我国国有企业纳入GPA出价清单问题研究

杨海静 李爽

摘 要：我国国有企业纳入GPA进程正在逐步加快，新一轮“管资产”向“管资本”的国企改革也将进一步廓清国企职能塑造其市场主体地位。在GPA对“其他采购实体”缺乏明确标准的前提下，纳入GPA清单的国有企业应在“受政府实际控制、为政府目的且行使部分政府职能”标准下分类别分行业进行判断和磋商。

关键词：国有企业;GPA清单;采购实体

2019年10月20日，我国向WTO提交了加入GPA（Government Procurement Agreement，《政府采购协议》）的第七份出价，本次出价新增了16家国有企业和36所地方高校，国企采购市场进一步开放。可以预见的是，本次报价也将是我国加入GPA谈判的一个阶段，而非终点。何种国有企业可以纳入GPA采购实体清单乃至如何纳入，既是一个利益权衡与妥协的合约问题，也是一个理论命题。

一、 GPA关于“采购实体”的认定标准

《政府采购协议》（2012）未明确“采购实体”的含义，加入GPA谈判主要从市场开放程度以及成员国国内法调整两方面展开。各成员国以列出清单形式确定市场开放范围，包括成员国承诺开放的中央采购实体、次中央采购实体、其他采购实体及开放项目门槛价。

我国国企采购规模庞大，GPA成员国对我国是否将国有企业纳入出价清单保持高度关注。2014年，我国向WTO提交的第六份出价清单首次在附件三中列入了部分国有企业。2019的第七份出价清单中新增了16家国有企业，但该谈判清单的具体内容尚未公开披露。“管资本”改革下，各地国有资本投资运营公司亦在不断探索调整投资布局，哪些国有企业应当纳入GPA“其他实体”范围，尚需进行功能界定。

（一） 受政府实际影响或控制标准

“政企分开”是我国国企改革进程的重要阶段和成果，但凯恩斯主义的政府职能理论认为政府有必要对本国经济予以强力干预，因此承认国企与政府的关联性并非否认“政企分开”的国企改革目标和成果，反而有助于厘清国企改革脉络。我国国有企业的资产系全民所有，其行业主要涉及国民经济支柱产业、资源能源产业与民生基础产业，又因其发挥政治、经济、社会职能的重要性，因此我国国有企业不存在脱离政府控制、影响的独立存在可行性。

据此，政府作为国有企业出资人理应享有出资人权利，受政府控制、影响是国有企业的应然特性。此背景下，积极发挥国有企业作用需优化政府对国企的影响、控制方式与程度。就纳入GPA清单的国企而言，政府对国有企业的影响或控制应以实质层面为标准，以区别其他市场主体的形式控制。

（二）实现政府目的标准

政府采购市场因各国政府保护本国企业而具有一定封闭性特征。在实现国际贸易的进一步扩大和自由化背景下，GPA仅将各级政府中从事采购的国家机关、事业单位、团体组织列为实体对象既缺乏灵活性，也无法满足打开各国政府采购大门的需求。当前，《政府采购协议》历经多次修改，GPA采购实体标准从语焉不详到逐步明确。

上表可见，GPA（2012版）对政府采购实体范围的认定标准补充了“政府目的”标准，这与我国对国有企业的定位，即实现政府政策工具相契合。社会主义市场经济强调市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用，依照Michael Howlett和M.Ramesh提出的分类法，政策工具分为三类，即混合型、自愿型和强制型，国有企业属于国家宏觀调控、配置资源的强制性工具。在西方，美国国企一般被称为政府所有企业或政府公司，因而可以认定国企是政府用以实现“政府目的”的强制性政策工具，但在我国国情背景下，国有企业的性质不仅只是政策工具。

依据我国《政府采购法》第二条规定，认定政府采购行为的标准主要是“使用财政性资金”，具体包括采购系为“政府目的”使用“财政性资金”、“财政性资金”的使用受政府监督两方面内容。该标准与GPA（2012版）补充的“政府目的”实质性标准一致。但我国法律体系内国有企业不是政府采购适格主体，因此国有企业即便符合前述外观要件，仍存在主体要件瑕疵的问题。

