中美两国保税货物内销价格审定的比较与创新发展

武彰纯

摘 要：内销保税货物是中国海关税收的重要来源之一。完善保税货物内销价格审定机制，有利于提高海关审价准确性与合理性，促进贸易便利化。在此方面，美国借助统一化审价基础、便利化审价管理模式、现代化司法审查制度，已取得大量实践经验。然而，当前中国保税货物内销价格审定仍有待完善，在审价基础、审价管理模式、举证责任、司法审查制度方面仍与美国存在一定差距。由此，梳理美国相关发展经验，指出中国存在的差距点，并针对性提出政策建议。

关键词：保税货物;内销;价格审定;差异对比;创新发展

在国际市场需求疲软、国内消费市场迅速回暖形势下，加工贸易内销货物迎来持续增长期。在此背景下，中国近年来对内销保税货物实征税款占全年海关税收比例已超两成。如此来看，如何进一步完善内销保税貨物价格审定显得尤为重要。尽管中国关于内销保税货物价格审定已形成独立法规文件，但相关制度仍存在弊端。相对而言，美国在保税货物内销价格审定方面拥有更多先进发展经验。借鉴美国经验并提出针对性优化策略，对提升中国保税货物内销价格审定具有积极现实意义。

一、美国保税货物内销价格审定特点

（一）统一化审价基础

美国海关在审定进口货物完税价格时，明确以海关价值作为审定基础。在统一化审价基础下，海关能够以一致的审价基础对所有类型加工贸易货物进行审价，极大简化了工作流程。大多数情况下，美国海关均以交易价值作为审价基础。当无法确定交易价值时，海关可采用相同、相似货物的交易价值作为审价基础。当上述两种价值均难以确定时，则依次采取推论价值及推算价值进行审价。通常而言，美国海关沿用“货物交易价值、相同或相似货物的交易价值、推论价值、推算价值”的顺序使用审价基础。美国海关以FOB条件（即离岸价格）为基础审定货物完税价格，不包含货物国际运输及保险费用。因美国海关审价基础明确统一，避免了因规定模糊不清而导致的种种潜在冲突。

（二）便利化审价管理模式

在审价过程中，美国采用“事前调研、通关监控、事后稽查”的审价管理模式，增强了内销保税货物审价的灵活性与简便性。在事前调研阶段，美国采用商品预归类制度及预审价制度。其中，商品预归类制度能够汇总处理300个以上口岸的货物进口事项，极大提升了海关行政效率，一定程度上减少海关及进口商因制度理解偏差而导致的纠纷，显著提升口岸通关效率。预审价制度则是美国海关向企业提供的一项便利性措施。企业可根据自身发展需要向海关提出预审价申请，海关依据企业提供的真实信息做出价格预裁定。预审价制度极大提高了贸易便利性及通关效率。在通关监控阶段，美国海关综合运用现场审价、集中审价、便捷审价等多种估计方法，并对审价过程进行监控，不仅简化了海关审价程序，还提高了审价过程的可信度。在事后稽查阶段，美国海关实施稽查制度，通过大数据对企业的历史记录货物数据进行分析预测，保证了审价准确性，遏制了不法商人虚假申报的情况。

（三）现代化司法审查制度

在现代化司法审查制度下，美国海关及法院能够针对审价诉讼案件进行合理分工。在双方协同配合基础上，提高审价诉讼案件处理效率。在审查海关审价案件时，美国法院会区别对待法律问题与事实问题。对法律问题，美国法院一般会进行全面审查，而对于事实问题只进行有限的司法审查。例如在麦格菲案与日商岩井公司案中，美国海关与负责一审的国际贸易法院均认为应以货物成交价格确定完税价格，但在二审中，美国联邦巡回上诉法院就推翻了美国海关及一审判决，最终以货物结算价格作为估价基础。对于海关审价行政主管机关事实认定，美国法院在审查海关事实认定时仅以合理性为标准，只要求海关有合理证据支撑事实认定过程，并不严格要求海关对证据判断的准确性。不论美国海关是否能够准确认定事实，法院均不能以自己的判断替代海关判断。法院和海关之间有着严格的行政权与司法权划分，二者并不相互逾越，而是能够合理发挥各自权责，充分展现职能优势。

