提升城市群功能的现实必要性及实践路径

安虎森

【关键词】城市群 城镇化 资源配置 【中图分类号】F29 【文献标识码】A

第七次全国人口普查公报显示，我国人口向经济发达区域、城市群进一步集聚。与2010年相比，我国城镇人口比重上升14.21个百分点。其中东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区下降0.79个百分点，西部地区上升0.22个百分点，东北地区下降1.20个百分点。随着中国社会经济发展到新阶段，大力发展都市圈及周边地区中小城市正成为城镇化的新趋势。

提升城市群功能是新型城镇化的题中之义

改革开放以来，我国城市化得到了快速发展，城镇人口从1978年的1.7亿增长到2020年11月的9.02亿，城镇化率从1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。据国家统计局统计，2018年末，我国建制镇个数达到21297个，城市个数仅为672个。然而，随着城市化的快速发展，交通拥堵、空气污染、大城市房价飙升等“城市病”日益突出，一些特大城市由于城市病日益严重，对外来人口采取严格的限制措施，以防止人口过度膨胀。与此相反，我国还有80个“收缩型城市”。同时，我国城镇化率质量较低，以户籍人口为主的城镇化率远远低于以常住人口为主的城市化率，据公安部通报，2020年户籍人口城镇化率只有45.4%，远远低于同期63.9%的常住人口城镇化率，这意味着城镇化人口中将近18.5%的人口是没有城市户口但常住城市的居民，这是很不寻常的城镇化，意味着需要改变现有的城镇化模式，改变那些在“严格控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城镇”的要求下但实际上持续扩大“大城市和特大城市”规模的城镇化模式。

新型城镇化概念是由党的十六大报告首次提出，随后党的十七大明确了新型城镇化的内涵，提出了新型城镇化的指导思想与建设路径；党的十八大肯定了中国的新型城镇化建设，提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，并在十八届三中全会定调城镇化；2014年3月，我国正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，该规划提出，到2020年将实现1亿农业转移人口城镇落户，并提出利用大交通、大信息网络破解特大型城市发展瓶颈。此后，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展”，在党的十九大报告中首次提出。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，这是中央在城镇化发展基本规律基础上所作出的对城市化空间布局的重大决策。为了贯彻落实中央的上述决策部署，2019年4月国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出“深入推进城市群发展”，“坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力”；2019年7月召开的中央政治局会议首次提出“提升城市群功能”；2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议指出，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，并提出要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。中央政治局会议提出“提升城市群功能”和中央财经委员会第五次会议提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”，是中央在把握城镇化基本机理以及中国特色城镇化基本规律基础上提出的适合于中国国情的城镇化思路，也就是通过提升城市群功能，增强城市群承载经济和人口的能力。显然，这不等于我们重新选择了扩大大城市和特大城市规模的城镇化道路，也不等于片面强调“严格控制大城市规模”。

城市群具有哪些功能

首先，城市群具有有效配置各种资源的功能。城市群是在特定地域范围内，以中心城市为核心，在其周边的大中小城市和小城镇依托发达的交通网络和通信网络所形成的组织紧凑、联系紧密、高度同城化和一体化的城市群体，因而其具有有效配置資源的功能。城市群包括规模不等的众多城市以及中小城镇，不同城市之间形成专业化分工，且城市规模越小，城市分工更加趋向于专业化；整个城市群形成一个规模宏大且完整的产业链，各个城市位于这种产业链条的节点上；城市群内不同城市又通过便捷而快速的交通网络连接起来，能够快速地聚集和疏解各种资源，因此城市群具有高效配置资源的能力。当分散在不同区位上的各种资源要素为充分发挥其潜力而寻找聚集空间时，城市群为这些资源要素的空间聚集提供具体区位；当各种资源要素高度聚集在核心城市和大城市，进而导致生活成本提高以及严重的“城市病”等明显的“聚集不经济”时，城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各种不同功能，有序推进人口和资源要素在不同规模城市以及中小城镇之间转移和配置。显然，提升城市群功能，意味着进一步完善和畅通资源要素聚集和疏解的通道。

其次，城市群具有有效承载经济活动和人口的功能。城市群是由不同规模城市所组成的空间体系，城市群包括大城市以及众多的专业化发展的中小城市和小城镇，因此城市群是承载各种类型经济活动和不同技能劳动力的巨大空间。显然，提升城市群功能意味着不仅要求核心城市和大城市进一步完善承载经济和人口的任务，还要求大量的中小城镇承担在聚集力作用下向城市群聚集的经济活动和劳动力的承接任务。也就是说，提升城市群功能，就是激励不同规模的城市充分发挥经济和人口的承载任务。实际上，流入经济发达的东部地区的大量资源要素，主要配置在发达地区城市群中大城市的边缘地带或中小城镇。但由于这些中小城镇缺乏财政能力和土地指标，无法满足重置资源和大量劳动力所需的各种基础设施和经营环境建设需要，这意味着需要向这些中小城镇提供他们自我强化所需的制度性供给，让这些城镇从无财政（税收几乎全部上缴）、无土地指标（国家下拨的土地指标基本全部截留在县级以上城市）的窘况中解脱出来，为解决流入发达地区的大量经济活动和劳动力重新配置作出贡献。