社会的和谐稳定。现实社会的突发事件往往会通过线下、线上的媒体报道快速成为网络舆论焦点，随即引发网民在微博、贴吧、朋友圈等网络场所的唇枪舌战。对于极具争议性的话题，网民会更倾向于支持那些与自己观点和立场相近的言论，并且排斥与其对立的呼声与内容，依靠网络造势把尖锐的矛头指向一方，网络舆论通过集群效应和极化效应逐步演变为网络暴力。而且，大多数网民在输出见解之前普遍缺乏对新闻事件的全面分析，更多的是对非理性言论的盲目跟风，这是近几年网络舆情反转案例数量激增的重要原因。

（二）舆论生态改变与传统媒体边缘化

曼纽尔·卡斯特认为：“新的信息技术释放了网络的力量并使權力分散，事实上打破了单向结构和垂直的官僚监控的中央集权的逻辑。”[5]333传统媒体如报纸、杂志、广播、电视的信息传播具有自上而下的单向性，如今互联网直接打破了长期以来政府与主流媒体对信息传播的垄断。大数据时代，内容生产的“去中心化”趋势让每一个人都能够成为网络信息的生产者、传播者与接收者，舆论生态由此呈现出全新的面貌。从善治的角度来看，社会化媒体提供了一种双向互动的沟通机制，人们个性化的表达意愿被空前地调动起来，人们变得比以往更加愿意提出自身的立场主张和利益诉求，更加愿意主动地参与到社会事务管理与公共生活中来。可以说，公民在网络舆情中的参与程度深刻影响到公民政治参与意识，对推进我国的民主化进程和追求公共利益最大化具有重要的时代意义。但是，网络媒体在兴起的同时也悄然改变了舆论话语格局，传统媒体的社会影响力与舆论引导价值被不断弱化。面对新形势，习近平总书记在2013年全国宣传思想工作会议上指出：“很多人特别是年轻人基本不看主流媒体，大部分信息都从网上获取。必须正视这个事实，加大力量投入，尽快掌握这个舆论战场上的主动权，不能被边缘化了。”[6]对于大多数网民来说，网络媒体是一个更加持续而稳定的舆论平台，在这里他们可以摆脱层级体制的约束、突破时间空间的限制，以一种较为平等和自由的方式获取信息、发布动态、得到反馈，而这些优势是传统媒体不可比拟的，因此传统媒体面临着被边缘化的处境。

（三）数据信息泛滥与治理环境复杂化

进入大数据时代，信息传播的速度、深度以及广度相比以往得到了大幅提升，舆论数据的体量得到了爆炸性增长，与此同时政府网络舆情治理环境也日趋复杂化。一方面，每一个网络主体都拥有编制、发布信息的自主性，社交平台和自媒体赋予了信息实时传递的特点，这在某种意义上意味着那些散布于网络空间的言论、信息普遍具有较大的随意性。而且，在极为发达的信息跟随机制和分享机制的作用下，互联网容易沦为网络谣言滋生的温床，人们都可能在无意识的情况下成为谣言的制造者和传播者。[7]另一方面，住房、教育、收入、交通、医疗、环境等与民生密切相关的现实问题俨然成为各大网络主体在网络空间生产、加工、传播的舆论素材与热点议题。然而，网络空间近乎无边界的信息输出为意识形态稳定带来了诸多不确定性，基于不同阶层、文化、教育背景而产生的观念差异通过网络媒体不断汇集和扩散，并由此导致了在线用户群体的价值观差异，极大程度地削弱了社会主义主流价值观的大众认同。作为现实问题的放大器，网络舆情的不断发酵容易加剧网民情绪，进而带来负面效应，从而进一步激化社会矛盾与冲突。而政府是网络空间和现实社会共同的秩序管理者，如果不能对网络突发事件做出合理的介入与处置，将会极大程度地削弱政府机关的公信力，甚至会将其推至风口浪尖从而引发新的舆情危机。