二、中美保税货物内销价格审定差异比较

（一）审价基础差异

美国海关在对内销保税货物进行审价时，会明确以成交价格确定完税价格。相比美国明确统一的审价基础，中国针对审价办法设置多种划分类型。一是按照销售行为划分。若审价时间节点不存在销售行为，海关在确定货物完税价格时会直接采用非成交价格审价法，忽视了加工贸易中仍有部分销售行为符合“成交价格”审价准则。若时间节点存在销售行为，而海关仍选择优先使用非成交价格审价方法进行审价。二是按照保税货物存放场所划分。对于特殊监管区及保税监管场所内的保税货物，一般以内销价格作为审价基础。对于保税监管场所外的加工贸易货物，则按照货物的成交价格作为审价基础。表面上看，中国对内销保税货物的审价时间、审价状态、审价规则均作出了详尽说明，有利于规范审价行为。但就实际情况而言，由于规则条例数目过多，中国海关难以用统一的审价基础去审定大量货物，导致货物内销时常出现特殊情况进而导致无法审定的现象产生，严重拖延审价效率。还有可能增大海关的执法难度与执法廉政风险，导致企业难以合理预估进口通关成本，加大国际贸易不确定风险。

（二）审价管理模式差异

经过通关一体化、关检融合等改革措施后，中国目前在通关、事后稽查阶段已取得较大进步，与美国的差距仍集中在事前调研阶段。美国实行的预审价制度能极大提高贸易便利性及通关效率。更重要的是，美国海关一旦做出海关预审价裁定，就永久有效。与美国相比，中国目前尚未在实际通关监管中完全实施预审价制度，仅在北京、上海等个别地区进行试点。但由于试点效果不尽如人意，中国目前实行的预审价制度面临“海关不热心，企业不买账”的尴尬局面。从企业角度来看，中国海关对预审价设置过多规定，例如企业需每年向海关递交一次预审价年度申请书及申请材料;允许申请的企业类型与商品类型均有所限制;预审价资格申请书仅具备一次性有效期，申请时限过短。从海关角度来看，由于预审价法律授权级别过低，当发生诉讼时，海关该如何有效应对尚不得而知。此外，若海关在企业通关过程中发现预审价存在疏漏之处，国家尚未明确是否有必要再次进行审价。如此种种问题，导致企业与海关双方对预审价制度的认同感较低。

（三）举证责任差异

在内销保税货物审价过程中，美国规定举证责任在进口商一方。在进口商报关时，美国明确要求进口商需向海关提交证明文件以征收一定关税。若进口商违反有关估价法规，则会受到相应惩罚。且美国法规规定，若进口商无法承担举证责任，则美国海关有权根据收集到的资料，采用合理方式对进口货物进行估价。这样一来，美国海关极有可能做出对进口商不利的估价决定。进口商在向海关提供资料时会更加慎重，其违法行为在一定程度上得到遏制。与美国相比，中国《关税条例》存在界定不清问题，对当事人举证责任存在不合理限制。当诉讼案件在适用《关税条例》第十八条时，举证责任主要由海关承担。但在适用第三十四条时，举证责任主要在进口商。这一矛盾点可能导致进口商难以引用法规维护自身权益。即便进口商在证明申报价格真实性后，也有可能不被海关承认。

（四）司法审查制度差异

相比中国，美国拥有更为严密的司法审查制度。在审查海关估价案件时，美国法院会区别对待法律问题与事实问题。对法律问题，美国法院一般会进行全面审查，而对于事实问题只进行有限的司法审查。中国目前对于法律-事实二分问题的处理有待进一步明晰。现有司法审查下，法院及海关对法律-事实二分问题的审查强度存在不合理之处。即法院对海关估价的法律问题与事实问题进行同等强度的审查，未对二者进行适当区分。法院在进行审查时需基于自己对事实的调查判断，进而判断海关调查结果是否准确合理，极大加重了自身负担。而作为估价主体的海关本应对估价案件拥有更清楚的认知，实际情况却往往相反。法院与海关职责不明，在一定程度上限制了各自优势发挥。同时可能会削弱海关应诉积极性。在保税货物内销审价工作日益复杂的背景下，中国目前急需建立契合发展需要的司法审查制度。

