地方治理现代化背景下的学习型政策变迁——基于渐进和强制两种路径的比较分析

杨志军

一、问题的提出

人类的一切行为都与学习有关，人类一切治理行为的优化都与政府学习有关。从人类社会的主要治理主体——各级政府来说，其学习主要有政策学习和社会学习，前者是政府向市场和社会学习从而优化决策和改进执行，方向是由内而外；后者则反之，方向是由外而内。在学习的性质上，从有限理性假设出发，各级政府通常都是厌恶风险的，既不是完全理性者，也不是完全非理性者，要完成上级指令和回应地方社会需求，往往需要通过政策变迁来开展治理活动。在推动各种形式的政策变迁中，呈现两种情况：一种是内生性的渐进的主动学习过程，另一种则是外部的强制的被动学习过程。在理论上，政策变迁又可以以制度变迁理论为镜鉴。制度变迁过程蕴含理性和学习的要素，类型上有强制和渐进之分。如果说制度是政党和政府共同赖以依存的合法性基础，那么政策则是各级政府体系运行的合法性条件，任何制度的实施都外在依靠政策的形式。基于制度的难理解性和观测性，从某种意义上来说，制度变迁的表现形式是政策变迁，政策变迁是制度变迁的有效手段，制度变迁经过理性与学习两大要素和渐进与强制两大类型的属性传递之后，便可形成渐进学习型政策变迁和强制学习型政策变迁。本文遵循从制度变迁——政策变迁——渐进和强制学习型政策变迁的论证路线(图1)，从意涵解释、内容特性、行为表现三个方面来构建整体研究框架，这个研究理路在地方治理向地方治理现代化转变的背景和过程中来体现。……