基于保护地役权制度的自然保护地“人、地约束”破解方案研究

苏红巧 赵鑫蕊 苏 杨

(国务院发展研究中心管理世界杂志社，北京100026)

约占国土空间1/5的自然保护地是中国生态文明建设的核心载体，国家公园是自然保护地体系的主体，国家公园体制建设是生态文明体制建设的“前沿阵地”。《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）指出，“建立统一规范高效的中国特色国家公园体制，······，促进生态环境治理体系和治理能力现代化”。中国的自然保护地普遍存在着“人、地约束”：基本都有原住民，土地权属复杂。如果按照《自然保护区条例》的要求来管理，将原住民迁出保护地的多数区域，既不可能实现“人与自然和谐共生”，也不可能形成“共建共治共享的社会治理格局”，而且在现实中这样的做法基本没有可行性。如何破解“人、地约束”？保护地役权制度可能是一种解决方案。

保护地役权制度是一种可以较低成本实现自然资源统一管理、包括原住民在内的多方可以有效参与生态保护并实现惠益共享的土地管理制度：为了保护自然资源、野生动植物栖息地、文化资源及开放空间等公共利益，由政府或公益组织（保护地役权人）与自然资源权利人（供役地人）签订保护地役权合同，对不动产施加限制或积极义务，供役地人履行该义务，保护地役权人支付报酬（或体现为税收优惠、工作岗位、绿色发展方式引导等形式）[1−2]。该制度起源于美国，并在加拿大、肯尼亚、乌干达等国家得到广泛应用[3]。中国对保护地役权的研究还比较少，主要集中在