三、大数据时代政府网络舆情治理的多重困境

（一）机制困境：应对被动与回应滞后的常态行为

突发性的网络舆情危机发生后政府能否实现快速响应，很大程度上取决于政府部门应对机制的科学化程度。长期以来，政府网络舆情治理普遍缺乏前瞻性和预测性，消极被动的应对方式是政府部门的常态化行为。突发事件网络舆情应急预案的欠缺导致相关应对工作的开展明显滞后于网络舆情的发展态势，政府部门往往是在网络舆情已经产生甚至发酵了一段时间之后才开始介入，部门之间难以及时形成有效合力，导致治理的流程显得非常被动。一方面，为了尽快遏制网络舆情的发酵态势，政府部门更倾向于直接采取简单粗暴的强制性措施，通过删除论坛帖子、屏蔽言论、封禁网站等信息围堵方式以达到人为控制网络舆情的目的。然而，网络信息的传播是极其迅速而广泛的，再加上信息发布源的多元化以及网络信息的可复制性，相关舆论呈井喷式爆发在短时间内足以扩散到社会每个角落。所以，完全遏制网络舆情的发酵及蔓延并不现实，粗暴处置网络舆情的方式不但不利于平息舆论，甚至会引发更大的网络舆情反弹。另一方面，政府部门在热点事件发生后没有做到及时主动地发声回应社会，官方信息公开与事件澄清工作的滞后为谣言的滋生蔓延提供了时间和空间，进一步加剧了网络信息传播的“盲人摸象”效应，致使政府错失治理的最佳良机，造成不可挽回的负面影响。有资料显示，在网络舆情刚刚发生的几个小时内，一旦遇到节点型的外部因素干扰，网络舆情可能会有突然爆发的趋势并导致信息急速向全网扩散，如果相关部门能够积极主动地采取应对措施，就能够及时化解网络舆情的爆发态势，大大降低网络舆情危机爆发的可能性。[8]225

（二）体制困境：内部协同与外部诉求的治理难题

传统的政府管理体制具有很大局限性，严重阻碍了政府网络舆情治理能力的提升。一方面，从政府内部而言，传统管理体制条块分割、层级分明的特点直接导致了政府舆情管理部门间的职能责任交叉运行，各部门参与网络舆情治理的联动性和协同性较差。[9]而且，不同管理层级和监管领域的政府部门所使用的数据库，往往缺乏统一的数据存储标准，不同部门的数据平台自成体系，部门间的数据资源难以实现互通共享和集中利用，因此形成了众多“数据壁垒”和“信息孤岛”。碎片化的数据导致了政府部门在应对由突发事件所引起的网络舆情时的信息资源匮乏，在短时间内各部门无法实现高效的数据信息整合与利用，从而降低了對网络舆情的回应速度。另一方面，“金字塔”式的垂直管理体制带有强烈的排他倾向，政府外部主体的价值功能被严重忽视。[9]在一般情况下，由于突发事件网络舆情发酵与传播速度过快，网络舆情决策是需要在较短时间内完成的。在紧急态势和有限时间的双重约束下，游离于政府体系之外的社会主体直接参与治理决策评估的难度非常大，因此最终决策更多是依赖政府领导层自身理解与认知而形成的。但是，这种单方决策模式存在较高的风险，常常导致政府的模糊性治理。此外，在传统管理体制下政府内部与外部社会所掌握信息的极度不对称造成了外部主体对网络舆情信息的认知偏差，公众的利益诉求和政府的立场主张也并非是完全一致的，如果缺乏及时的、面向社会的信息公开和反馈答疑，难免会形成误解甚至引发公众不满。

