党建促进国家治理现代化的逻辑及其路径

颜欣

[摘    要] 国家治理是一项动态化、复杂性的问题与议题。伴随着国家治理进程的拓展及有序推进，党建促进国家治理现代化的基础与功能不断彰显。深入探究党建对国家治理现代化的积极作用，不仅能增强对国家治理的总体把握，还能助力国家治理效能现代化的转换。党建和国家治理现代化在制度衔接、价值统一、过程互嵌和功能融合四维度存在深层次互动逻辑。必须在国家治理现代化实践中增强党建的行动自觉与思想自觉，积极塑造党建与国家治理现代化融合体构造，进一步提升党建制度创新水平，在话语和方法研究路径上寻求新突破，构成党建促进国家治理现代化的积极取向和势能动力。

[关键词] 党建;国家治理现代化;治理体系;治理效能;党的执政水平

[中图分类号] D81  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）09-0043-08

长期以来，国家治理①不是“固定事实”，而是一项动态化、复杂性的问题与议题，上到国家的顶层设计，下到国家的基层治理，共同构成“关系中的国家”。无论是费孝通论及的“乡土性”，抑或是斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）提出的“共同体与社会”，均是对国家治理的一种解释和探究。关于国家治理，国家层面主要研究国家的机构和形态，聚焦政府与政治。国家基层则重点关注基层治理事务，基层最低单元可延伸至“最后一公里”的村委会、居委会、社区，甚至广袤的田野，基层遍地可见的国旗、国歌仪式等无不显示国家的“在场”及治理。国家层面和基层治理的叠加构成了国家治理独特图景，延展了传统国家治理的内涵及高度。党的十九大报告在涉及当前工作的难点和堵点时指出，“国家治理和治理能力有待加强”[1]。党的十九届五中全会公报进一步提出，“推进国家治理和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步”[2]，深刻阐述了为什么要加强国家治理现代化以及如何推进国家治理现代化的重大理论与实践问题。

党建是国家治理现代化的必要前提，也是深入推进国家治理现代化的一种有效叙事及表达形式，对国家治理现代化有着广泛和深远影响。国家治理现代化正是在党建的顶层设计和规制下不断演进的，推进国家治理现代化已成为全党共识。当前，世界正处于百年未有之大变局中，国家治理现代化征程面临更为复杂的环境和挑战。要想于变

局中开新局、科学应对各类风险和挑战，国家治理现代化更离不开党建的定向领航指引，否则容易迷失方向，出现治理“失灵”的现象。很多研究成果从不同维度对国家治理现代化进行了较为细致的阐述，但是较少涉及国家治理现代化和党建关联性的解释和分析。本文试图作出尝试性探研，以期为国家治理现代化和建设社会主义现代化强国的伟大目标提供参考与借鉴。

一、党建促进国家治理现代化的重大意义

党建是中国特色社会主义的独特优势。党建作用于国家治理现代化，已经成为国家发展壮大以及应对外部风险挑战的“压舱石”和关键性变量，具有决定性的现实意义和重大的历史意义。

（一）增强对国家治理的总体把握

伴随着国家治理现代化的拓展及深入实践，党建与国家治理现代化的交互更趋紧密，极大增强了国家治理的广度和深度。习近平总书记曾指出，办好中国的事情关键在党。多年来，我们党高度重视国家治理现代化建设，并根据不同阶段不同实际对国家治理进行调试，赋予了国家治理丰富的蕴含。党建与国家治理现代化的运作方式不同。党建着重于对党组织运行、督查、考核、发展等方面的部署和统领，而国家治理和国家治理现代化则着重对动员、组织国家和基层不同层级主体和行为体效能的研究及其实践，涉及复合领域的治理形态。作为马克思主义执政党，中国共产党始终站在时代和历史的潮头，在重大命题和改革的关键环节把脉国家治理现代化的大方向。一是统筹不同层级政府机构的职能、配置、管理、服务等事务，使国家治理运行顺畅和有效。二是不断完善政治协商制度，与各民主党派、人民團体、社会各界和群众代表密切交流，就国家治理命题征求意见，深入商讨，为国家治理发展获取源源不断的信息参考和智力支持。三是促进国家治理科学化水平持续提升。国家治理现代化涉及方方面面，需要从整体性角度透视。马克思主义执政党如果不关注甚至弱化党的建设，就难以有效保证国家治理的科学性、建设性、安全性，前苏联就是经典的案例。前苏共领导人托洛茨基被外界批评后曾深刻反思：“因为党是历史赋予无产阶级解决其根本问题的唯一工具……一个人只有与党在一起，并通过党才能是正确的，因为历史没有开创其他能使正确的东西变为现实的道路。”[3]在世界历史长河中出现过神权政治学，唯心主义色彩浓厚，而事实和真相是“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是社会，国家”[4]。我们党始终坚持历史唯物主义和辩证唯物主义方法论，坚持实践是检验真理的唯一标准，助推国家治理科学化发展。