（三）行使政府职能标准

以谈判为主要缔约方式的GPA中，附件三所列“其他实体”的认定标准在各国、各地区并不一致。如欧盟将“属政府机构或公共企业”且承担饮用水、电力、航空站、港口设施、城市运输等公共提供服务的实体列入“其他实体”清单。日本则主要将部分“独立行政法人”及“株式会社”纳入清单。在我国香港地区，“其他实体”清单中主要包括两类，一是政府政策执行部门的房屋委员会及房屋署，二是承担公共服务使命的香港法定机构，这相对于政府部门更加灵活。

综上所述，本文以GPA文本中对采购实体的认定标准为基础，结合我国特有国情及各GPA成员国的实践展开对“其他采购实体”的标准予以探究，认为纳入GPA“其他采购实体”清单的国有企业标准应满足“受一国或地方政府实际控制或影响”、“为政府目的”、“实现政府部分职能”三大标准。

二、 比较法视野下我国国企纳入GPA清单的类型化判断

在我国，政府对国有企业资本拥有所有权或实际控制权，国有企业行为因此常带有政府意志色彩。与此类似，韩国将国有企业称为“公企业”，其同样强调国家或政府的所有权和控制权，并要求该主体自主生产商品。

此外，我国台湾、香港地区对国有企业内涵、外延的理解也与大陆基本一致。但值得注意的是台湾地区将国有企业称为“省营”或“国营”，其认定标准更注重政府股权比例，即一企业政府股权超过50%即认定为“国营企业”，若低于50%则即便实际受政府控制并行使部分政府职能，也不能被纳入“国营企业”范畴。因此，从我国台湾、香港地区及韩国国企纳入GPA清单内容上看，纳入清单的企业均符合“为实现政府目的”承担部分“政府职能”且“被政府实质影响或控制”的要求。

（一）我国台湾、香港地区及韩国国企纳入GPA清单比较分析

1.我国台湾、香港地区。我国台湾地区附件三共列举6家国企性质企业、香港地区共列举2家国企性质企业。由此可见，我国台湾、香港地区并未大规模开放国企入世。已开放的国企中，香港九广铁路公司现今已不存在实质性业务，而所列举的台湾国企形式企业则主要以能源、民生领域为主，其主要涉及发电、输配电;石油和天然气的开发、勘探、运输与销售;化学原料的生产及供应;生物科技、精致农业、畜牧业商品行销。

2.韩国。韩国将由国家或地方政府所有并控制，销售具有市场性商品的自主的生产主体定义为国有企业。因此，韩国国有企业需满足由国家或地方政府控制及自主销售市场性商品两大标准。值得注意的是，这里“由国家及政府所有并控制”并不能就此曲解为“政府全资或政府控股”，在韩国实践中也存在少数政府出资企业（政府出资占50%以下）。因此，该认定标准并非仅指资金控制，而是倾向于政府意志的控制。由此结合表2可知，韩国在国企开放程度上看较我国台湾、香港地区开放程度更深。

综上，我国香港、台湾地区以及韩国所列国企除符合GPA“其他实体”标准外，尚需符合“属于该国家、地区内的支柱产业”、“自身营利能力较强”、“与政府联系较为紧密”这三个条件。以此类推，该条件对构建我国国企纳入GPA清单的标准也具有借鉴意义。

（二）我国国企纳入GPA“其他实体”清单的类型化判断

我国国有企业基本涉及国民经济各个领域，具有覆盖面广的特征。但与此同时，国企分类在我国立法层面仍不明晰，这也导致了实践中的混乱局面。目前，国有企业分类改革亟需解决的关键问题之一即对国企进行准确定位，这也是国企纳入GPA清单的关键所在。

新一轮国企改革已明确将国有企业划分为公益类国企与商业类国企;以国企涉及的行业为标准还可通过经营领域予以区分;此外，也有学者提出以国有企业的目标、职责及性质为标准予以分类，即：营利性国企、公共服务性国企及战略功能性国企。若以上述三种分类标准对标国企纳入GPA清单标准，可采纳星量表方式予以具体化，可见表3。（四星表示政府控制力度最强、体现政府目的最深、行使政府职能最多。星数越少，表示程度越低。）

值得注意的是，上述三种归类方式都存在边界模糊的问题，这是国企实际经营状况及自身属性导致的。从经营范围看，多数国企经营范围具有复合性，不局限于某一行业;从自身属性看，多数国企兼具社会性与营利性。综上，无论采取何种分类方式都略有瑕疵，因此尚需制定更加细致的国企纳入规则。

