中国社会主义协商民主的治理优势与优化路径

摘 要：中国协商治理是以社会主义协商民主为基础的公共治理范式。中国作为世界上最大的协商民主实践场域，相较于西方协商民主，中国协商民主能够有效规避西方协商民主的弊端，具有促进党群关系的和谐化、扩大公民政治的参与度、提高决策实施的科学性、制约行政权力的扩张力等治理优势。新时代推进中国特色社会主义协商民主，必须全面提升各主体对协商民主的认知，以党群互动夯实协商民主的基础，突出信息技术对基层协商民主有效赋能，加强社会主义协商民主的法律支撑等。

关键词：社会主义协商民主;协商治理;制度;路径

中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1672-3163（2021）04-00025-07

一、文獻综述与问题提出

党的十九届四中全会在叙述改革开放的伟大成就时，总结为“经济快速发展”和“社会长期稳定”两大奇迹，并从制度维度认为，两大奇迹的创造是中国特色社会主义相较于西方资本主义的制度优势。国家治理现代化的实质是制度现代化，制度是国家综合国力的“内核”所在。协商民主在我国国家制度体系中占据重要位置，是中国共产党治国理政的重要方式，更是中国社会主义民主政治区分于西方资本主义民主政治的鲜明特征。中国共产党在百年发展历程中，形成了以人民政协制度为代表的政治协商传统，且协商民主已从政治领域逐步扩展至广大人民群众的社会生活之中。新时代推进和发展协商民主“要坚持社会主义协商民主的独特优势，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[1]。

近年来，“协商民主”受到理论界的追捧，并在中国实践场域中不断积累经验。当前，研究的重点聚焦于“制度优势转化为国家治理效能”，学界对协商民主的研究主要囿于三个方面。一是对西方协商民主基本理论的研究，特别是对协商民主理论代表人物毕赛特、罗尔斯、哈贝马斯、科恩、德雷泽克等人，这些学者因为出发点的差异，有的学者将协商民主作为政府形式或者决策形式，又或治理形式，核心概念主要包括多元主体、平等、理性、责任、参与、共识和公共利益等。二是对中西方协商民主的比较研究，通过考察中西方协商民主在理论和实践中的优劣之处，以期合理借鉴西方协商民主理论，考量当下中国协商民主制度的适用性，进而探寻出一条中国特色社会主义民主协商道路。三是对中国基层协商民主的实践研究，具体到市县镇村，从微观层面研究基层“咨询式协商”“决策式协商”“村民议事会”等协商模式优缺点，试图建立具有基层可操作性价值的协商民主形式。本文以为，理论的形成取决于对现象的分析与解释，而现象的产生又与所处情境密不可分。对协商民主的研究，必须基于中西方协商民主发展的不同实践场域，坚持问题导向通过对比分析得出优劣，进而准确找寻到优化路径，以规避低水平重复的学术研究。

二、中西方协商民主发展的不同境域

当代协商民主理论和治理理论来源于西方的历史经验，中国协商治理则是以社会主义协商民主为基础的公共治理范式。由于中西方文化传统和制度环境不同，无法充分阐释中国民主政治实践，两者在理论和实践上有明显差异，在发展中产生了中西方两种境域。西方协商民主早于国内是不争的事实，协商民主研究的滥觞首先要从西方谈起。