（二）筑牢国家治理的战斗堡垒

党建构筑着国家治理现代化基础。首先，党建通过在国家发展道路、原则、方向、立场等领域的规定和要求，使国家治理步入良性的稳健轨道。党建为国家治理提供动力支撑和良好环境。习近平总书记强调，方向决定前途。党建的伟大实践是深入推进国家治理发展的根本遵循，党建与国家治理在空间上处于同一个社会网络中，党的各项路线、方针、政策为国家治理稳健运行提供道路引领、舆论氛围和价值取向。其次，党建确保国家治理具有高度的延续性。国家治理不是口号性议题，已经在新时代升华为国家战略高度和国家发展全局。国家治理稳步运行，得益于党建的正确引领。党的十八大以来，我们党立足社会主义初级阶段基本国情，勇于改革和实践探索，坚持国家发展和治理导向，在实践中形成了科学有效的国家治理。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出：“我们党领导人民推动中国特色社会主义制度更加完善，为政治稳定、经济发展、文化繁荣、民族团结、人民幸福、社会安宁、国家统一提供了有力保障。”[5]再次，党建是国家治理的理论基础和逻辑起点，是提升国家治理效能的决定性因素。党建以国家和社会发展为目标，发挥着协调各方、纵览全局的决策功能。党建始终以人民高不高兴、满不满意作为国家治理现代化成效的检验标准，着重于防范公平正义的缺失。党建与国家治理现代化有机衔接，有利于形成一体化布局，持续开创国家治理新境界。党建让国家治理现代化底色更亮、成色更足，使国家治理具备科学的理论源泉和坚实的实践根基。

（三）助力国家治理效能现代化的转换

国家治理现代化是对国家治理理念的丰富与发展。党建助力国家治理效能现代化的转换。伴随着国家治理的深入推进，我们党对国家治理现代化的重视度持续递增。党的十八届三中全会制定的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应党和国家事业发展新要求。一是推动政府向法制化和服务化转型，逐步纠正过去政府在管理职能方面的偏向，注重发挥党建的引擎作用，使治理在政府职能中的作用逐渐增强。政府在宪法和中国特色社会主义法律体系下依法施政，增强检察权、审判权等司法制度的有效性。党建为国家治理现代化提供了理论导向及思想依据。二是国家治理实现由“人治”向“法治”转变。党建对国家治理的法治现代化有着生动阐述和演化途径。1954年国家首部宪法诞生。1978年党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针。1997年党的十五大将依法治国上升到治国基本方略的高度，由此确定了国体、政体、国家结构形式，建立了国家政权组织体系，使当代中国焕发出前所未有的生机活力[6]。尤其是党的十八大以来，我们党先后提出“法治中国”“党要管党”“全面从严治党”“建设社会主义法治国家”等决策部署和宏伟目标，强调法治在治国理政中的基础性作用，国家治理的法治化格局正在凸显和生成。针对国家与社会关系一般表现为“强国家—弱社会”的状况，随着党建的推进，社会在国家政党等规制框架下的活力正不断增强，政府公共职能持续优化，放管服改革深入推进，政府审批流程逐步簡化，政治生态及监督持续得到优化。在党建的正确引领下，政府与企业、社会等主体共治共商共管、相互监督、协同合作的现象日益显著，政府的权威及其核心公信力不断得到彰显和提升。党建促进了国家治理现代化，厚实了国家治理体制、内容的供给质量，助力国家治理效能现代化实现了历史性的转换。