1.依据企业功能进行分类。我国国有企业具有社会性与营利性的双重性质，相关政策文件也是以此为依据明确将国有企业分为商业类、公益类，并对其进行功能定位。

（1）公益类国企

公益性国企主要体现公益福利，国企所提供的产品或服务更多为满足社会公益需求体现福利性。据2020年3月31日国务院国有资产监督委员会披露，我国中央企业名单共97家，主要为核工业、航空产业、石油天然气、通信等关系国家经济命脉的产业。其私人参与可行性低，但关系社会（国家）发展和人民基本生活与权利保障，因此即便可能承受政策性亏损，也需由国有企业运营。

鉴于公益类国企主要提供公共、准公共产品或服务，因此需要尽可能满足公民对基本生活的保障需求，尽可能将公共产品、准公共产品及服务的提供均等化以维持社会稳定。为实现上述目的，政府通过控制、影响公益类国企将其政府职能延伸到公共服务领域，最终形成了该类企业实际经营过程中政府控制力较强，且企业承担了较多政府职能的态势。因此该分类模式下，公益类国企符合纳入GPA清单的前述标准。

（2）商业类国企

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）将商业类国企进一步分为竞争性国企与功能性国企，两者依据市场运行规律实行商业化运营。

竞争性国企市场化程度高，政府在此类企业内部结构中通常仅扮演出资人角色，这与非国企类型的市场主体地位相近，其在运营过程中几乎不体现政府职能。因此，竞争性国企不符合纳入GPA清单标准。

功能性国企则需承担重大专项任务以配合政府制定的战略目标，因此其在日常运营中以实现社会效益为主兼顾经济效益。在实现社会效益层面，功能性国企符合纳入GPA清单标准，但在实现经济效益层面其能否纳入GPA清单尚需具体分析该企业的经营范围与价值目的。

2.依据主营业务范围分类。《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》（国办发〔2006〕97号）指出：国有经济应对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，主要包括煤炭、航空、电力、石油化工、军工等七大行业。

这类企业要求国有资本处于独资或绝对控股地位，因此国有资本总量仍在逐步扩大。此种分类模式下，国有企业以经营范围的关键性作为标准区分了重要行业与关键领域，强调政府对关键领域的控制力，通过行使部分政府职能以实现政府的既定目标。因此，关键领域企业符合纳入GPA清单标准，但因其涉及国民经济命脉不宜开放较深，可以采取注释方式予以适当控制。

3.依据企业目标与职责分类。亦有学者（金宁成，2015）提出，按照国有企业的目标、职责进行分类，我国国有企业可以分为营利性国有企业、公共服务性国有企业、战略功能性国有企业。

（1）营利性国企

此类企业以营利为目的，市場角色与普通市场主体类似，遵循市场规律，参与市场竞争。这里的营利性国企与商业类国企中的竞争性国企相比，企业目标更加单一，市场化程度更高。经营性国企作为完全商业化的企业，“国退民进”是其改革方向，不符合纳入GPA清单的标准。

（2）公共服务型国有企业

这类企业履行政府公共职能，其所提供的产品是维系社会运行、保障民生不可或缺的服务和产品，这与前述公益类国企存在相近之处。但在公益类国企的定义之下其涵盖范围尚不明确，因此目前倾向于将包含公益性质的全部企业类型纳入。问题在于，政府职能在一定程度内均存在公益性质，这导致公益类国企范围过于宽泛。而此分类下的公共服务型国有企业的涵盖范围则较小，其主要是指水、电、热、气、交通等基础民生领域。

公共服务型国有企业的存在既凸显公共政策并且可以弥补市场缺陷，其资本全部或主要来自政府，因此受政府控制程度较深，在运营过程中不以盈利为目的且行使政府职能。因此公共服务型国有企业符合纳入GPA清单标准。

（3）战略功能性国有企业

战略功能性国有企业指的是一段时期内反映一国经济策略发展方向的产业。传统的战略发展产业包括农业、纺织、钢铁、煤炭、石油等。但近年来，我国大力发展战略性新兴产业，这主要涉及数字技术、节能环保、新能源、生物技术、信息技术等九个领域。

战略功能性国有企业的产生基础是政府意志而不是市场需求，因此当政府意志实现时该类企业可能转为民营性质，甚至是退出市场。因此，该类企业存续期间政府的目的性较强且需由政府实际控制进而发挥政府职能，这符合GPA清单的纳入标准。但该类企业的特殊性在于其存在转型民营企业的可行性，此时清单也需及时调整。