三、完善中国保税货物内销价格审定的新思路

（一）审价基础：确立统一审价方式

首先，中国海关应整合各种类型加工贸易方式，统一内销保税货物的审价基础，减少例外、特殊情况下的审价基础变动。同时需以公告的形式将具体的审核操作通知给企业，保障法律条文的长期稳定适用。其次，对于来料加工、进料加工、含有进口料件的加工贸易货物这三类内销保税货物，中国海关应明确货物的审价时间节点及货物状态，规定以入区时间及入区货物作为海关审价基准，简化自身与企业审价流程。最后，中国海关应明确以成交价格作为保税货物内销审价依据。《WTO估价协定》明确要求，海关应最大程度依据货物的成交价格对货物进行审价。基于此，海关在审定内销保税货物价格时，应充分尊重货物实际的销售情况，并根据相应的销售成交价格开展价格审定，高度响应审价体系中以“成交价格”为审价原则的要求。在货物征税环节，若货物不存在销售行为，美国海关会以货物在其他环节的销售价格作为审价基础。中国应借鉴美国做法，避免简单直接使用非成交价格法对货物进行审价，违反《WTO估价协定》。

（二）审价管理模式：实施行政预裁定、风险分析、企业长效管理

第一，實施行政预裁定制度。鉴于目前预审价制度执行效果欠佳，中国海关正式实施价格预裁定制度，且不再受理预归类、预审价等申请。相比于预审价，价格预裁定覆盖面更广、执法更统一、效力更强。在预裁定制度下，企业能够更加全面地了解关税政策及涉税要素，降低不合理申报风险，简化通关流程并提高通关效率。第二，通过风险分析加强价格核查。对于加工贸易货物，海关应进行风险管理，从料件进口环节审核其价格是否合理。在后续管理过程中，海关可通过对比货物在关区内的价值与全国平均价值，分析加工贸易企业是否存在审价风险。通过风险分析，海关可加强对企业的价格核查，提高通关效率并防范审价风险。第三，加强对企业的长效管理。若海关在审价过程中仅仅关注货物单元，疏忽了对企业经营及货物制造销售的深入认知，有时将难以准确掌握货物审价信息。因此，海关应加强对企业整体经营状况的审核，掌握一定时期内货物的价格波动水平，在审定保税货物内销价格时做到心中有数。综上，海关应在实施风险分析基础上，加强对企业的长效管理，完善审价管理模式，在促进内销便利化的前提下保障海关税收。

（三）司法审查制度：实现法律—事实问题的区分处理

第一，海关与法院应明确自身行政权与司法权，做到各司其职，充分发挥各自优势。中国应借鉴美国经验，在审价诉讼案件中区别对待事实问题及法律问题。关于法律问题，法院可以自身结论代替海关结论。关于事实问题，法院应充分尊重海关的自由裁量权，不以自身司法认定代替海关裁定结果。第二，海关应转变稽查方式，由“管理货物”转为“管理企业”，加大对进口企业的后续稽查力度。在强化后续稽查制度过程中，海关应加强与税务、外汇、银行、法院等多个部门的沟通力度，通过多方数据共享互换获取内销保税货物的相关信息。海关在对比自身获取信息及企业申报信息后，能够确认企业申报价格的真实性，改善自身以往对于案件情况认知不明的情况。与此同时，法院应在相关制度中制定处罚条款，加大对违反条款企业的处罚力度，提高违法成本。除追缴相关税款外，法院还可对其进行行政处罚。▲

参考文献：

[1]陈毅.中美两国海关保税货物内销价格审定原则的比较研究[J].海关与经贸研究，2020（3）：103-110.

[2]锦天城.海关审价的基本方法和程序是什么？价格核查的重点和手段有哪些？.[EB/OL].https：//www.allbrightlaw.com/CN/ 10475/536aced5c9c021bd.aspx[2020-10-11].

[3]澎湃新闻.美国自由贸易区：“围网的中立地区”.[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2019-10-07/doc- iicezzrr0644806.shtml[2019-10- 07].

[4]中国法院网.美国司法中的法律——事实二分问题.[EB/OL].https：//www.chinacourt.org/article/ detail/2020/10/id/5541564.shtml[2020-10-23].