二、党建促进国家治理现代化的互动逻辑

作为历史、人民的选择，中国共产党成为国家治理现代化的制度和普遍性优势，不仅聚焦自身政治建设、组织建设、作风建设的巨大能量，而且通过谋全局、把方向、促改革，实现全国“一盘棋”的部署，持续推进国家治理现代化的完善与发展。党建促进国家治理现代化印证出深层次的互动逻辑。

（一）制度衔接

制度的根基是法规，国家治理现代化需要将党规与法规有机融合，相得益彰。从深层次而言，党内规章与国家法规是有机融合的。国家法规有利于党内法规的描述和规定，两者同频共振，确保彼此的契合性，增强社会各方对党组织和国家的信任;党内法规界定和涉及的对象主要是与党内事务相关的规约和制度安排，与属于国家法规的管辖范围和研究范畴的有效衔接，有利于优化党组织的活动和管控空间;成熟的党内法规是被实践检验正确的、可行的实践路径，可优化和提升为国家意志，并纳入国家治理有效的规范和制度范围。此外，民主集中制是党建和国家治理现代化的根本领导制度和组织制度。中国共产党是在民主集中制的指导下不断发展壮大的，这也是我们党作为马克思主义政党身份的显著标志。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。”[5]党建在国家治理现代化进程中始终强调党和各民主党派间的亲密关系和互动，避免了决策的碎片化及国家治理部门的慢作为。这种政治吸纳能有效发挥各民主党派在国家治理中的角色功能，使其主动融入国家治理，为国家治理提供丰富充沛的政治动能[7]。民主和集中的融合与“合作共治”观照了多数群体的需求和感受，增加了不同行为主体参加党建和国家治理的积极性和主动性;充分彰显了党建和国家治理制度、责任担当、历史使命的高度契合性，确保党建和国家治理及时、有效解决社会各类问题和矛盾。与西方三权分立、两党制或多党制不同，民主集中制符合中国的国情和现实，避免了党建和国家治理陷入“游戏化”和“暗箱化”行为。当前中国党建和国家治理现代化建设进入深水区，诸多社会结构性矛盾及其问题不断涌现，解决的难度不断递增，面临的局面更加复杂，更需要抓好民主集中制的制度“武器”，有效化解各种矛盾和问题。民主集中制的制度建构从根本上确保了党建和国家治理现代化在认知和步调上的协调性和统一性，增加了党建和国家治理现代化融合协调的可操作性，对党建和国家治理现代化具有长期性、稳定性和根本性的能动作用。

（二）价值统一

加强党建和完善国家治理是中国共产党意志的本质体现。党建与国家治理现代化是基于特定关系而相互融合的产物。国家治理行为先发于党建，但两者在发展中逐步融合并相互促进，党建不断融入国家治理现代化进程中。保障人民的利益诉求和合法权益，增加人民的安全感、幸福感和获得感是党建和国家治理现代化的根本目标，充分彰显了人民性特征。首先，党建与国家治理现代化的主体和推动者是中国共产党，党建把握国家治理现代化的政治方向和正确道路，确保其不断发展并走向成熟。我们党依托党的传统、党的意识形态、执政党的决策地位，在国家治理现代化进程中丰富发展了中国共产党实事求是的思想路线，形成为国家治理现代化价值判断和基本共识。国家治理现代化是一项宏大、复杂的系统工程，包涵政治、经济、文化、生态、社会等多个维度。国家治理现代化的艰巨性决定了党建成为国家治理现代化建设的重要基础、核心价值。党建凭借党组织优势，赋予国家治理积极创设符合人民群众利益和意志的方针、政策，并通过政府职能转变、深化改革等举措不断优化国家治理现代化效能。其次，党建与国家治理现代化共同强调以人民为中心的价值取向。人民性是马克思主义最鲜明的品格。党建依托“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略布局，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，促进人的全面发展”[8]。党建促进国家治理现代化在提供公共产品过程中不断汲取人民智慧和方案。人民是我们党和国家全部工作的最高裁决者和最终裁判者，党的执政水平和执政成效必须而且只能由人民来评判，最终都要看人民权益是否真正得到了保障[9]。实践证明，党建和国家治理现代化在价值意蕴上具有内在统一性，必将实现人民期待的对美好生活向往的梦想。