三、我国国企纳入GPA清单的具体措施

类型化判断是识别哪些国企应当纳入GPA清单的基本准则。最终应否纳入清单尚需结合地区和行业特点进行综合判断，充分利用GPA弹性谈判规则，制定国有企业纳入清单的具体措施，坚持对外开放，确保纳入清单不违背入世承诺，不损害国家利益。

（一）对照企业类型、行业特点确定是否纳入清单

我国目前主要存在前文所述的三种国有企业分类标准，但我国国企运营范围的复合性及自身的多重属性导致上述三种模式下仍存在国有企业分类不清的现象。因此，为厘清国企分类顺利衔接GPA，首先需要择一分类模式予以归类，再以其为基础依具体情况予以二次划分。最终，以列举为主、注释排除为辅的方式明确我国GPA实体清单范围。

（二）分地区、行业制定门槛价

GPA没有统一规定采购限额。实践中，中央政府一级采购主体位列附件一中，采购限额一般为13万SDR;附件二、三列举的采购实体的采购合同限额虽各参与方有所不同，但整体均高于附件一。此外，工程采购的最低限额规定为500万SDR。

因此，国企采购的出价也不应采取“一刀切”的方式。囿于地区、行业的不同，国企采购的规模也存在明显差异，如我国中西部地区的采购规模及需求不及东部地区。门槛价的制定可以参照地区采购规模及需求的不同采取更加灵活的方式。此外，制定具备合理性的门槛价还需充分利用GPA谈判的诸边出价、双边出价规则，对纳入清单的国企做出差异化出价，以实现因地制宜、因业制宜。

（三）对纳入清单国企实施具体分析

为进一步细化国企纳入GPA清单的制度框架，以提高其可操作性。除上述宏观标准外，还需从微观层面具体分析该国有企业是否具备相应能力。因此，需对具体企业的人力、物力、财力设定微观具体准入标准。该措施能进一步筛选符合标准的国有企业，这不仅可以使国企在进入GPA市场后尽快适应环境，还可以此为契机促进相关国企管理水平的进一步提高，打造国际化、开放型企业形象，提高国际竞争力。

（四）充分利用GPA相关规定

GPA的国民待遇与非歧视原则使政府采购市场被充分发掘，列入清单的国企在采购过程中无法优先采购国内产品。因此，对于新兴产业类、战略性国企，即使符合门槛条件也应因其处于起步阶段根基羸弱而审慎加入。

发展中国家优惠待遇原则是GPA文本中对我国最有利的条款，我国当前仍属于发展中国家，因此可以享受该条款项下所规定的优惠待遇。该条款要求各成员国给予发展中国家最惠国待遇，自行与GPA成员国形成双方谈判协议，内容可以参照成员国给出的最惠国待遇进一步要求优惠条件;在各参加方同意的前提下按照关税减让表采取价格优惠计划，并在采购公告中阐明补偿内容以及依照不同国企具体情况设定高于永久性门槛价的价格。

推迟适用《政府采购协议》（2012）除第4條第1款第b项（非歧视条款中的立即无条件给予任何其他参加方的货物、服务及其供应商）以外的本协议任何具体义务，在附录1的附件7中载明具体实施期、实施期内的具体义务、实施期内遵守的任何临时义务，并争取适用最长期限，我国适用实施期可规定为加入本协议后的三年。根据第六款规定，当期限届满后，若具体情况尚无法适应GPA相关规定，可以申请延长。

四、结语

国企纳入GPA采购实体清单利害参半，开放的市场意味着充分竞争下采购人有机会获得更加物美价廉的产品和服务，对本国供应商也意味着全球竞争和平等准入。哪些实体属于GPA的“其他采购实体”，需要各国在共识基础上展开谈判。结合我国国有企业发展历程和国企商业实践，纳入GPA清单的国有企业应在“受政府实际控制、为政府目的且行使部分政府职能”标准下分类别分行业进行判断和磋商。▲

参考文献：

[1]翁燕珍，牛楠，刘晨光.GPA参加方国有企业出价对中国的借鉴[J].国际经济合作，2014（3）：52-57.

[2]李相文.韩国国有企业及其民营化[J].当代亚太，1998（4）：37-41+ 51.