新型工农城乡关系的理论内涵和实践思考

林心杰

摘   要：新型工农城乡关系是党的十九届五中全会基于全面统筹推进乡村振兴、加快实现农业农村现代化所提出的一个重大课题，是对马克思恩格斯城乡理论的创造性运用和创新性发展，是对社会主义基本原则的充分贯彻。新型工农城乡关系的核心要义是解决“三农”问题，解决好工业农业、城市乡村、市民农民三对基本关系;本质要求是实现工农城乡之间的协调发展和共同繁荣。随着“十四五”新时期的到来，在向第二个百年奋斗目标努力迈进的历史节点，应该努力将系统思维方法运用到构建新型工农城乡关系的全过程，强化构建新型工农城乡关系的目标指向性，提升构建新型工农城乡关系的过程联动性，增进构建新型工农城乡关系的要素融合性，提高构建新型工农城乡关系的措施主动性，增强构建新型工农城乡关系的成果聚合性。

关键词：新型工农城乡关系;核心要义;本质要求;实践思考

工农城乡关系是我国经济社会发展过程中面临的重要问题。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）明确提出：“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”[1]新型工农城乡关系的提出展现出党在新时代对工农城乡关系变化趋势的深刻认识和对工农城乡发展规律的精准把握，是马克思主义城乡理论的中国化最新成果。新型工农城乡关系的构建和形成，事关广大农民的切身利益，事关农业农村现代化的实现，事关“两个一百年”奋斗目标的实现。站在新的历史方位，科学剖析新型工农城乡关系的理论内涵以及构建的具体路径，总结其中蕴含的马克思主义基本原理并加以借鉴运用，对于坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，解决好“三农”问题具有重要的探索意义。

一、新型工农城乡关系的核心要义

从改革开放初期到中国特色社会主义新时代，新型工农城乡关系的内涵不断丰富完善。总结历史经验和发展规律，新型工农城乡关系的核心要义就是要解决好“三农”问题，走好中国特色社会主义乡村振兴道路。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”问题。《建议》第七个板块“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”开头就鲜明地指出，“坚持把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略。”[1]在2020年的中央农村工作会议上，习近平总书记又进一步强调了“三农”问题的重要性;2021年的中央一号文件仍然将乡村振兴和农业农村现代化问题摆在突出位置。以解决“三农”问题为新型工农城乡关系的价值导向和核心要义，既符合社会主义现代化建设和工农城乡关系演进的客观规律，也是新时代彻底破除城乡二元壁垒、实现城乡协调发展、共同繁荣的现实需要和内在要求。一方面，巩固脱贫攻坚成果关键在于解决“三农”问题，现代化的问题实质上就是农业农村农民现代化的问题。当前我们国家已经实现了脱贫攻坚的基本胜利，解决了贫苦地区的绝对贫困问题，如何在过渡期内守住脱贫成果，继续深化治理相对贫困问题，防止贫困人口再次返贫，同时提升已脱贫地区人民的小康水平，这一切都需要实现“三农”的历史性变革，“促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”[2]。另一方面，实现“两个一百年”奋斗目标关键在于解决“三农”问题，正如习近平总书记多次强调的，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。要实现伟大梦想，“三农”问题既是最大的拦路虎，也是最大的推进器。农业强不强、农村美不美、农民富不富是“两个一百年”奋斗目标成效最明显和最有效的检验标准。

理解和解决“三农”问题的重点在于坚持用大历史观来看待农业、农村、农民问题，处理好工业与农业、城市与农村、市民与农民这三对核心关系，以更加有力更加深入的改革措施，凝聚起更强大的力量，统筹推进乡村振兴事业。

（一）处理好工业与农业的关系是解决“三农问题”的前提因素

“无农不稳，无工不富，工农业的互相支持和互相带动是促进社会和谐稳定和健康发展的基础。”[3]但由于中国的特殊国情和历史原因，工农关系往往处于对立、分割状态。传统的工农关系片面强调工业化进程，以“重工轻农”为价值导向，通过农业来补贴工业，农业发展长期滞后。由于工业一般集中在城市，而农业集中在农村，这种不平衡状态也导致农村的资源长期流向城市，导致城乡二元分化。正如马克思和恩格斯所指出：“城乡之间的对立是个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动的最鲜明的反映，这种屈从把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都重新产生二者利益之间的对立。”[4]556旧的分工体系下，工商业和农业劳动逐步分离，并进一步导致了“城乡的分离和城乡利益的对立”[4]520和农村的“相对孤立化”[5]。从某种意义来说，工业和农业的分工、脑力劳动和体力劳动的分工是造成城乡二元分离的主要原因。历史和实践也都表明，“优先发展重工业”的战略，实行工农业产品价格剪刀差、主要农产品统购统销制度以及农业集体经营体制等，只会造成工业对农业农村资源的抽夺，极大程度牺牲农业农村农民的利益，使得工业农业、城市乡村严重发展失衡。只有工农业协调发展了，“把农业和工业结合起来，通过把人口更多平均地分布于全国的办法逐步消灭城乡差别”[6]，才有可能达到高质量的城镇化和农村现代化，形成科学的城乡关系。原因在于农业是农村的发展基础，只有农业升级发展，农村才能全面进步，城乡才能更好地协调发展，市民和农民的利益冲突才能不断得到解决。