（三）过程互嵌

党建和国家治理现代化在运作过程中互相依赖、互相渗透，形成良性互嵌格局。在方向上，党建是国家治理现代化的根本政治保证，为国家治理现代化建设提供了风向标和科学指南。2019年7月，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议中强调：“深化全面从严治党、进行自我革命，必须从中央和国家機关严起、从机关党建抓起。”[10]国家治理现代化建设在过程中要始终严守党的政治立场，坚定政治方向，确保党组织引领国家治理现代化建设的强大活力和生命力。在作风上，要增强广大党员干部的工作积极性和行动自觉性，创造性贯彻落实党的基本路线、基本理论、基本方略和重大部署，促进工作作风、思想作风和学风的提档升级，防范国家治理过程中的内在外在风险。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以强大的责任担当与政治勇气，抓铁有痕、踏石留印，构筑起助推国家治理现代化的强大气场。在方法论上，党建促进国家治理现代化进程中坚持辩证唯物主义和历史唯物主义方法论，坚持实践是检验真理的唯一标准，将党建工作视为重要抓手，发扬斗争精神，坚持底线思维，狠抓干部德性、忠诚、党风建设，营造出风清气正的国家治理现代化前景。党建和国家治理现代化的边界交融交叉，彼此实现“关系叠加”，将地域性、分散化的治理形态科学、高度地融合在一起。

（四）功能融合

1. 党建和国家治理现代化在功能领域存在融通性。功能融合是其两者互动逻辑的重要体现。历史发展逻辑和现实国情决定了中国共产党在国家治理现代化中体现出强大的影响力、统治力及支配力。党建促进国家治理现代化的丰富实践，极大地深化了对共产党执政规律、对社会主义发展逻辑以及党建运行规律的深刻理解和认识，极大地提升了党的执政水平、领导水平和党员干部综合素质，极大地推进了国家治理现代化行稳致远。同时也促进了国家管理和治理制度效率持续优化，确保了在党建、经济、政治、社会、文化、外交等维度互相协调和协同发展，使国家在快速、稳健发展中获得先机。

2. 党建与国家治理现代化知识谱系互补的逻辑。一方面，行为规范和刚性约束功能存在互动性。改革开放以来，我们党结合中国国情和具体实际，对党建制度进行了艰辛的探索。尤其是近些年制定了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律规则》《中国共产党党内法规制定条例》等规定、办法、条例、准则，建立起比较完备、渐趋耦合的党内法规制度体系、政党制度体系、领导制度体系、选举制度体系等，成为国家治理现代化的动能和引擎。另一方面，党的执政能力建设是国家治理现代化的根本保证。我们党依托强大的动员与整合能力，对国家治理现代化进行及时、有效归纳和解释，对国家治理现代化的社会功能和重要性进行了准确定位。党建与国家治理现代化是二元融合的互动模式。党建是国家治理现代化的重要载体，是推动国家治理现代化的关键抓手。

三、党建促进国家治理现代化的科学路径

随着改革发展多重任务和国际国内多元挑战的严峻态势，尤其需要确保党始终成为国家治理现代化进程的坚强领导核心，从而实现国家治理现代化“整体图景”的治理与善治。构建国家治理现代化新格局，党建大有可为。