（三）引导困境：发声自由化与传媒市场化的价值冲击

大数据时代，网络舆情对政治、经济、文化以及社会发展产生日益深远的影响，适当的舆情引导有利于维护社会和谐稳定，是政府网络舆情治理的重要组成部分。自媒体、微博、门户网站等线上平台极大地拓展了社会舆论空间。网络媒体的兴起有利于社情民意的表达，但同时也容易导致偏激观点集聚和加剧极端情绪的形成。首先，由于政府缺乏制度化、规范化、常态化的网络舆情监管体系，各大网络平台上的舆论信息往往是质量参差不齐和真伪难辨的。例如，部分网民通过各种极端行为来追求对其情绪和利益诉求的“绝对顺从”，导致过度情绪化表达的盲目从众现象或群体操纵现象。[3]情绪化和极端化的网络言论容易使网络舆情出现非理性化，并且在潜移默化中扰乱公共话语体系和公民价值判断。[10]如果政府反应不及时和行动不作为，就会丧失网络舆情引导的主动权。其次，在当今传媒市场化发展趋势之下，网络媒体与政府的意图并非是完全一致的，政府所追求的是对舆情事件的成功处置以及维护社会安定有序，而一些逐利性鲜明的网络媒体的目标是博人眼球和制造轰动效应，甚至通过断章取义或扭曲事实等方式来吸引更多“吃瓜群众”的关注。例如，一些头条号、公众号等自媒体为追求时效，发布未经证实的虚假信息，或是捏造所谓的“内幕消息”来制造新鲜卖点，目的是提高网络关注热度和吸引出入流量，进而赚取经济利润。另外，还存在部分网民或团体故意篡改事实，在各大网络论坛上大量散布谣言企图引起社会恐慌，无疑加大了政府网络舆情引导工作的难度。

四、大数据时代政府网络舆情治理的应对策略

（一）出台专项法律，健全相关制度保障

网络的开放性、虚拟性和隐蔽性等特点使网络成为一个自由宣泄的空间，言论表达的过分自由容易导致网民失范和失序行为的产生。国务院新闻办2004年4月就成立了网络新闻宣传管理局，并在各地设立相关部门进行网络舆论管理。[8]220为了更好地规制网络信息的有序传播，净化网络生态环境，我国不断制定和出台了诸如《互联网信息服务管理办法》《网络安全法》等一系列法规和规范性文件，但此类文件更多的是注重对网络安全的维护，而没有直面网络舆情的现实问题。到目前为止，国内仍然没有出台一部关于网络舆情治理的专项法律，对网络舆情的法律规制更多是停留在地方政府制定的一些类似管理条例、管理办法等的规章制度，立法层级普遍偏低，缺乏一定的权威性与说服力。此外，法律授权的不明晰使得治理主体、治理程序以及权责划分等重要内容出现边界模糊，现有法律制度体系依然有很大的健全空间，存在诸多制度空白亟待填补与完善，政府网络舆情治理的健康有序开展迫切需要健全的法制体系作为有力支撑。因此，加强法律制度建设和强化法律规范韧性，出台体系完备、可操作性强、与时俱进的网络舆情管理法规，不断规范治理主体的权责分配和问责追究制度，才能做到有效约束政府权力，营造良好的网络舆情治理环境。另外，要明确区分网络舆情与言论自由的边界，继续加大对违法违规网络传播行为的查处力度，对于利用网络故意造谣诽谤、侵犯隐私、恶意攻击等违法乱纪的行为，必须依法追究其法律责任。[10]

（二）强化技术支撑，实现科学动态管控

随着各种新兴技术的出现，人们对非结构化数据的处理和分析能力与以往相比得到了大幅度提升，技术赋能拓宽了政府网络舆情治理的方式与路径。在大数据技术的支撑下，相关职能部门能够更加有效地对网络舆情进行监测分析、预警决策、应急处置和舆论引导，并且让“从分析过去发生了什么和为什么会发生，到把握现在正在发生什么，再到预测将来会发生什么”[11]成为可能。面对大数据时代日益复杂的网络环境，信息技术部门需要不断强化技术支撑，积极开展数据监测、存储、挖掘、分析、安全等关键技术的攻关创新[3]，推动技术手段的横向扩展和纵向挖掘，努力将大数据技术应用于更广泛的领域和更深入的层次。一方面，不断强化政府部门对数据资源的利用能力，推动政府从侧重关注个别事件转向全面的案例数据分析，不仅实现对宏观数据的全面分析，还能对细微行为进行深度挖掘，进而把握住网络舆情发展态势。另一方面，构建动态的网络舆情监管机制，进一步推动网络监管部门的运作方式由被动响应转变为主动预测，通过防微杜渐有效地将网络舆情危机爆发的不确定性转变为可控性。具体而言，网络舆情监管部门通过实时监测与采集各大平台的舆情信息数据，对微博、微信、论坛、门户网站等主流社交媒体的信息进行量化管理，统计与定位网络空间上的热点话题、用户特征、情感倾向等关键数据并且进行深入挖掘和关联性分析，找出网络舆情生成传播的规律与轨迹，帮助政府更加及时准确把握网络舆情的发展动向，实现对网络舆情的全景式掌握以及精准化管理。