（二）统筹好城市与农村的关系是解决“三农”问题的核心内容

正如马克思在《哲学的贫困》中概括城乡关系的重要性时所指出的，“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”[4]618。新时代城乡关系的改变将深刻影响我国经济社会发展的各个方面。农村和城市的划分是生产力进步等多种因素共同作用的必然结果，各种生产要素大范围向城市聚集，城市的生产力趋于富足，乡村却陷入了发展困境，导致了城乡的二元分离和两极分化。新农村建设和城镇化作为现代化的两个方面，两者不是单方面的農村人口向城市迁移，尤其不是简单的农民工进城务工并落户的过程，而是农村人口和城市人口的双向流动，是农村资源和城市资源的互相开发、利用，两者是同向同行、相伴相生的辩证统一关系，犹如一鸟之两翼。如果只突出建设城市，而忽略了乡村振兴的重要作用，既违背了现代化的初衷，也容易进一步扩大城乡二元差距，导致社会矛盾加剧。总体来说，“三农”问题的解决归根到底还要依靠城乡协调发展，破除原有的城乡二元结构，实现城乡生产力的均衡发展。从2002年党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”，并初步将解决“三农”问题作为全面建成小康社会的重点任务，到2020年党的十九届五中全会强调“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”[1]。可以说，新世纪以来，党的每一次重要会议、报告、决定等都高度重视城市与乡村的关系，并将实现城乡的协调发展、共同繁荣作为最终价值导向。党的十九大以来，城市主导农村、农村支持城市的局面已经逐步转变为城市乡村融合协调发展，即将步入城乡发展的历史新阶段。

（三）兼顾好市民与农民的关系是衡量解决“三农”问题成效的最终标准

无论是城市还是农村，无论是工业还是农业，都因满足人类生产、生活需要而存在、发展。有人在城乡之间的流动，才能形成良好的城乡关系，实现城乡的融合发展。同理，有人在工农业之间的流动，才能形成良好的工农关系，实现工农业协调发展。因此，广大的市民和农民作为实现现代化的重要主体，既是实现城镇化、乡村振兴的重要因素，也是衡量解决“三农”问题成效的最终标准。这个检验的标准，就是保障市民和农民都能够广泛地参与到现代化进程中来，公平享受现代化发展的成果。现代化的第一个方面即城镇化的统筹推进，在这个过程中既要保证原居民享受基本的公共服务，更要充分保护农民由农村转入城市之后的权利，取消城乡分治户籍制度，保障农民工合法落户。第二方面就是加快推进新农村建设，实现乡村振兴，努力推动乡村“就地城镇化”，这是现代化的重点。我们需要克服“城镇化”仅仅是在城市的误区，农村也可以实现“城镇化”，这是新农村建设的重点工作，两者应该是同步进行的。并不是所有的农民都需要变成市民，也并不是市民越多农民越少就越好，应该协调好二者比例。对仍然留在农村参与家乡建设的农民，政府需要不断完善基础设施建设，以城带乡、城乡互补，加快推进农村服务资源的多元化、普及化，不断满足他们的发展需要，如实现“小病不出村，大病不出县”、城乡教育资源均衡发展等。据国家统计局《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》和《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》分别显示，2019年末全国大陆总人口140005万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%[7];2020年末常住人口城镇化率超过60%[8]。可以看出，即使我们国家的城镇化率不断提高，并即将像欧美发达国家一样迈入70%的大关，但目前仍然有5亿多人居住在农村，仍然有2亿的农民在城乡中合理流动。这些人口的发展毫无疑问既需要依靠城镇化建设，更需要农业农村现代化。因此，兼顾好市民与农民的关系，尤其是保障好农民的权益问题，是构建新型工农城乡关系、解决“三农”问题的难点、重点。