（一）在国家治理实践中贯穿党建红线的行为自觉

自觉不是形成“特权”，而是自发的、内生的能动反应。一是要发挥党在国家治理现代化建设中的关键作用。推动国家治理现代化是党建的政治责任和使命。党建“高位推动”形成强大的势能和治理效能，是国家治理现代化建设的“施动者”。我国宪法明确规定，人大、政府、监委会、检察院、法院等共同构成国家政权，都必须增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，确保中国共产党领导的政治优势在国家治理现代化建设中得到运用和发挥。二是要充分挖掘和运用党建优秀资源，降低国家治理现代化成本，增强国家治理现代化自上而下的运行、规范化水平。党的核心领导作用是国家治理现代化的有效保障。党建的精神资源的特质功能，有助于在国家治理进程中化解各种社会矛盾，提升基层事务效能，增强党建在国家治理现代化中的主导地位。现代社会面临思想多元化的冲击，要保证党建在思想上的正确指引，特别是面临重大危机与风险时更需要党的坚强领导。三是要有效衔接国家上层治理和基层治理效能。国家治理现代化包涵治理体系现代化和治理能力现代化两大维度。除了组织结构等体系领域的“先行”，还应增强国家治理现代化能力，将有效衔接上层治理和基层治理能力作为着力点。基层治理一般运行于国家与社会的边界与接触地带。要注重将党建触角延伸到国家与社会的边界，将党建汇融到整体的国家范围之中。概言之，增强上层治理和基层治理本体论意义上的衔接度，能生成一种共同的治理“语言”和范式。

（二）塑造党建与国家治理现代化融合体构造

1. 将党建与国家治理现代化碎片化的经验与事实整合为助益的、系统性的融合体“大厦”构造形态。党建与国家治理现代化在文化传统、行为逻辑、思维习惯等方面存在契合，其融合体具有适应性和自洽性。在中国语境下，党建和国家治理现代化交相辉映、包容互补，可创设经验分享、互联互通等更多共同话语和意识，同频共振为马克思主义理论贡献共同意志。治国必先治党，治党务必从严[9]。党建和国家治理现代化并非同一形态，但可通过彼此良性互动消解其“模糊性”，把两者整合构建为融合体构造，将更为有效地促进新生事物，化解社会不良现象，及时促进行政决策和表达形成更多共识，高效处置和应对不同公共事务和社会事务。

2. 培植高质量党建与国家治理现代化资源。在国家治理现代化运作实践中嵌入高素质人才、能人队伍，充分运用其高水平的科学文化素质、管理经验和知识技能，实现国家治理现代化的常态化和机制化。在政策环节，要做好规划和政策落地，为国家各个管理层级提供基础性资金支撑和基本公共服务，避免治理事务和治理资源出现不对称现象。要在物力和财力等资源禀赋的汇聚中，实现国家治理现代化在政策治理上具备弹性与变通性。要对政策议程的不足或缺陷进行持续追踪、协调、论证及完善，通过榜样引领作用激发党建示范效应，确保党建工作的有效性和针对性。榜样引领的先导作用在执政和操作过程中增加了党建的制度执行力和激励空间，使国家治理现代化拥有更为丰富的样板和逻辑参照。在党建引导下，高质量党建资源为国家治理现代化注入了深度融合的“因子”。积极塑造党建与国家治理现代化融合体构造，为国家治理现代化提供全新的治理样板，助推国家治理现代化更为规范、有序与合理。