（三）调整政府机构设置，完善联动治理体系

调整政府机构设置有助于化解传统管理体制的刚性约束，从根源上提高政府治理能力。首先，通过革新网络舆情领导管理体制，改变以往条块分割、垂直领导的组织模式，建立扁平化、网络化的组织架构体系[9]，提高各部门的联动治理能力以及治理过程的可操作性。其次，由于网络舆情发展可分为四个周期，即潜伏期、爆发期、扩散期和衰退期[12]，政府必须充分了解网络舆情在不同时期的不同特点，并且依据不同部门的职能优势进行明确分工，以便更有针对性地开展网络舆情治理工作。网络舆情治理往往涉及多个政府部门，难免会出现权力交叉、相互冲突的现象，如何合理协调好各方利益和明确角色分配非常关键，这是凝聚部门合力的重要前提。在此基础上，按照统一领导、多部门联动、分工协作的原则，构建突发事件网络舆情协同应对的长效机制，充分发挥各部门在事前、事中、事后的不同角色和功能作用，在政府内部形成良好的网络舆情治理协同联动效应。最后，不断优化各部门间的网络舆情信息共享机制，通过统一数据存储和使用标准，打造政府内部开放共享的大数据平台，有效整合各部门搜索采集的数据信息并提高数据利用率，逐步打破部门间的“数据孤岛”与“信息壁垒”，解决长期以来的数字鸿沟难题。

（四）促进多方合作，重视舆论引导价值

习近平总书记强调，根据形势发展需要，要把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓。[6]以互联网为代表的新兴舆论阵地已经成为宣传思想工作的主要战场，这就要求政府要加快适应新媒体环境下的舆论格局变化，紧跟网络媒体的发展趋势，把握好网上舆论引导的时、效、度，形成新型的网络舆情治理模式。一般而言，网络舆情往往会经过由浅舆情到显舆情的过程，而且在形成显舆情之后还会不断整合与同化，加以引导可以推动网络舆情向有益于社会和谐的方向发展。[13]首先，政府必须高度重视网络舆论引导的作用和价值，在突發事件发生之后相关部门应积极主动回应网民质疑和化解对立情绪，及时澄清可能的信息失真和网络谣言，切实提高舆情引导的感染力和说服力。其次，单打独斗的舆情引导方式在当下已经不再适用，不仅需要加快政府官方媒体以及门户网站建设，抢占舆论先机，同时也不能忽略与外界的主流媒体时刻保持密切合作，努力赢得网络舆情话语权。再者，“大V”（身份获认证的微博意见领袖）群体是顺应新媒体时代的发展产物，其主流价值以及对网络舆情的引导能力值得格外重视。作为处于网络舆论核心圈层的价值领袖，“大V”群体拥有着较高的社会认同度，其观点态度和价值倾向本身就代表着广泛的民意，他们所散发的正向能量是社会向善发展的重要推动力。因此，政府网络舆情治理需要引导“大V”群体主动积极承担社会责任，借助其较高的识别度和广泛的影响力宣传党和政府的方针政策，以达到强化主流言论和孤立非主流言论的目的，通过网民引导网民，依靠部分网民的正面声音感染更多网民，从而实现对网民的正向教育与引导。[8]231

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责任编辑  王  雨