二、新型工农城乡关系的本质要求

2020年的中央农村工作会议上，习近平总书记强调：“必须看到，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村。”[2]新型工农城乡关系构建和形成的过程，本质上就是协调和解决工业农业、城市乡村、市民农民发展过程中产生的各种矛盾冲突的过程，这是新时代中国社会主要矛盾在工农城乡关系之间的特殊表现。具体来看，一方面是工农城乡之间的发展不平衡，主要体现在农业相较于工业整体性竞争力弱、发展质量较差，城乡之间的生产力发展水平、基础设施、资源开发、公共服务水平等差距较大，且资源、要素单方面向城市流动，城乡居民之间的收入差距和生活质量差距较大，等等。另一方面是农业农村农民的发展不充分，包括农业机械化、科技化、集约化、品牌化、连锁化等水平较低，进口依赖程度较高，出口加工产值过低，且提供的就业机会较少;农村基础设施不完善，公共服务单一，新农村建设乏力;农民享受到的基本医疗、教育等服务水平低，缺乏发展机会等。城乡之间生产力发展不协调不均衡是造成工农城乡之间发展不平衡和农业农村农民发展不充分的主要原因。城乡之间的发展不平衡和农业农村农民的发展不充分，本质上都是发展问题，发展问题需要用发展的眼光和办法来解决。因此，新时代新型工农城乡关系的本质要求就是要实现工农城乡之间的协调发展和共同繁荣。

“协调发展”是新型工农城乡关系基础层次的本质要求。从2019年党中央和国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，到2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，可以看出党和政府关于新型工农城乡关系的定义和要求有一个突出的变化，即“全面融合”到“协调发展”，这样一种演变，也体现了党和政府对新时代工农城乡关系的深刻把握。“融合”指的是具有差异的双方或多方通过互动达致融洽、趋同的过程和状态，“协调”则在于解决发展不平衡问题，强调发展的整体性、共享性。从“全面融合”到“协调发展”，更进一步符合了工农城乡健康发展的内在要求和内生特点。其一，协调发展更注重于整个发展过程中各主体的均衡性，善于把握工农城乡中不平衡、不协调、不可持续的突出问题;其二，协调发展更突出协调工农城乡中局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系;其三，协调发展更致力于以更加科学合理的评判标准来衡量工农城乡是否共享发展和高质量发展。

城乡之间的发展不平衡和农业农村农民的发展不充分的问题，实际上制约了农业像工业一样平等实现产业结构升级、产业规模经营等，牵制了农村像城市一样平等参与现代化进程中来，阻碍了农村居民像城市居民一样平等享受经济社会发展的高质量成果。坚持协调发展就是要“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”[9]。总体来说，“协调发展”是马克思恩格斯城乡发展理论在新时代的创新性运用，是坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路的本质要求和现实需要，坚持协调发展对于构建和形成新型工农城乡关系来说，“既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度，是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一”[10]。

“共同繁荣”是新型工农城乡关系更高层次的本质要求。共同繁荣是党的十九大以来新型工农城乡关系持久不变的主题，在《建议》中“共同繁荣”仍然作为构建和形成新型工农城乡关系的最终目的和价值导向被摆在了显著位置。从当前发展状况看，“共同繁荣”适应了脱贫攻坚取得胜利后，开启“十四五”规划新时期的发展要求;从长远目标来看，“共同繁荣”体现了党中央从中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，围绕着建设社会主义现代化强国的长远规划致力于实现广大人民的共同富裕和全面发展。因此，共同繁荣又是“共同富裕”原则在新型工农城乡关系中的具体体现。首先，工农城乡的“共同繁荣”与全体人民的“共同富裕”具有发展历程的一致性。根据中国的现实国情，党和国家提出的“共同富裕”原则强调“先富带头后富”，不是全体人民的同时富裕，而是逐步实现“共同富裕”，这符合了中国的现实国情。纵观中国工农城乡关系的演进历程，也大致符合这样一个规律，即城市、工业、市民早早地步入了现代化，获得了科技进步带来的发展;而农村农业农民则一直停滞不前，“三农”已然成了全党工作的重中之重。因此，党中央多次强调要坚持以工补农、以城带乡，实现工农互促、城乡互补，并最终走向协调发展、共同繁榮，这既具有历史必然性，也符合了现代化的发展规律。其次，无论是“共同繁荣”还是“共同富裕”都离不开生产力的高度发展。正如邓小平同志所说：“贫穷不是社会主义。”[11]同理，贫穷也不是工农城乡关系的应然状态。城乡之间的发展不平衡和农业农村农民的发展不充分的问题根源在于城乡生产力发展不均衡，尤其是农村生产力水平低下。因此，要努力落实农业农村优先发展的方针，不断解放和发展农村社会生产力，在巩固全面建成小康社会的深厚基础上，全面开启新时代乡村振兴新局面。最后，工农城乡的共同繁荣是实现全体人民共同富裕的必经之路和重要组成部分。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，从本质上来说，就是不断处理好现代化过程中产生的各种关系，最为根本的就是生产力关系的问题。工农城乡关系作为现代化关系中的重点内容，其关系处理得好坏对于现代化发展成效起着举足轻重的作用，农业农村现代化更是中国特色社会主义事业应变局、开新局的“压舱石”。换句话说，只有实现了工农城乡的共同繁荣才能实现共同富裕，工农城乡的共同繁荣既与全体人民的共同富裕协同推进，又保障全体人民的共同富裕充分实现。

