“应急使命·2021”抗震救灾演习评估工作所见所思

刘军 陈虹 宋立军 宁宝坤 吴潮海 李永强 高娜 杨怀宁

演习概况

2021年5月14日上午，国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部、四川省人民政府联合举行“应急使命·2021”抗震救灾演习，这是应急管理部成立三年来首次举行的大规模实兵检验性演习（图1）。演习在四川省雅安市雨城区设主演习场，在成都、攀枝花、乐山、阿坝、甘孜、凉山等6个市（州）设分演习场，模拟实战指挥、实兵投送、实地展开、实际处置，检视国家和地方应急资源统筹运用的效能，进一步完善应急预案体系，磨合指挥协调机制，增强抢险救援能力，提升公众防灾减灾意识。王勇国务委员莅临现场观摩并发表讲话，黄明书记参加演习。

图1 演练现场

此次演习共动用各类应急力量6100余人，包括国家综合性消防救援队伍、军队，安全生产、工程、医疗、电力、通信、公安等专业救援力量和社会救援力量；动用各型航空器15架，以及部分铁路公路运力资源、指挥车辆和救援装备器材。中央军委联指中心、西部战区联指中心与国务院、四川省抗震救灾指挥部同步启动应急响应，采取派出现场指挥机构带部分实兵的方式，组织解放军和武警部队救援力量全流程、全要素参加演习，国家综合性消防救援队伍等尖刀拳头力量编成响应，模块化遂行，多途径远程机动；军队突击力量、行业领域专业力量、社会应急力量联勤联调联战；“三断”（断电、断路、断网）极端条件下空天地一体应急通信体系构建。

此次演习围绕应急响应、力量投送、抢险救援和组织回撤四个环节，共设置26个实战演习科目，共有全国28支救援队伍（含社会志愿者救援力量）开展了高层住宅火灾及电梯骤停人员被困、震后多车相撞、有毒物质泄漏、汽油罐区泄漏燃爆、山体滑坡人员被埋、山体滑坡形成堰塞湖、地铁脱轨人员被困等急难险重的次生灾害，以最不利的环境案例，全方位检验应急救援队伍处置各类地震次生灾害的专项能力、战法战术、装备配备，着力补齐实战经验、装备应用、协同联动、战术措施等方面的短板弱项。演习涵盖了大震巨灾出现的各种灾害场景的救援任务，特别是针对大震巨灾应急处置工作，对各级指挥部运行、通信保障、各部门协调联动机制、队伍能力等进行检验。

演习评估之所见所思

演练专门设置了120人的评估组，自2021年3月初开始编制评估标准，4月21日赶赴雅安主演练场地和各分演练场，与各支参演队伍和各级应急管理部门开展座谈交流、资料查阅、现场观摩检查等全程跟进式评估。本人全程参与评估组培训、筹备和实施全过程，所见、所感、所思简要记录如下。

（一）应急救援能力建设情况

1.各级地震应急预案修订工作

新世纪前20年，四川先后经历了汶川8.0级、芦山7.0级、九寨沟7.0级、康定6.3级和长宁6.0级等多次破坏性地震，在应急处置过程中有经验，也有教训。2013年四川雅安芦山地震后，党中央、国务院确立了抗震救灾的原则是属地为主、国家支援的应急处置模式。

2018年应急管理部成立以来，四川省对应对大震巨灾进行了认真梳理，及时修订省级地震应急预案，形成了“一张图”“一张表”的应急工作流程。在国家地震应急预案还未修订发布前，四川省率先修订、印发了新的地震应急预案，根据大部制改革，调整组织机构和成员单位以及牵头单位，并细化了应急处置工作流程。按照“上下基本对应”原则，进一步理顺抗震救灾指挥机制，构建上下贯通、衔接有序的工作体系，纵向到底、横向到边。

2.基层应急处置方案和流程建设情况

在总结芦山7.0级等地震以及山洪等灾害处置经验教训的基础上，雅安市制定了《较大及以上地震应急救援行动方案》，根据地震震情、灾情情景构建，突出在极端条件下抢险救援的需求与难点，以及重要工程、交通情况、隐患点分布等区域特征，有针对性地制定抢险救援行动方案。目标是细化抢险救援步骤，搭建高效联动机制，包括震情监测预警、灾情信息获取与会商研判、抢险救援、医疗救治、群众安置、重大地质灾害抢险、堰塞湖抢险、火灾抢险、水库排危除险、危化排危除险、矿山排危除险、交通运输保障、通信保障、电力保障、供水保障、成品油保障、卫生消杀防疫、社会治安保卫、信息发布和舆情引导、涉外事务管理共20个子方案。在大震巨灾发生后，各行业、部门开展先期处置，进行自救互救，雅安市抗震救灾指挥部根据需要，及时调派市消防救援支队和各专业应急救援队伍，组织社会救援力量，协调解放军、武警、民兵等军事力量，以及衔接保障外部增援力量参与抢险救援。