（三）进一步提升党建制度创新水平

古人云，凡将立国，制度不可不察也。创新是一个民族进步的灵魂，是一个执政党永葆生命力的法宝，党建制度的接续与创新是促进国家治理现代化的根本动力。党的十九大报告提出：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”[11]制度建设是党建的体系支撑，是国家治理现代化的根本保障，关乎国家治理现代化的可持续性和創新性。党建制度创新不是“新瓶装旧酒”，而是方略制度、党建功能、机能肌体等方面的创新。首先，加强和完善党建监督制度建设。需要在《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等基础上完善党建监督制度，用愈加成熟的党建制度督促党员干部特别是高级领导干部始终在阳光运行权力，惩处和规避腐败分子及其行为。可尝试发挥群众代表、社会组织在党建工作中的角色功能，“落实‘三会一课、民主生活会、领导干部双重组织生活、民主评议党员、谈心谈话等制度”[12]，建立以大数据为依托的党建生活纪律、廉洁纪律、组织纪律、政治纪律的监督模式与运行机制。加强问责意识，做好反馈、警示惩戒工作，形成党建监督长效化和日常化机制。其次，完善党建评估体系。一是加强党建管理体制机制建设，进一步优化党建程序、规范制度;二是完善党建质量评价体系，为国家治理现代化提供方法和应用价值的指引。可依托人工智能、大数据等搭建党建和社会之间的桥梁，在引导人民群众参政议政的同时，让国家治理现代化议程设置引发更多群众积极关注、社会良性反响，并征集群众相关反馈和互动资料、信息及文本，为科学评估提供有效指标体系支持，促进党建评估能力现代化。同时，对党建工作存在严重失误或执行不力的组织、机构和个人严肃批评或查处，使党建成为国家治理现代化评估的重要方面。

（四）在话语和方法研究路径上寻求新突破

要尝试在宽泛性场景和经验与想象之间获取新的发现和认知，深入窥探国家治理现代化实质，增强国家治理现代化的话语、知识、认知和运作的感悟及把控，在话语和概念建构上下功夫。

1. 在实践中总结党建和国家治理现代化的关联性，提炼具有本土性、可通约性的新概念、新理论、新范式。一个民族想要站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维[13]。中国共产党经过百年发展，建党话语实现了从被动回应实践到主动探索规律、 指导实践的转变，话语前瞻性学理性愈发增强[14]。需要拓宽对国家治理现代化的复杂性与范畴的认知，进而为国家治理现代化机制、概念、诠释提供更为丰富的渠道。西方知识谱系中曾有强调经验和知识下实践重要性的观点，认为认识来源于实践中产生的经验。实践可超越碎片化的党建和国家治理认识和理论，并从经验事实中窥探党建和国家治理的关联性，寻找两者资源和技术的融通点。

2. 构建党建促进国家治理现代化的立体化、全方位的格局。提升国家治理现代化效能的最大化，需要在党建促进下发挥多元组织的联动性。智库、高校、党校、社科等组织应在统一协调下，加强党建基础理论研究，锤炼组织和机构的核心胜任力，适时对既有文本进行修订、补充和完善。中央、地方、基层党组织可协同运作，通过吸纳组织的聚合作用促进国家治理现代化“毛细血管”融入国家各层面，推动多元主体“进场”，运行和互动公开透明、程序有序。在此进程中有必要增强各方协商性，定期或不定期吸纳各级党组织在实践中的成功经验和操作化模式，为党建促进国家治理现代化提供增量和动力。值得注意的是，需在垂直分布中贯穿党建主线，在国家治理现代化发展中发挥党建牵引各方、纵览全局的作用。各级党组织职能的进一步发挥将再造国家治理现代化“新常态”，将党建嵌入或深度融入国家治理现代化结构和进程中，使国家治理现代化实现全方位的提质增效和历史性创新。

3. 推动党建传播的方法载体创新。建立健全精准应对和分类识别机制，满足党建对国家治理现代化的可信性需求。确保党建传播的形式与内容、治本与治标、深度和广度以实现高质量发展和创新，使党建信息的传播与实践转化为国家治理现代化的有效舆论准备和社会信任资本。2020年，湖北省委教育工委开展高校党员干部下沉社区的活动，凸显了党组织强大的号召力和组织力。这次活动将党员权利与义务相统一的原则融入网格化管理模式中，是党建促进国家治理现代化取得新进展的生动例证。活动以方法载体创新为契机，能让更多的党建“产品”在国家治理现代化中得到更广泛的供给、消费、认同和受益，并在更深层次、更宽领域和更大范围推动国家治理现代化实现跨越式发展，已经成为新时代党建促进国家治理现代化的一张靓丽名片。

（本文在2021年度湖北省廉政文化建设百年历程和高质量发展学术交流会上宣读，获得会议论文三等奖）

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[责任编辑：邹立鸣]