三、新型工农城乡关系的实践思考

党的十九届五中全会通过的《建议》明确指出了新时代构建新型工农城乡关系的基本原则、基本方针、总体布局与总体目标等重要内容，将新时代新型工农城乡关系的系统工程进行全方位、立体式、多层次的科学部署，使其构成一个战略目标明确、战略架构立体、战略举措统一的有机整体，蕴含着深厚的系统思维方法论。党的十八大以来，随着乡村振兴事业的深入推进以及“三农”问题重要性、紧迫性、现实性的不断上升，运用系统思维方法推进新型工农城乡关系实践，统筹推进工农城乡协调发展，成为新时代构建新型工农城乡关系的内在要求和迫切需要。

（一）强化构建新型工农城乡关系的目标指向性

《建议》提出了新时代构建新型工农城乡关系的总目标——“共同繁荣”，科学地阐述了形成什么样的工农城乡关系的重要问题。这一战略目标统领并牵引着整个战略系统的各项举措和各项子目标围绕其协调发力、凝聚合力，体现了新型工农城乡关系架构的整体性。强化构建新型工农城乡关系的目标指向性，主要指站在战略全局的高度，破除以往工农城乡融合发展过程中孤立化、片面化、静止化的倾向，增强目标的整体性、全局性。如果只是将建设重点集中在某一方向或某一领域，既容易导致党的方针政策实施的效果弱化，也可能造成工农城乡之间二元状况的固化，降低现代化的总体成效。就新型工农城乡关系子系统来看，一共包括了四个具体目标，这四个目标环环相扣、层层递进。“工农互促、城乡互补”是较为基础的发展目标，“协调发展”是更为高层次的目标，而“共同繁荣”则是整个系统最高层次的总目标，统领着全局。“共同繁荣”规定了其他目标的最终导向，也是这三个目标成效的根本检验标准。新型工农城乡关系不是平均主义，更不是生产力低下的发展，而是每个要素通过融合、协调、互动后，解决各自发展不平衡不充分的问题。换句话来说，如果只停留在前两个层面的发展目标，新型工农城乡关系就只能停留在应然状态层面。因此，只有树立目标指向性的思维理念，使构建新型工农城乡关系的各项子目标和举措朝着“共同繁荣”总目标协同推进，在总目标的指引之下形成相互配合、有机统一的健康局面，才能有效提高新型工农城乡关系的构建质量，增强新型工农城乡关系发展的系统性、实效性和长效性。

（二）提升构建新型工农城乡关系的过程联动性

从整体层面来说，构建新型工农城乡关系，要使整个战略系统都围绕着“共同繁荣”的总目标发力，就必须加强整个构建过程的联动性。“问题的全部症结在于：不是我们不努力，而是我们用的思想和工作方法已不太起作用。我们所面对的世界，是一个整体性的处于系统联系和系统运动的世界。”[12]尤其是当前“三农”问题的重要性和紧迫性更加突出，这就更需要我们增强各个构建过程的良性互动和密切关联，实现新型工农城乡关系系统的正向演化。就构建新型工农城乡关系来说，影响其进展和实效的一个重要原因在于各构建过程缺乏有效的沟通和衔接，工农城乡关系的實然状态是一种“单打式”而不是混合式。应该牢固树立系统思维，坚持系统论的科学方法，全面考量、协调推进，加强新型工农城乡关系的顶层设计和具体规划，健全统一的工作流程体制机制，使之贯通于构建的各个过程、各个领域、各个方面。比如，使改变户籍城乡分治状态的过程成为提升城镇化建设质量的过程，使确保国家粮食安全的过程成为提升农业农村竞争力的过程，使统筹城乡资源配置和交换的过程成为协调好政府——市场关系的过程，使加强乡风文明建设的过程成为提升广大农民获得感、幸福感、安全感的过程。努力形成构建新型工农城乡关系的良好生态回路，打造有利于链接工农城乡不同领域、不同过程之间发展的体制机制，破除一切可能导致工农城乡分离、对立的困境和风险挑战，剔除各种弱化构建效果的要素，以过程的联动性使构建新型工农城乡关系的各部分产生共生效应。