（一）西方协商民主理论的源起及其新发展

“协商民主”（Deliberative Democracy）作为“舶来品”，中文可译为“审议民主”或“商议民主”等。1980年约瑟夫·毕塞特发表《协商民主：共和政府的多数原则》一文，第一次从学术意义上界定“协商民主”，阐释为参与主体地位平等、广泛参与、权力制衡、发表见解、妥协共识、批判反思等基本元素，极力反对政治精英主义。20世纪90年代之后，多元文化趋向、生态环境加剧、种族冲突泛起以及社会公平正义诉求提升等世界性政治问题凸显，协商民主成为西方民主理论的主要研究领域，试图化解代议制民主的困境，以新的政治理论回应现实政治实践。德雷泽克在此背景下提出，“自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展”[2]。毕塞特等学者进一步认为“协商民主”可以平衡多数人的暴政和多数人的合理主张之间的矛盾。可见，毕塞特的主张是源于西方国家代议制民主中出现的政治困境，即代议制民主在发展中演变为简单选举投票，公共事务中的不平等现象日益突出，无法适应当代西方民主政治发展的要求。协商民主概念的提出即尝试从理论上弥补代议制民主出现的裂痕。随后，伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、罗尔斯和哈贝马斯等都对协商民主进行了深入探讨。哈贝马斯主张政治分歧理应通过讨论形成共识，而不是诉诸武力方式解决;罗尔斯主张在政治生活中提倡公共理性，按照合法的程序规则进行协商，形塑公民正义观，推动政治共识达成。

此外，协商民主理论逐步突破理论层面，更深入、更普遍地与生动的政治实践结合起来，从现实中寻找丰富的佐证素材。1989年，世界银行在描述非洲发展现状时首次使用“治理危机”一词，“治理”便因其具有的普适性被多学科采用，建构起相应的理论体系。于是，实践中又出现了以“协商”元素融入治理理论，典型代表就是巴西阿里格雷港市“参与式预算改革”，后来这种预算方式迅速扩散至世界各地。在西方政治话语体系中，民主本身就是一种治理模式，协商民主的功能之一便是治理。历经三十多年发展，在西方诸多学者的推动下，协商民主理论得以建构。但是，西方协商民主理论设计与国家决策协商能力之间的“真空地带”显而易见，制度性运用至实践层面难以实现，西方协商民主所获取的经验性认识缺乏实践检验，未能化解西方社会的治理危机。

（二）中国社会主义制度语境下的协商民主

中国共产党领导中国人民在革命、建设、改革的民主实践中，一直在探索适合中国国情和现实的民主形式。自20世纪80年代，西方协商民主相关理论传入中国后，随即受到学术界“追捧”，成为政治学研究的重要领域。学者们基于中国社会的历史和实践，将协商民主理论“嫁接”于中国社会，尝试有效解决转型时期中国社会的治理问题。

首先，中国社会主义协商民主汲取了传统文化的“和合”理念。“和合”是中国优秀传统文化的精髓。《易经》有云：“乾道变化，各正性命，保合太和，乃利贞。首出庶物，万国咸宁。”意思就是整个宇宙的运行都遵循各自特有的规律，各行其道，各得其所。天地万物相互作用，达到最佳境界的和合、和谐，就是一种最佳的状态。这些观念反映到现代民主政治过程中，要求以广大民众的公共利益为目标，通过相互理解与平等沟通形成共识，以使不同群体、不同观点、不同利益之间和谐共生，寻求不同群体阶层的“最大公约数”。传统文化中的这些思想与现代民主政治的精神实质高度契合，与协商民主要求的尊重差异、平等协商、寻求共识也有一定的相同性，为中国协商民主发展提供了极佳的文化背景。

其次，中國社会主义协商民主呈现广泛、多层、制度化的特征。党的十八大提出要“健全社会主义民主制度”的发展要求，党的十九大再次提出“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”[3]的新要求。可见，协商民主的实践创造与制度建设广泛存在于我国民主政治发展之中。近年来各级各地党政机关、政协组织、群团组织都在积极开展协商民主的实践探索，比如：政协“有事好商量”协商议事、基层协商的“琼山模式”、协商民主的“温岭模式”。从横向上看，协商实践涉及国家政权机关的立法、司法和行政等多领域，同时延伸至社会生活各领域，形成政党协商、人大协商、政协协商、基层协商和社会协商的广泛发展格局;从纵向上看，协商民主已经覆盖中央、地方和基层社区;从结构上看，协商民主制度设计涵盖了立法制度、政治协商制度、政党制度和自治制度等各个制度层面。因此，广泛、多层、制度化为特征的当代中国协商民主正在快速发展。

