基层治理悬浮与下移的张力及其辩证分析

韩志明

【关键词】悬浮 下移 基层治理 科层制 【中图分类号】D67 【文献标识码】A

近年来，基层治理作为社会治理的基础环节，成为党和国家关注的重点。其中，悬浮与下移作为基层治理中的显著矛盾，引起了广泛的关注和思考。其中一方面是对于悬浮的批判，认为各种治理要素悬浮在上面，制约了基层治理的效果；另一方面是对于下移的要求，提出要实现资源下沉、重心下移，以解决基层治理的问题。那么，悬浮和下移究竟是什么意思？两者之间存在着什么样的张力？如何理解这种张力的意义和影响？这些问题值得我们思考。

要素的安排：悬浮的批判与下移的主张

“悬浮”的概念最早是针对乡村治理中的问题而提出来的，基本含义是指农村的税费改革切断了乡镇政府攫取乡村资源的制度性途径，导致以抽取农村资源而运转的汲取型政权转变为功能弱化的悬浮型政权。“悬浮”以乡村社会为立足点，刻画了作为国家代理人的乡镇政府与乡村社会的关系，呈现了两者割裂或疏远的状况，也提出了如何改进和优化乡村治理“两张皮”的问题。

随着城市化的快速发展，城乡基层社会的生态发生了重要的变化，基层治理日益成为社会治理的主阵地之一。面对乡镇、街道或社区层面存在的治理问题，各方再次提出了悬浮的问题，认为基层政府及其职能部门的权力、政策、资源和人等都悬浮在社会之上，很难用到基层治理最为需要的地方，產生了所谓“管得着的看不见，看不见的管不着”等问题。就此而言，“悬浮”就成为定义基层治理纵向关系的核心概念，也成为解释当前基层治理困境的重要原因。

面对“悬浮化”的现实及其问题，基层治理形成了“下移”的主张，把这作为破解悬浮问题的基本选择。党的十九届四中全会《决定》指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。党的十九届五中全会再次强调了推动社会治理重心向基层下移的重要性，对加强和创新社会治理提出了新的要求。“下移”主要包括“重心”和“资源”两个方面的内容，其中“重心”主要涉及到基层治理体系的方向性问题，与决策者的注意力分配等相关；“资源”则是个笼统的概念，包括了人、财、物、权能和政策等治理要素。

很显然，“下移”与“悬浮”是相对的。“下移”主张的内在含义是，“上面”有基层治理需要的东西，包括权能、政策和资源等，但它们悬浮在“上面”，与基层治理的需要是割裂的或脱节的，是基层治理想要而要不到的，不仅要下来很困难，而且用起来也不容易，因此就需要把它们“下移”到“下面”来，比如在精准扶贫或疫情防控工作中，上级党委和政府动员领导干部下沉到街道、社区、农村甚至企业中，深入到工作现场中，就体现了“下移”。

严格地说，“悬浮”是对基层治理的批判性话语，包括三个层面的含义。首先，悬浮是指基层治理结构的特征，是治理主体与治理对象之间相互疏远或脱节的状况，因此也包含了相互对立的隐患。其次，悬浮也是官僚主义的代名词，表明了一些领导干部存在高高在上、脱离群众和脱离实际的倾向，以至于没有能力去回应和解决实际问题。最后，悬浮表明治理体系的纵向体系出现了难以消除的梗阻或滞涩，上下层级之间的事权与财权不统一，权能责任配置不合理，各行其是。

悬浮与下移所指向的治理要素究竟是什么？从各种不同的观点来看，这具体包括权力、资源、重心、人和政策等治理要素，对应的问题则是，这些治理要素在什么地方，是如何分布的，应当如何进行配置等。是悬浮还是下移，主要是考察相关治理要素的分布和配置状况，关键是谁来控制和使用它们。这其中，有些是看得见的，比如人力、财力和物力究竟是谁来使用，用在了哪里；有些是看不见的，比如治理的重心在哪里，则需要综合考察注意力、职权的设置和资源的配置，才能搞清楚是悬浮还是下移。

结构的切换：上重下轻与下重上轻

从字面上看，悬浮与下移包含了基层治理的结构性隐喻，分别是上重下轻和下重上轻的结构，对应于基层治理体系的纵向关系问题，也包括高度行政化的社区居委会。基层治理的结构是指不同治理层级和治理主体的组织方式及其相互关系，决定了不同层级的功能和地位，也决定了治理的过程及其效果。其中悬浮映射的是基层治理体系中的上层，表明人财物等治理要素集中在相对较高的层级，难以用到需要它们的地方去，发挥其应有的功能和作用，甚至成了问题本身。

“下移”的“下”映射的是基层治理体系的下层甚至是底层。不过，无论是上层或者下层以及底层等，都具有相当的模糊性，难以给出明确的定义，比如上层究竟是市、区或县级的党委和政府，还是乡镇街道层级的党委和政府等，是很难明确的。同样，“下移”究竟是下到哪里去，是街道、社区，还是更小的楼栋或网格，还是特定的企业或项目，甚至是个人，也都很难明确。但如果说悬浮意味着基层治理的集权式结构，那么下移则是提出了分权的主张，即将治理要素配置到各个基层治理单元中，推动治理要素与服务对象之间的对接，使较低层级也能够充分地应对和解决问题，而不至于动辄向较高层级寻求支持和帮助。

众所周知，虽然科层制存在一些问题，但现代社会的治理体系不可避免是科层制的，包含了不同的层级和部门。根据科层制层级节制的原则，权力和资源等自上而下逐级递减，因而才有了悬浮或下移的情形。上下级之间是命令与服从的关系，其中上级高于下级，领导和指挥下级，下级服从上级，对上级汇报工作。正是因为有了悬浮的弊病，人们才提出了下移的需求。因此，悬浮与下移的问题实际上暗合了科层制的层级化结构，揭示不同治理层级之间的地位、权重和关系，提供了“合理的治理框架应该是什么样的”的思考。

科层制是根据理性分工原则而组织起来，建立的是逐级向上集权的权力结构，包含了自上而下贯彻落实的任务逻辑。各种治理要素都聚集在相对较高的层级，形成了上下级之间不对称的关系结构。随着现代社会治理任务的拓展和深化，各种公共服务项目持续增加，产生了权力集中化与服务分散化的矛盾，即权力和资源更多聚集在“上面”，而服务的任务则派给了“下面”，事权与财权之间很难适配，以至于不同层级的差距越来越大，供给与需求不匹配，因而产生了悬浮的现象及其问题。