此外，结合《雅安市地震应急预案》和雅安市实际，编制印发了《雅安市地震灾害的应急处置工作》，进一步规范了全市地震灾害事件应急处置工作，突出各部门、单位在地震发生后应急处置关键环节和上下衔接方面协调联动工作流程，各区县、乡镇街道等也制定了地震应急救援行动方案，如图2所示。

图2 雅安地震灾害事件应急处置流程总图

3.属地灾情速报员队伍建设情况

由应急管理部组织，四川省率先垂范，在雅安市开展灾情速报队伍建设，创立了“宝兴模式”，并在全国推广。雅安建设了覆盖各乡镇（包括重点山区村）的上百人的灾情速报员网络，配备卫星电话，保证“三断”条件下快速报送属地情况；组建了70余支灾情侦察的“轻骑兵”队伍（两名消防通信员+摩托车或骡马骑手），制定了日常管理制度和经费保障渠道。目的是针对山区“三断”条件下快速突进，消防通信员携带单兵卫星设备（7.5公斤、备用电池、电小二），由本地志愿者骑手搭载,直奔目标区侦察灾情，并实时将情况（包括视频）发回应急管理部，解决信息最后一公里问题，使国务院抗震救灾指挥部及时、动态了解灾情，将信息“黑箱”期尽量压缩，争取主动，统筹指挥调度救援力量。目前，全国消防救援力量都普遍建立了轻骑兵队伍，如图3所示。

图3 消防救援通信单兵

4.空天地一体通信保障能力建设情况

按照大震巨灾极端条件下应急处置工作的需要，应急管理部科技和信息化司组织相关技术支撑单位攻关，实现了由翼龙无人机搭载集卫星通信、手机基站白名单服务、地面370MHz和350MHz频点组网、光学相机、雷达等设备的空中信息通信、侦察平台。实现长航时、全天候空中通信服务保障，联通卫星、低空无人机（有可见光和红外两种摄像模式）和地面，搭建空天地一体的通信枢纽。高度3000～7000米，工作拍摄和服务面积最大可覆盖1万平方千米。满足7级以上强震重灾区的通信需求。翼龙无人机灾情侦测展示如图4所示。

图4 翼龙无人机灾情侦测展示

（二）评估工作感悟

党的十八大以来，特别是应急管理部成立这短短三年，我国的应急救援能力建设较汶川地震时，取得了巨大进步，当初反思中提出的能力建设方面的意见建议，如今已成为现实，彰显了以习近平同志为核心的党中央对防灾减灾抗灾救灾工作的高度重视，各级党委政府、各部门和行业把坚持“两个至上（人民至上、生命至上）”使命扛在肩上，落实在行动中。特别是应急管理部聚焦大灾“三断”，谋断而定，强弱项、堵漏洞、补短板，大力加强信息获取和指挥通信等能力建设，快速提升了应急救援力量“快速响应、快速机动、快速到位”应急处置能力，主要体现在六大方面。

1.在力量开进方面，针对断路、断电、断网极端环境条件，利用直升机、民航客机向震中成建制模块化紧急空投空降兵力装备，军队和社会应急力量紧急实施道路抢修保通、架设水面浮桥，打通救援通道。

2.在应急通信方面，现场构建通信卫星、翼龙无人机空中中继、散射通信、地面卫星便携站“空天地一体”应急通信系统，实现震区救援救灾全地域全时段应急通信畅通。

3.在灾情侦察方面，应用卫星遥感技术、大中型无人机空中勘察技术等，实时获取受灾重点区域、山体崩塌、堰塞湖等灾情，为指挥部动员和部署抗震救灾工作提供决策依据。

4.在现场救援方面，动用了国际一流的地质雷达、成像雷达、音视频生命探测仪等建筑废墟深度埋压人员搜救技术装备，精度高、定位准，并首次应用LBS基站定位新技术，通过手机信号准确定位被困人员的数量和位置，采用潜孔打钻技术打通深埋被困人员生命维持供给通道。