最后，网络协商成为协商民主发展的新空间。“任何一种民主形式都根植于一定的社会权力结构与社会舆论结构基础，协商民主也不例外。”[4]在互联网出现之前，社会舆论结构虽然与社会权力结构之间时有“偏离”，但就整体而言，社会权力结构能够深刻影响社会舆论结构。互联网出现之后，社会舆论结构与社会权力结构开始分离。互联网为社会民众提供了一个不同于现实世界的话语空间和行为空间。在这个新的虚拟空间里，个人之间建立起一种新的社会关系。这种变化的直接结果是，社会舆论脱离社会权力结构开始了新的自由组合。全新的网络空间协商民主的内容和形式都在发生变化，人与人之间的对话形式发生了根本性反转。互联网又为协商民主提供了一个不同于现实社会空间的虚拟网络空间，网络协商成为协商民主的新平台，并进而带来协商民主结构、内容、过程等方面的变化。

（三）中国与西方国家协商民主的不同之处

中西方国家治理的场景是截然不同的，主要体现在四点。一是历史背景不同。中国协商民主制度孕育于中国革命之中，内生于社会主义建设时期，在改革开放新时期得到进一步发展，本质上中国协商民主是一种行动中的民主形态，具有实践先行性;西方协商民主是建立在资本主义国家的政治现实之上，目的是为了弥补代议制民主的缺陷，破解选举民主的困境，这也是资本主义民主政治当前亟须破解的难题。二是理论基础不同。西方协商民主理论源于自由主义和批判理论，在实践中根据资本主义的民主困境不断完备实践形式，用以缓和资本主义社会遭遇的民主危机。与西方协商民主明显不同，中国协商民主的理论基础是马克思主义民主政治理论、马克思主义政党理论和中国特色社会主义民主政治理论，强调在“求同存异”“和合共生”“平等互利”之下，寻求利益合理合法表达，体现了我国社会主义的国家性质，不断健全起人民当家作主制度体系。三是协商主体不同。中国共产党领导人民治国理政，政协在决策前协商，人大协商之后再决策，政府在协商后负责执行，三者统一于中国共产党领导。西方发达国家治理强调多元主体参与、明确各方职责、市场化，以公共部门与私人机构之间凭契约确保合作的新公共管理模式。四是政治功能不同。协商民主理论的兴起是为了调适西方社会中“久治不愈”的道德冲突和广大民众权利诉求被统治者漠视等问题，旨在“通过公民的参与和协商培养出公共生活的美德并实现所有公民对政治决策过程和结果的平等控制。”[5]协商民主作为中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，旨在有效拓展公民有序政治参与，通过制度设计最大限度吸纳各种利益诉求，最终推促中国民主政治建设。

三、社会主义协商民主实践中的治理优势

社会主义协商民主是极具中国特色的内生性民主，具有高效的治理能力，主要体现在：

（一）社会主义协商民主促进党群关系的和谐化

“社会主义协商民主是实现党的领导的重要方式。”[6]所谓党的领导方式是一个政党带领、引导广大人民群众和各类社会团体实现特定目标的形式、方式、途径的总称。党的领导地位是历史和人民的选择，党的领导是中国发展的核心优势，这种制度优势西方政治体系无法复制。中国国家治理现代化的理论阐释不能离开中国共产党这一核心要素，中国共产党与西方资产阶级政党属性不同，有着远超西方政党的组织动员能力和强大的治理能力。列宁指出，“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器。”[7]中国共产党的力量来自人民，建党百年而依旧生命力旺盛，生命力就来源于人民，党群关系直接关系到政党的兴衰存亡。社会主义协商民主有力促进党群关系和谐化：一方面，能够让人民群众充分表达自己的利益诉求，尊重和保障群众在国家治理中的主体地位，通过建章立制畅通利益表达渠道，进一步密切党群关系，避免脱离群众的危险，提升政府的公信力，塑造党的良好形象;另一方面，党政干部可以在政策制定过程中真诚与群众沟通协商，建立互相信任，增进彼此共识，以便让群众充分了解政策制定的缘由、依据，共商治理之策，更加体现政策制定的“人民性”，并转换为治理能力。