（三）增进构建新型工农城乡关系的要素融合性

“凡系统都有整体涌现性，不同系统具有不同的整体涌现性……系统的涌现性指的是系统的整体形态、结构、属性、行为模式的创新，而非组分基质的改变。”[13]系统的整体涌现性一定程度上决定了系统的整体功能，原因在于涌现是系统的各要素通过融合而产生出新的系统功能的过程。也就是说，经过系统内部要素的整体涌现和各要素的融合，能够使系统整体产生原来所不具备的新功能，即达成“1+1>2”的效果。新型工农城乡关系是对传统城乡发展理念的否定和创新，是系统更为复杂的战略架构，要素更加丰富多元，所以新型工农城乡关系构建的效果并非是简单的部分相加所得，而是建立在各要素的整体融合基础上，通过各战略举措的整体联动形成共生共向的良好效应。既要增强工业农业、城市乡村、市民农民各要素内部及相互之间的融合互动，也要促进构建新型工农城乡关系的目标与手段、导向与原则、模式与维度等不同要素的融合联动等。深入解析新型工农城乡关系不同领域、不同方面、不同层次之间存在的内在关联性、协同性、可行性，通过各参与要素的整体融合和同频共振破除“单打式”的困境，最大化地改变新型工农城乡关系构建过程中的各要素分离对立的固化局面，使构建新型工农城乡关系的战略系统产生部分之和大于整体的功能跃升效应。

（四）提高构建新型工农城乡关系的措施主动性

传统的工农城乡发展模式属于被动式的思维导向，构建新型工农城乡关系的各项举措、方针均是针对工农城乡发展实践过程中，尤其是针对“三农”问题而采取的相应措施。虽然在一定程度上可以提高实践工作的针对性和精准度，但由于当前错综复杂的国际形势、艰巨繁重的国内改革发展稳定任务等多种因素制约和影响着工农城乡健康发展的成效。如果我们无法认识到工农城乡关系主要矛盾变化带来的新特征、新要求、新目标，无法把握其发展规律，不能“准确识变、科学应变、主动求变，善于在危机中育先机、于变局中开新局”[1]，只是在工农城乡发展出现问题后才采取应对措施，就会失去发展的新机遇和新条件，势必会使乡村振兴事业遭遇严重的挫折，影响党和国家开启全面建设社会主义现代化国家新征程。因此，系统思维下的新型工农城乡关系构建与以往的惯性思维不同，强调战略措施的主动性，具有主动预防的思路和导向，从整个战略全局的高度，坚持处理好阶段性目标和长远任务的关系，做到“实然”和“应然”的有机统一。具体来说，要求着眼于对构建新型工农城乡关系各项工作、各项措施、各个环节和各个目标作出长远的系统规划，明确指导思想和必须遵循的基本原则，厘清各种主体的关系并明确各主体的职责功能。重点是构建常态化的体制机制，将事后发现问题转变为事前监测和主动解决问题，将治理重心前移，最大程度降低和减少实现乡村振兴过程中的风险。

（五）增强构建新型工农城乡关系的成果聚合性

实现构建新型工农城乡关系构建成果的高度聚合是明确指向、系统规划、过程联动、要素融合、措施主动的内在要求和逻辑结果。构建新型工农城乡关系的总目标、总要求涉及全方位多层次的领域、各种有力度有效度有深度的思路举措以及各种层次的子系统目标。从系统思维把握新型工农城乡关系，提高构建的实效性和延续性，就是要将这些领域的成果及思路举措指导下所形成的成果汇聚起来，统一到工农城乡共同繁荣的总目标上来，提升建设质量的厚度、深度、广度和高度。以往工农城乡发展出现问题，措施无力、过程混乱、效果不足，出现分割效应、耗散效应等，就在于缺乏系统思维的指导，不能从“两点论和重点论统一”的高度来开展各项具体工作，削弱了工农城乡关系构建的成效和质量。因此，必须把一切重心都集中于“共同繁荣”的总目标，实现各项子目标的成果聚合，做到重点突破与整体推进的有机统一，统筹好新型工农城乡关系形成过程中带来的农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足成果，凝聚系统合力，形成同频共振效应。

参考文献：

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