5.在水域救援方面，应用了水下声呐探测技术，准确定位坠江车辆位置，应用水下机器人和固设提升系统，打捞车体出水。在危化罐区泄漏爆炸抢险方面，消防机器人在“人不能近、人不能及、人不能为”的易燃、易爆等复杂、未知因素多的情况下，替代救援人员进行灭火救援。

6.在医疗救护方面，首次在震区尝试启用模块化医疗方舱，组建移动医院，国家和地方医疗救援队进入灾区，集中救治伤员，并协调军地直升机紧急转运危重伤员。

问题与思考

（一）存在的问题

我们常说，大震巨灾是属于面状灾害，汶川地震灾区面积50万平方千米，芦山地震接近2万平方千米，本次设计的7.5级地震灾区面积估计大于6万平方千米，又是城市直下型地震，灾害规模估计将是芦山地震的十倍。但在与各级、各类人员交流过程中，感觉到抗震救灾指挥部成员单位负责人对这次设定的7.5级地震灾害规模认识不足（按照汶川8级地震10度区，县区、街道乡镇、社区村政府地震后几个小时之内大部分应该处于瘫痪状况），非地震专业的技术人员和管理人员对地震方面的专业知识存在模糊概念；在指挥部层面和有关部门涉及的先期处置科目流于形式。

问题之二是涉灾省、市、区联合现场指挥部仍然按照《地震应急预案》设立若干个工作组，而不是按照最新制定的《较大及以上地震应急救援行动方案》的若干个方面设立组（雨城区城市直下型地震，城市功能的恢复是一项巨大任务），表现出制度和行动两张皮。同时，指挥部成员单位应该根据灾情发展有增有减，上一级指挥部还应该包括本辖区涉灾的行政区作为指挥部成员。

问题之三是本次演练偏重于行业救援和应急处置，各级政府层面仅仅是指挥部的会议，没有体现我国体制优势，发挥基层组织的战斗堡垒作用，包括自救互救、临时安置、自治自保等。

（二）建议

一是应急救援准备和力量建设应该有个长远规划，目前新技术发展突飞猛进，电子设备使用周期短（时间越来越短），还有些领域已有巨大的科技进步，甚至是颠覆性的，如卫星通信很可能在短短几年就会被星链通信方式替代，配备装备、设备要有长期可持续发展的理念，不同设备梯次应用，逐步迭代；同时要整合各行各业的应急救援资源，使设备效益最大化；更重要的还是使用设备、装备的人，一专多能、复合型人才的培养更是一个常抓不懈的任务，如何确保培养出来的人才留得住、用得上也是目前比较现实的问题；目前的状况，靠哪个部门单打是不切实际的，特别是对灾情的会商研判和急难险重应急处置任务决策，应尽快建立起具有大灾巨灾应对处置经验的专家团队，作为智力支持服务于未来大灾巨灾应急处置工作。

二是强化各级政府和有关部门特别是主要负责人灾害风险防范理念，在制定各级预案的行动方案时，要以建构筑物隐患排查、地震灾害风险评估的灾害情景为导向；要打破条块堡垒，加强部门、行业日常交流合作，共享资源，形成合力；要常态化开展灾害应对能力的培训、讲座、研讨和演练；要加强基层组织（特别是村、社区）应急处置能力建设，编制社区、村地震应急处置行动方案，开展社区、村常态化应急疏散演练，逐步配备必要的装备设备，建立应急处置志愿者队伍，常态化开展公众防灾减灾抗灾救灾知识科普宣教和避险、自救演练，提高公众安全意识和自救互救能力。

三是深刻认识到应急救援能力建设只是治标的方面，更重要的治本是要不断提高抗震能力，推进生命线工程和房屋设施抗震加固工程实施，努力提高城乡居民房屋的抗震能力，真正做到“小震不坏、大震不倒”，这样应急处置的难度会大大降低，应急准备的投入也会相对减少。另外，结合城市规划，应从街区功能规划中，制定新建建筑工程应作为室内应急避难场所的制度，并相应提高其抗震设防水平，并且将高于本地基本设防的建筑物（如学校、体育场馆等）统计纳入室内避难场所名册，建立管理运行保障相关制度，逐步提高室内避难场所比例。