（二）社会主义协商民主扩大公民政治的参与度

协商民主为政府处理与公民关系提供了一种新的“合作”模式，“可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端。”[8]改革开放以来，我国政治、经济、社会、文化等各领域取得巨大发展。但是，邓小平同志曾提醒“发展起来以后的问题不比不发展时少”，而当前的中国已经处于一个“发展起来”的阶段，此时面临社会主体多元、社会利益多样、社会矛盾凸显等新情况，随之带来了公民利益诉求差别化、利益矛盾多发性、社会认同碎片化等问题。只有通过不断扩大公民参与、增强对话沟通、逐步形成共识等方式才能解决。事实上，协商民主在实施中需要时间成本、财力成本、人力资源成本等，从某种程度上看协商参与的过程比协商结果更为重要。政治参与度实质反映的是民众的主体意识问题，对广大民众而言需要培养起“家园意识”，充分认识到参与协商是公民的权利和义务。

（三）社会主义协商民主提高决策实施的科学性

政治决策是一个动态的过程，即政府对事关国家和社会整体利益的重大决定和一般决策的过程。政治决策作为政治体制运行的核心环节，只有将政治意志、公民意愿转化为政府决策，才能够在实践中推行。传统政府决策过程存在的最大问题就是公民参与度不够与利益表达不足，加之传统官僚主义的影响，时至今日政府依然存在“办公室里拍脑袋”的决策现象，甚至“好心办坏事”，致使政策与行动之间出现“实施失败”或“实施偏差”。改革进入“深水区”以后，“政治决策”直接关系到社会主义现代化建设的成败。当前，改革的最大难点在于凝聚共识的难度空前加大，不同利益群体间的“最大公约数”难以获取。在政治决策过程中引入协商机制，运用民主的方式破解公共决策的困境，有效保障公民的“知情权”“参与权”“表达权”，更好地开展协商对话，通过协商做出的决策更能体现“科学性”，降低决策失误可能引发的社会风险。同时，由公众民主协商所形成的民主力量，亦能整合不同群体的利益诉求，释放因利益分歧而产生的民主张力，并在一定程度上为政府执行政策提供“合法性”来源，减少强制执行中的阻碍因素，即使不能呈现“政策实施的完美结果”，取得社会效益的最大化，但至少会优化政策实施的进程，最终转化顺利推进改革的良好制度环境和基础。

（四）社会主义协商民主制约行政权力的扩张力

20世纪后期，世界范围内的政府行政权力开始急剧扩张，国家权力重心从立法机构转移至行政机关，行政机构赢得了制定规章制度的权力，行政机构在整个政治体系中的作用和重要性凸显。其结果是，政府决策脱离公民意愿，公共性渐失，政府公信力下降。我国的传统政治结构是“强行政—弱社会”，行政机构一直在我国政治体系中发挥着重要作用，但由于缺少制约权力的运行机制制度，出现了行政过程中的权力滥用。与西方资本主义国家不同，我国政府的权力是人民赋予，只能用来为人民谋福利。社会主义协商民主所主张的政治过程的“公开性”“平等性”“包容性”原则，以及通过和平对话、平等协商来化解社会冲突和纷争，恢复权力本来的“面目”，重新唤起社群利益休戚相关的意识替代社会阶层群体的竞争意识。行政权力必须在“阳光”下运行，这就需要以协商民主建构监督权力运行的体制机制，将“权力关进制度的牢笼”，确保公民能够参与政治全过程，同时又能监督行政权力运行，彰显出权力行使的“公共性”，规范现代公共行政行为，使行政权力合法、合规、规范运行。

四、社会主义协商民主的路径优化

（一）价值重塑：全面提升社会主义协商民主的认知

当前，协商治理难以持续推进的一个重要原因，即协商民主没有在全社会形成广泛共识，广大民众缺少自主协商意识，基层干部对协商治理作用认知不够，“大多数官员心中的民主主要是指实现人民当家作主的‘直接民主或‘为民做主，将协商民主理解为一种决策方式和促进公共参与的机制，且大多数官员认为最适合开展协商民主的是决策环节，而最适合开展协商民主的是村（居）层级。”[9]形成鲜明对比的是社会现实中越来越多的民众要求以民主方式维护自身的利益，政府再采用行政手段化解社会问题难以奏效，迫使政府在解决社会危机上寻找新的方式。而对于政府选择什么样的治理方式，首先基于是否符合施政者的利益，换言之，治理方式能否换来政府官员的政绩;其次是施政者与民众在利益上是否找寻到契合点，进而使施政者倾向于选用协商的方式解决问题。

以上问题的根源在于民众和施政者皆没有认识到协商民主的价值意义之所在。协商民主的意义并非仅具有治理的工具价值，它更是未来民主发展的方向。日益多元化的社会所反映出的政治参与、利益诉求、治理有效等方面，必须通过协商民主化解。虽然协商民主理论起源发展于西方社会，但实践中协商民主理论与西方政治制度却出现了“不相容”的现象。与西方政治制度有着本质区别，中国特色社会主义制度本身就蕴藏着协商民主的意蕴。这就是为什么西方资本主义国家的“协商民主”，也无法解决西方社会的“治理乱象”。而在我国实现第二个百年奋斗目标的新征程上，社会主义协商民主能够有效整合各种政治资源，调动一切积极因素，拓宽民众诉求渠道，广纳真知灼见，进一步增加民主推力，拓展出更大的政治包容空间和有效的政治行为空间。

（二）党群互动：夯实社会主义协商民主的协商基础

“在人成为主体力量的时代，人对政党的认同与服从，从来不是政党强力动员的产物，而是人与政党之间有机互动的结果。”[10]对中国共产党而言，“始终保持党同人民群众之间的血肉联系”并非单纯依靠行政命令的强制性来维系，相反它只能依赖于“相互尊重”“率先垂范”“平等协商”等柔性方式实现。

“浙江温岭模式”是基层协商民主的最早实践，其“民主恳谈”实质是以走群众路线和党群对话作为主要形式，此后逐步演变为“参与式预算”;北京市房山区拱辰街道南广阳城村创造的党建引领基层治理新模式，即“协商民主，契约治村，不诉自办，自治、精治、共治、善治”，党支部把村民群众组织起来，在法律的框架内议定自己认可的契约，再用议定的契约实施治理;泰州市“有事好商量”协商议事工作，找准定位加强顶层设计，强调“政协是政治组织，到基层开展协商，必须将党的领导贯彻始终”，将“有事好商量”职能纳入乡镇（街道）“三定”方案。以上案例，皆在探索把党的政治优势转化为协商治理的优势，通过推进基层治理变革，推动基层党组织与社会的直接互动。当下中国的社会治理之重心已经下移基层，成为中国共产党治国理政的新趋势，这既是社会治理环境发生了重大变化，也是社会治理事务日益纷繁复杂所导致的。面对这一情况，将协商民主作为党群互动的一种新机制，将利益表达、事务协调和成果转化建立在党组织与群众充分沟通的基础上，在承认“政党在场”的前提之上，執政党除了发挥总揽全局、协调各方、把握方向的领导核心作用，提升基层党组织回应社会、引领社会的能力，更可通过互动真实反映群众利益，真实代表最广大人民的根本利益。从这个意义上看，协商民主也被视为“群众路线在政治场域的延伸”。

（三）技术赋能：信息技术对基层协商民主有效赋能

信息技术的迅速发展对人类社会进行全方位渗透。技术赋能民主正突破民主的“时空”限制：协商治理“在线化”、民众参与“智慧化”、协商运行“智能化”，提升了协商民主的广度、深度和实效。推动协商民主创新发展的关键在于适应和应用新技术，避免技术赋能之后产生的技术风险。

第一，避免“参与爆炸”的风险。“技术赋能使原子化、分散的个体通过网络实现了组织化，容易形成集体行动。”[11]信息技术的广泛应用，使得协商治理的范围扩大，更多的协商行为以网络为载体，更多的协商能够在网络中对话。但是，如果社会公众的协商参与和利益表达，超过技术保障协商有效运行的能力或技术服务超过协商制度可接受的范畴，直接影响到协商民主的有效运行，就会出现“参与爆炸”的风险。

第二，避免“数字鸿沟”的风险。近年来，互联网在全社会普及率不断提升，但不同区域、不同群体间仍然存在网络普及不均衡的问题。据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2020年12月，我国农村网民规模3.09亿，只占网民整体的31.3%。就网民规模而言城乡差距依然较大。“数字鸿沟”实质限制了参与协商的人群范围，将部分技术弱势人群排除在外，导致协商结果偏离公共性。掌握技术优势的人群，极易影响公众对信息的判断和控制信息流向，从而对协商过程和结果造成较大的影响。

第三，避免“超级智能”的风险。新技术的应用使机器越来越具有“类人化”的特征。如果未来智能产品拥有了与人脑一样的功能，会不会出现人工智能技术失控的可能？新技术应用于协商民主的过程，要谨防技术的失控，技术仅是手段和方式，协商的过程必须坚持“以人为主”，绝不可完全依赖技术行为解决治理问题，防止协商民主的失败。

（四）健全制度：加强社会主义协商民主的法律支撑

協商民主的发展需要完善的法律制度相匹配，才能确保协商治理得以稳定长期发展。同时，严格协商治理在法律范围内运行，加强规范协商治理行为，利用制度设计实现对治理资源的科学合理配置，从而使社会矛盾能够在制度框架内加以解决。近几年来，党和国家高度重视社会主义协商民主下的协商治理，但总体来看，依然缺少相应的法律制度支撑，导致协商民主难以深入推进，协商治理效果不佳。梳理现有协商民主方面的法律法规，《中国人民政治协商会议组织法》颁布较早，很多内容早已不能适用于新时代。2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，同年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强政党协商的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》。这些文件对协商民主的发展方向、基本原则等方面进行了宏观指导，而对协商民主的主体、方式、程序、决策和绩效等并未作明确性规定。因此，建立健全制度机制现实而迫切。

一是建立健全协商民主法律体系。国家作为协商民主的重要推动力量，在顶层设计层面亟须出台涉关协商民主的专门法，并尽快修订符合新时代要求的相关规章条例，使中国协商民主发展和协商治理有一整套法规，落实权利保障并实现程序的正当性。二是建立健全多元主体参与协商制度。政府、社会、社会组织和民众是协商治理的主体，当前最重要的就是制定制度提高各主体参与治理的积极性。可以尝试建立多元主体参与社会治理的积分制度，根据主体在协商对话、多方会商、综合决策、集体行动等方面的参与情况，给予积分实施奖励。三是建立健全协商议题设置制度。协商议题的设置是协商治理的重要环节，采用“自下而上”机制形成议题，明确广大群众在协商中的地位和作用，让人民群众以协商议题征集和协商主题选定为契机，充分发表观点，表达利益诉求，从而使协商议题能够最大限度代表最广大人民的根本利益。四是建立健全协商程序制度。协商程序一般可分为“提议、告知、协商、决策、监督、评估、反馈”等七个环节，事前充分酝酿协商议题，事中平等对话、民主会商充分发表各主体的见解，集思广益;事后反馈评估，选用第三方机构公平公正对执行实施情况进行评估，将结果反馈利益攸关方。

参考文献：

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[11] 朱海龙.网络社会“组织化”与政治参与[J].社会科学，2015（3）：30-38.

责任编辑：陈思

收稿日期：2021-08-03

作者简介：于江，中共泰州市委党校政社教研室副主任、讲师，主要从事当代中国政治与公共治理研究。

基金项目：本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新时代马克思主义政治哲学话语体系构建研究”（19JZD009）研究成果。